把握“四个维度”总体布局 做实地方人大讨论决定重大事项工作

    讨论决定重大事项是宪法和法律赋予人大的一项重要职权。党的十八届三中全会《决定》提出，要健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。近年来，淮安市人大常委会从“是不是党委关注的、是不是法律赋权的、是不是人民群众期盼的、是不是‘一府两院’薄弱的”“四个维度”布局工作，在讨论决定重大事项时立足全局、着眼问题、聚焦发展，并就如何做实重大事项决定权进行了积极实践和探索，取得了较好效果。

    一、紧扣“四个维度”，保证议题选择精准务实

    “四个维度”既是思维方式，也是工作方法，紧紧围绕“四个维度”行使重大事项决定权，可以更好地彰显人大工作的政治性、法律性、人民性和权威性。

    （一）围绕是不是党委关注的，把市委决策及时转化为决议决定。市人大常委会始终坚持正确政治方向，自觉把人大工作放在全市发展大局中去思考、去研究、去部署，找准市委中心工作的聚焦点，通过法定程序把市委主张凝聚成全市人民的共同意愿。“富民”是时代的最强音，“聚焦富民”是全市上下共同的奋斗目标，市委七届五次全会对富民工作进行了专题部署，我们紧随市委步伐，在市委全会结束后的第一天，就作出了关于深入贯彻市委七届五次全会精神扎实推进聚焦富民努力实现共享发展的决议，动员全市上下更加鲜明地确立聚焦富民的发展取向和工作导向，强化使命担当，切实履行职能，推动共建全面小康、共享发展成果、共创幸福生活。优化乡镇布局，是市委在推进淮安“两大目标”进程中着力解决的一个重大课题，我们用一个月的时间对全市乡镇布局优化情况进行调研，先后召开17次座谈会集思广益，向市委提交了专题报告，指出问题难点，提出积极建议，得到市委充分肯定。在此基础上，我们还将作出关于乡镇布局优化的决定，以实实在在的举措助推市委决策部署的贯彻落实，为解决制约淮安发展的短板问题提供强有力的制度保障和民意支持。

    （二）围绕是不是法律赋权的，严格依法作出决议决定。人大的职权、工作程序和方式都是法定的，法无授权不可为，法定职责必须为。市人大常委会在行使决定权时，严格执行宪法、法律规定的原则和程序，做到既不失职，又不越权。根据地方组织法的规定，我们每年都依法审议并作出关于批准国民经济和社会发展计划、年度财政预算执行和审计情况、年度财政决算等决议，保证了计划和财政工作的法制化、规范化；按照尊重客观经济规律和坚持实事求是的原则，作出批准部分计划指标调整的决议，为经济转型升级留下足够的空间，促进了全市经济社会的协调发展。去年10月，我市部分县区行政区划进行调整，原清河区、清浦区合并成清江浦区，洪泽县撤县设区。当时，市县乡三级人大正在进行换届选举，区划调整面临许多问题，我们及时作出了关于设立清江浦区、洪泽区有关问题的三个决定，对两区合并涉及的筹备机构、“一府两院”履职时限等予以明确，保障了行政区划调整顺利进行。为保证我市法治宣传教育第七个五年规划顺利实施，我们在深入调研的基础上，作出关于进一步加强法治宣传教育的决定，为深入学习宣传习近平总书记关于全面依法治国的重要论述，增强社会法治观念，提升法治思维和依法办事能力营造了良好的环境。

    （三）围绕是不是人民群众期盼的，针对热点难点问题作出决议决定。习近平总书记强调：“坚持以人民为中心的发展思想”。市人大常委会把一切为了人民作为人大工作的行为准则和价值追求，紧紧抓住人民群众密切关注的事项行使决定权，凝聚了民心，解决了问题。良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉，我们从全市生态环境保护的需要出发，积极探索，体现特色，注重创新，先后作出关于批准生态市建设规划、加大生态市创建力度的决议，为依法加强生态文明建设，创造了良好的法制环境。从2009年开始，三次作出关于永久性保护绿地的决定，明确将城区38块绿地予以永久性保护，受保护面积达1.52万亩，绿地名录和坐标一览表作为决定重要内容一并印发全市，并在《淮安日报》进行公示，增加了决策的透明度；永久性保护绿地决定规定，任何单位和个人都不得擅自改变永久性保护绿地的用地性质和面积，对于确因重大项目建设必须动用受保护绿地的情况，市政府及相关部门要按照“面积不减、品质不降”的原则做好补偿绿地建设工作，并及时做好宣传解释工作。围绕保护城市重要水源地，作出关于加强白马湖生态环境保护的决定，从加强思想认识、提升规划管理水平、大力开展综合治理、积极构建长效机制等方面提出了明确要求，为市政府提供了操作指南，白马湖成为首批获得国家重点专项资金支持的15个湖泊之一，成功争取10.3亿元国家生态环保专项资金。

    （四）围绕是不是“一府两院”薄弱的，紧贴全市实际作出决议决定。人大行使重大事项决定权，目的是为了推动经济社会发展和民主法治建设。市人大常委会深入基层、深入一线，全面了解事关淮安发展的重大事项、重要工作、重大问题，抓住“一府两院”工作的薄弱环节作出决议决定，确保决议决定符合经济社会发展规律，符合地方发展实际。针对城市发展中一些脏、乱、差死角治理难度大，存量土地利用率不高等问题，市八届人大一次会议作出关于统筹推进棚户区改造工作议案的决议，要求抢抓国家财政金融等利好政策的“窗口期”，突出“补短板、强功能”工作重点，推动政府更好地规划、建设城市，提升城市品位，优化人居环境，为城市进一步发展打下良好的基础。市人大常委会还先后就全面小康建设、城市总体规划局部调整、促进城乡统筹发展、工业企业壮大、特色中心镇建设、现代农业发展等作出决议决定，通过法治方式和法治渠道，推动形成共识，凝聚发展合力。

    二、综合“三权行使”，促进决议决定有效执行

    法律的生命力在于执行，行使重大事项决定权的关键在于落实。我们将重大事项决定权贯穿于权力机关运行的全过程，建立了决定权与立法权、监督权、任免权综合运用的联动机制，加强了过程监督，保证了决定权成果的落实。

    一是做好决定权与立法权的衔接。立法权是决定权最根本、最重要的体现形式。对于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面处于探索或者试验阶段的措施，尚未形成成熟经验制定地方性法规的，可以行使重大事项决定权来先行尝试；通过一定时间的运行后，根据实际效果和经济社会发展情况，再研究是否上升到立法层面予以规范、制定地方性法规。我们获得地方立法权后制定的第一部地方性法规《淮安市永久性绿地保护条例》，就是在多次作出关于永久性保护绿地决定基础上形成的，这也在全国范围内开了以地方性法规保护绿地的先河。

    二是深化决定权与监督权的融合。监督权既是决定权的延伸，也是决定权的保障。我们把行使重大事项决定权与监督权紧密结合起来，建立健全监督检查和跟踪督办制度，综合运用听取审议专项工作报告、执法检查、约见等多种监督手段，定期检查决议决定执行情况及存在的问题。我们围绕关于扎实推进聚焦富民努力实现共享发展的决议，要求各县区和乡镇人大于本年度对落实情况进行监督检查。为推动关于加强白马湖生态环境保护决定的落实，我们组织检查组明察暗访，拍摄专题片，召开座谈会，提出以生态恢复为基础、污染防治为前提、加大投入为引擎、适度开发为核心的意见建议，市政府高度重视并积极落实。

    三是推进决定权与任免权的协作。人事任免权是人大及其常委会在国家机关工作人员任免使用方面行使决定权的重要体现。我们在坚持党管干部原则的前提下，把讨论决定重大事项的相关制度作为任前法律知识考试的重要内容，把决议决定的落实情况纳入任免干部述职评议的范围。目前，就述职评议“一府两院”副职在县区试点，本届任期内对所有由市、县区人大常委会任命的国家机关领导人员都进行述职评议，督促他们进一步增强责任意识、法律意识和自觉接受监督的意识。

    三、突出“两项创新”，推动顶层设计落地生根

    今年中央、省委相继下发文件，对人大讨论决定重大事项工作提出了明确要求，解决了多年来行使重大事项决定权缺少“顶层设计”的困扰。大政方针已经明确，工作要求也很具体，我们在认真学习、深刻领会的基础上，通过建立“1+2”制度体系推动中央和省委文件精神得到正确有效执行，即：市委出台关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的具体办法，市人大常委会修订讨论决定重大事项的规定，市政府制定重大决策出台前向人大报告制度，既上接“天线”、全面贯彻中央和省委文件精神，又下接“地气”、充分体现淮安特色。

    一方面，厘清讨论决定重大事项范围。中央和省委文件为新形势下开展好讨论决定重大事项工作提供了重要指导和基本遵循，我市具体实施办法严格体现了中央和省委的文件精神，对把握讨论决定重大事项的重点和范围作出制度化安排，如：土地利用总体规划、自然资源开发利用总体规划、环境保护规划、城市总体规划等重要规划的编制、修改和实施情况；教育、文化、卫生、体育、社保等涉及群众切身利益的重大决策和重大项目的实施、重大财政支出项目等，纳入政府应当依法向本级人大及其常委会报告的重大事项范畴。同时，我们结合地方实际，在个别条款上进行了细化，增强了行使重大事项决定权的可操作性。生态优先、绿色发展是淮安发展的根本依托和最大优势，市委具体办法在规定政府应当依法向人大报告的重大事项时，增加了“生态文明建设情况，大气、土壤、水体的污染防治情况”。针对各地普遍存在政府投资项目达到多少投资额才算重大的困惑，市委具体办法特别要求“追加的市级政府投资项目，总额在1亿元以上的投资计划和资金安排计划，应当依法向市人大常委会报告”；市人大的规定特别要求“经市人民代表大会通过的年度政府投资项目预算在执行中，超出项目总投资20%且总投资金额达到3000万元以上的项目调整方案，应当向市人大常委会报告，市人大常委会可以提出意见、建议”。

    另一方面，规范讨论决定重大事项流程。落实重大事项决定权有赖于各环节工作机制的规范和完善。根据中央和省委的文件精神，市委具体办法对于建立健全党委、人大、政府协调机制进行了规范，明确要求每年人代会召开前，由党委办公室牵头召开人大常委会办公室、政府办公室参加的联席会议，建立通报、沟通和协商机制，可以保证讨论决定重大事项的程序一经启动，就有章可循、有相应机制保障。市委具体办法还规定，要加强合法性审查和科学性论证，发挥人大代表和常委会组成人员的主体作用，扩大人民群众有序政治参与，提高讨论决定重大事项的科学化民主化法治化水平。

    虽然我们在重大事项决定权行使方面进行了一些探索，但仍存在较大的改进空间，对已作出决议决定能够达到的成效也不能估计过高。我们考虑可以从三个方面加以改进，提升重大事项决定权行使的质效：一是行使职权常态化。尝试建立重大事项议题动态搜集、论证确定机制，当热点事件发生时，能够更主动地作出决议决定，缩短制度设计和实际功效间的距离；提升人民代表大会讨论决定重大事项的频次，特别是实体性、有实质指向的而非程序性的决议决定。二是民意吸纳科学化。民意是重大事项的重要来源，也是人大决策的正当性基础。目前，我们对民意的听取和吸纳还处于较为粗糙的阶段，缺乏对其复杂性、多元性的考量，对征集到的民意也缺少甄别的具体流程。可以进一步发挥代表之家、新媒体等在民意收集中的作用，通过专题询问等方式创造政府与群众“面对面”交流的机会，使政府意见与民意呼声形成最大公约数。三是问责机制规范化。重大事项决定权要真正凸显效果，决议决定作出后的有效监督就成为头等大事。就目前来看，对有效贯彻人大决议决定、对决议决定执行进行持续跟踪、对执行不力追究责任等方面尚缺乏系统可行的规范。可以通过建立健全问责机制，对执行不力的，采取专题询问、质询，甚至特定问题调查等方式进行监督问责，以维护决议决定的严肃性。