明责任 抓关键 建机制

    今年1月，中央印发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》（以下简称中央实施意见）。3月，江苏省委下发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施办法》（以下简称省实施办法）。这标志着人大履行讨论决定重大事项的法定职权有了基本的制度支撑和具体的工作抓手，也标志着人大制度建设有了新的突破。贯彻中央实施意见和省实施办法，是今后一个时期人大工作的重要任务。我们认为，把这两个文件的要求落到实处，需要有关各方强化认识统一、实化工作举措，最根本的是要在明责任、抓关键、建机制上下功夫。

    一、明确主体责任、把握重点要求

    贯彻中央意见和省实施办法，责任主体包括地方党委、地方人大和地方政府三个方面，三个方面都各有其重点：

    一是对地方党委而言，重点要在“顶层”上加强统揽，确保地方国家机关分工负责、协调一致地开展工作。人大讨论决定重大事项，政府重大决策出台前向本级人大报告，宪法法律有规定，中央文件有要求。但正如中央“意见”所指出的那样，有些地方仍然存在行使不到位不充分的问题，仍然存在重程序轻实体的问题，仍然存在政府重大决策出台前向人大报告不到位、不充分的问题。这一方面与我国长期以来形成的行政主导的体制惯性和工作惯性密切相关，另一方面也说明有关各方仍然存在对国家机关权力边界认识不清、把握不准的问题。因此，贯彻中央意见和省实施办法，地方各级党委要加强组织领导和工作统揽，把意见和办法的实施作为党委的一项重要工作安排，常态性地听取相关汇报，提出指导意见，并推动落实，真正做到思想上重视、工作上支持、制度上保障。这事关加强和改善党的领导，事关全面深化改革和全面依法治国，事关国家治理体系和治理能力现代化。

    二是对地方人大而言，重点要在“用权”上精准发力,防止和避免在讨论决定重大事项上“虚而不实”。讨论决定重大事项是人大及其常委会的一项重要职权，也是广大人民群众参与地方国家事务管理的具体体现。但人大讨论决定重大事项，在制度上是弱点，在工作上是弱项，也是一个普遍的共识。所以中央意见和省实施办法针对的主要不是人大越位和包办代替的问题，而是权力履行不到位不充分的问题。强调人大讨论决定重大事项的重要性，不是争权力，而是如何把法定的权力用好、用足、用实、用到位。重点是三个方面：一要全面行使。也就是，该审的必审，该决的必决，该备的必备。二要依法行使。人大对重大事项作出的决定具有法律效力，是必须执行的。因此，重大事项议案的提出、审议、表决、公布等环节都要按照法定程序和议事规则进行，以体现人大决定的法定性、权威性和严肃性。三要正确行使。也就是从全局和人民的根本利益出发，实事求是，客观公正，重责慎权，为民用权。

    三是对地方政府而言，重点要在“制度”上抓准抓实，做到重大决策前向人大报告重规矩、有章法。通俗地说，就是必报的事项要及时报，确保法律要求落到实处，切实做到依法行政；应报的事项要主动报，取得人大的认可和支持，体现对人民主权的尊重；可报的事项要尽量多报，广泛听取各方面的意见，凝聚推动政府工作的更大力量。落实这一要求，政府应当结合实际，研究制定重大决策出台前向本级人大及其常委会报告的工作制度。

    二、突出关键环节，力求精准到位

    地方人大及其常委会讨论决定重大事项，难在界定，贵在精准。贯彻中央实施意见和省实施办法，重在以法治的方式和手段抓落实。

    一是界定规则要程序化。一方面要履行好宪法法律明确规定、中央和省明文要求的重大事项的讨论、决定职责，另一方面要结合本地实际，从制度层面界定列举未尽的重大事项。实际上，地方人大要详细地把法律和上级文件列举未尽的事项列举出来，也是困难的。因为“重大”一词是个弹性很大的概念，列举未尽的重要事项的内容也是不确定的，它会因时间、地点的不同而不同，随着群众关注重点的转移而变化。我们认为，解决这个问题还是要回到法律规定本身，从法定程序中寻求解决办法。就地方人大常委会而言，法律规定的提案主体主要是三个层面：一是常委会主任会议，二是人民政府、人民法院、人民检察院，三是常委会组成人员五人以上联名。是否应当作为重大事项提出，由相关各方按照各自的议事规则讨论决定；是否列入常委会议程，按照法定程序和常委会议事规则决定；是否作出决定或作出什么样的决定，由常委会审议表决。这样做，一方面可以解决原则性规定难以落实的问题，另一方面可以适应形势的变化，避免在地方法规或规定中机械列举重大事项因情况发生变化而难以操作的现象，从而保障界定“重大事项”的权威性。

    二是决定内容要精准化。根据中央意见和省实施办法，在地方人大常委会这个层面，讨论、决定的内容主要有五个方面：

    1、宪法法律赋权决定的事项。包括预算调整方案、本级决算、五年规划调整方案、城市总体规划和环境资源保护规划编制和修编方案、与国外城市缔结友好关系、授予荣誉市民等荣誉称号等。

    2、代表大会授权决定的事项。实践中主要是代表大会对代表联名提出的议案，由于会期短、时间紧，难以在会议期间作出相应决议，授权常委会作进一步的调研和审议，并视情作出决议决定。

    3、地方党委交付决定的事项。地方党委就事关本地区全局性、战略性、长远性的问题作出决策部署，不仅需要在决策过程中汇聚各方智慧，更需要在贯彻落实中凝聚各方力量。把地方党委的决策主张通过法定程序转变成地方国家权力机关的意志，是地方人大常委会依法履职的第一要务、第一责任。

    4、地方政府提请审议的事项。包括上级政府授权向本级人大及其常委会报告的事项；上半年国民经济和社会发展计划、预算执行，实施国民经济和社会发展五年规划的中期评估，预算执行和其他财政收支的审计情况以及查出问题整改情况；事关本行政区发展重点和长远发展的改革举措；土地利用总体规划、自然资源开发利用总体规划、环境保护规划、城市总体规划等重要规划的编制、修改和实施情况；政府对代表议案建议办理结果等；同时还包括政府认为需要提请人大常委会讨论决定的其他重大事项等。

    5、社会群众普遍关注的事项。包括教育、文化、卫生、体育、社保等涉及群众切身利益的重大决策和重大项目的实施，重大基础设施建设，重大财政支出项目，重大自然灾害和事故灾难、重大环境事件和公共卫生事件、重大社会安全事件等突发性事件的应对处置情况等。

    对上述五个方面的议案和报告，审要审得深，议要议得实，批要批得准，决要决在点子上、落在关键处，才能有效发挥地方国家权力机关的作用。一方面，议题要聚焦。国家权力机关的工作应当是“重大原则问题，该管就管，少一事不如多一事；日常工作问题，不必去管，多一事不如少一事（彭真语）”。人大常委会讨论、决定重大事项，要目标集中，力量集中，选准议题，议深议透。另一方面，作出的决议决定，特别是实体性较强的重大事项决定要立得住、行得通、办得到。立得住，就是要立足于本地区实际，立足于现实需要，理由要充足，案据要确凿；行得通，就是要有广泛的代表性，党委支持，政府赞同，人民群众真心拥护，体现党委主张、国家意志、人民意愿的吻合和统一；办得到，就是要目标明确，措施可行，经过努力能够实现。贯彻性决议要有贯彻的具体要求，力避上下一般粗；批准性决议要建立在充分审议的基础上，力避走过场；专项实体性决议要有目标、措施、步骤、时限，力避泛泛而谈、空发议论、难以执行。

    三是议决过程要法制化。权利观念、义务观念、责任观念和程序观念是法治观念的四大要素。依法开展人大工作、决定重大事项，必须充分尊重人大代表和常委会组成人员的民主权利，落实好法律规定的各项义务，强化国家权力机关的政治责任，严格按照法定程序做好提请、审议、表决、公布和后续监督等工作。依法按程序行使职权，正是落实人民主权的关键所在、人大工作的价值所在。一要把坚持党的领导和发挥人大作用统一于依法议决的全过程。要善于通过法制方式和法制途径把党委意图转化为国家意志，既不能以党的领导为由简化人大议决的程序和环节，弱化人大的功能和作用，也不能把人大权力绝对化、对立化。人大常委会对体现党委意图的议案、方案加以确认，或者提出意见，实际上都是在行使权力，不能说通过了就是虚的，就是走形式，不通过才是实的，才能显示人大的权威。二要把集体行使职权、集体决定问题作为讨论决定重大事项的基本遵循。要让每位常委会组成人员充分发表意见，在充分审议的基础上依照法定程序进行表决，实行一人一票，按照多数人的意见作出决定。只有集体行使职权，才能保证人大常委会作出的决议决定符合最广大人民的根本利益，并具有极大的权威。三要把公开透明作为有效行使重大事项决定权的重要保证。人大常委会讨论决定重大事项的过程应当向社会公开，凡是向本级人大代表通报的内容，同时要向社会公布，接受人民监督。 

    三、健全保障机制，实化工作举措

    贯彻中央实施意见和省实施办法，有效发挥地方人大讨论决定重大事项的职能作用，不仅要靠地方各级党委从政治上重视、从全局上安排，还要靠地方各级政府从工作上支持、从制度上保障，更要靠地方人大机关深化认识、主动作为、创新实践，通过健全有效工作机制，把法定权能激活，把具体工作做实。

    一要健全工作协调机制。主要领导定调、办事机构协调、相关部门联动，是地方人大在探索实践中形成的基本做法。具体工作中要突出“两个层面”：一是在领导层面，党委、政府、人大主要领导定期或不定期进行会商，明确重大事项议题的方向和重点，形成比较一致的看法和意见。二是在工作机构层面，三大机关办事机构之间定期协调，综合各方面的意见建议，排出工作计划，落实承办部门和单位，并按序时进度抓好落实。

    二要健全民意直通机制。通过加强代表联络机构建设、运行代表网上履职平台等方式，实现民情直通、民意直达，形成人大工作对接民情民意的常态化机制，使人大作出的决议决定建立在广泛的民意基础之上。在研究重大事项时，广泛听取人大代表、基层干部、人民群众的呼声和意见；在提交审议前，对专业性、技术性较强的重大事项，应当组织相关专家、智库、专业机构进行深入论证和评估，必要时召开听证会听取各方面的意见，不断提高民主议事和科学决策水平。

    三是健全跟踪督办机制。重大事项不能一审了之，决议决定不能一作了之，审议意见不能一送了之。要坚持问题导向，明责任、抓反馈，重进度、抓落实。要健全决议决定执行情况的限时报告制度、审议意见研究处理情况的反馈制度，在规定的时间内把已经解决、正在解决或者难以解决的问题及其原因向人大反馈。对不认真执行决议决定、不按时报告反馈情况、不及时说明原因的，人大常委会应当综合运用多种法定监督手段进行监督，并将结果向社会公布。

    四要健全总结评价机制。决议决定作得是不是合理、执行结果怎么样、社会影响好不好，如何评价，谁说了算，是贯彻中央实施意见和省实施办法需要作进一步延伸探索的问题。可以从社会影响入手，综合考虑经济、社会、民生、法治等方面的因素，引入党政领导、专家学者、执行部门、人大代表等多方评价主体，参照立法后评估体系，建立讨论决定重大事项的评估机制，以决定后评估的方式推动中央意见和省实施办法贯彻到位、落到实处。