关于健全人大讨论决定重大事项制度的实践与思考

    近年来，苏州市人大常委会根据中央和省委决策部署以及省人大的统一要求，结合苏州实际，多次组织开展相关理论研究，不断加强和健全地方人大讨论决定重大事项制度。下面，简要谈谈我们在工作实践中的一些做法和思考。

    一、深刻认识“决定权”的性质地位作用

    地方人大及其常委会拥有立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权4项职权，在理论上和实际工作中可以归并为两大类：一是决定权，包括有权主体制定和变动规范性法律文件活动的立法权、涉及“一府两院”主要领导任免对地方经济社会发展有重大影响属于政治生活中重大事项的人事任免权、重大事项决定权。因此，立法权与人事任免权，应当属于组织法对于重大事项所列举的“本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等”范畴。二是监督权，与决定权相比，监督权属于从属地位。这是因为：一方面，决定是监督的前提。先有决定的内容，才有监督的目标，即人大常委会要先行使决定权，决定经济社会发展目标，由此明确监督的主要方向和内容。另一方面，落实决定是开展监督的主要目的。人大常委会行使监督权主要就是为了监督“一府两院”依法行政、公正司法，保障人大及其常委会作出的各项决议、决定落到实处。

    我们认为，强调决定权优先，有利于彰显“一切权力属于人民”的宪法宗旨，突出国家权力机关的崇高地位和本质属性；有利于加强和改善党的领导，推动国家治理体系和治理能力现代化；有利于社会各界，特别是各级人大工作者重新认识和审视人大工作，不断推动人大制度发展，更好地发挥社会主义民主政治优越性。

    苏州市人大常委会每年都依法作出一些重大决定。特别是近年来提请人代会作出的关于加强生态文明建设、保护“四个百万亩”、保护历史文化名城、禁止燃放烟花爆竹等决定，有力推动了相关工作。在工作实践中，我们感到：对人大决定权的性质地位作用要有深刻的认识。

    二、准确把握当前决定权行使状况

    对以往决定权行使状况，有两种完全相左的看法：一种认为，人大常委会积极主动行使重大事项决定权。这种观点常见于一些研究本地人大工作的总结中。另一种认为，重大事项决定权行使实际上处于“虚置”状态。这种观点常见于一些专家研究文章。甚至还有一些专家学者认为，“重大事项决定权是人大行使不够充分的一项职权”。

    当前，各级人大常委会行使重大事项决定权情况，一般可以概括为四个方面：一是制度普遍建立。二是工作稳步开展。三是亮点频频出现。四是效果有待提升。通过数据分析和比对，我们认为：人大常委会行使重大事项决定权，既算不上积极主动作为，也没有完全“虚置”。社会各界和一些人大工作者认为的人大及其常委会重大事项决定权行使不够充分的现象，实质上反映了人们对于更好地发挥人民代表大会制度作用，进一步推进民主法治建设的殷切期盼。重大事项决定权的行使情况，也反映了当前人大工作的真实状况：一直在探索，不断在前进，但与法律赋予的地位与作用、与人民群众的殷切希望相比，依然存在很大的差距。这也从另一个侧面反映了重大事项决定权对于人大工作与时俱进的重要意义。

    三、当前和下一步工作重点

    真正落实人大讨论决定重大事项权，首先是国家层面要有相应的制度设计，其次是地方层面逐步解决具体问题。中央下发的实施意见，从顶层设计的角度指出了人大行使重大事项决定权的重大意义、总体要求、遵循原则，并规范了讨论决定重大事项的重点和范围，完善了相关工作机制，为各级人大及其常委会更好地行使讨论决定重大事项权指明了方向。因此，下一步的重点应该转到如何落实中央和省委文件精神上来。

    中共苏州市委对贯彻落实中央和省委文件高度重视，专门印发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施细则》。我们也准备把修订《苏州市人大常委会讨论、决定重大事项的规定》列入明年的立法计划。在今后修订法规和具体实施中，我们将在以下两个方面重点加以完善：

    一是细化讨论决定重大事项范围。大家比较一致地认为，人大讨论决定重大事项决定权内容过于宽泛、缺乏具体规定，是导致这项重要职权难以落实的重要原因。这次省委文件专门从“地方各级人大常委会讨论决定重大事项的范围”和“地方各级人民政府应当向本级人大常委会报告的重大事项”2个方面进行了细化。苏州下一步也将从这两个方面作出进一步细化。比如，在市委文件中已经明确的，“地方各级党委建议由同级人大常委会讨论、决定的重大事项”等等。同时，根据《预算法》《监督法》等法律，以及近年来苏州人大工作实践，我们拟在今后修订法规中新增如“政府履行出资人职责的国有及国有控股企业国有资产的重大处置”，“政府性债务限额及管理使用情况”，“历史文化名城（名镇）保护规划、重要生态功能区保护规划”，“行政区划的重要变更”，“全市性节日、纪念日、市树、市花的确定和变更”，“市人民政府组成部门的设置和变更方案”等规定。

    二是完善讨论决定重大事项程序。保证人大作出的决定实施到位，需要严格科学的程序设计来加以解决。

    1．建立健全协调机制。苏州市委文件明确，每年人代会召开前，由党委办公室牵头召开人大常委会办公室、政府办公室参加的联席会议，及时通报重大决策和工作部署，沟通全年重要工作安排，协商讨论决定重大事项议题。市人大常委会办公室根据同级党委的部署要求，“一府两院”提出的议案报告，人大代表、常委会组成人员和有关方面的建议，经济社会发展中的突出问题和人民群众普遍关注的重大问题，研究提出年度讨论决定重大事项和政府事先向人大报告的重大决策的意见，经人大常委会党组研究并报经同级党委同意后，列入人大常委会年度工作计划。

    2．建立年度清单制度。苏州市委文件明确，经党委批准由人大常委会讨论决定的重大事项，人大常委会和“一府两院”都要制定专项工作计划，列入各自年度工作要点。相关工作计划要明确重大事项的项目名称、工作目标、实施重点、进度安排、责任单位等具体内容，确保相关工作内容清晰，时序进度可控，责任部门明确。人大常委会由于自身条件限制以及实际工作需要等原因，制定“年度清单”时也要进行区分对待，不能眉毛胡子一把抓。除了法律规定必须执行的，每年只需选择一些重点内容作出决议、决定，这样才能确保效果，真正把重大事项决定权落到实处。省委常委、市委书记周乃翔在市委常委会讨论时，认为建立“年度清单”制度是苏州文件的一大亮点，有利于落实联席会议成果，便于人大常委会和“一府两院”妥善安排工作，保障人大常委会讨论决定重大事项更好地实施。

    3．规范行使决定权程序。苏州市委文件着重规范好五大环节。（1）提出议案。凡是提请人大常委会讨论决定的重大事项，应当由法定主体（主任会议、“一府两院”以及符合法定人数的人大常委会组成人员联名、人大代表联名等）提出议案。提出议案还要有一定的时限要求，除了一些非常紧急的事项可以临时动议外，一般应于人大常委会会议举行一个月前提出。（2）审议讨论。提出议案的主体，要提交全面、完整的报告，详细阐述作出该项决议、决定的目的、意义以及实施步骤等。常委会会议要留足充裕的时间以便常委会组成人员充分发表意见。（3）表决通过。要积极运用电子表决等现代化手段，确保表决的真实性和民主性。（4）公布实施。要通过本区域内主要新闻媒体进行广泛的宣传，发动人民群众共同监督实施情况。（5）专题汇报。“一府两院”要在规定的时间内，向常委会专题汇报实施情况。另外，“一府两院”也要制定向本级人大常委会报告重大事项制度，确保相关实施工作有序开展。

    4．严格监督制度。为保证决议、决定的顺利执行和最终实施效果，苏州市委文件明确，人大常委会要建立起一整套严格的监督制度，重点在于三个方面。（1）跟踪监督制度。经常组织代表和常委会组成人员对办理工作情况进行视察、调研，及时提出改进工作的意见和建议。（2）效果表决制度。常委会会议要对议案实施效果进行表决，一般可分为“满意”“基本满意”“不满意”三个层次。表决结果应该及时向“一府两院”和全社会公布。（3）责任追究制度。对达不到办理目标的单位和个人要有明确的处罚措施。在适当的时候，也可启动询问、质询、特定问题调查、撤职、罢免等监督手段，维护人大常委会决定重大事项的权威和严肃性。