地方人大行使重大事项决定权亟须建立健全完善配套的工作机制

    党的十八届三中全会提出：“推动人民代表大会制度与时俱进，健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向人大报告。”为落实这一要求，加强地方人大行使重大事项决定权工作，近年来许多地方人大常委会纷纷联系实际探索出台了地方性法规和相关工作制度，重点就本地重大事项的分类、界限和范围以及相关工作程序进行了规范，在实践中发挥了一定的作用，但总体而言，效果并不好，其中一个重要的因素或许就是法规制度的针对性、操作性不够，同时缺少相应配套的保障机制，导致一些地方人大行使重大事项决定权不主动、不经常、不到位。年初以来，中央和省、市委有针对性地相继出台了人大行使重大事项决定权的相关政策，为地方人大行使重大事项决定权指明了方向，提出了新要求，提供了强大动力。结合贯彻落实党的有关政策，并联系近年来我市人大讨论决定重大事项的探索实践，我们感到地方人大行使好重大事项决定权必须以制度为抓手，除科学的顶层制度设计外，还应建立健全相应配套、环环相扣、良性互动的具体工作机制，突出制度的可操作性、针对性和制约性，尽可能缩减制度执行中可深可浅、可细可粗、可重可轻的弹性，确保人大行使重大事项决定权的每个时段、每个环节、每个事项都能有据可依、有章可循。至少应建立以下八项工作机制：

    一是选题机制。选题就是联系实际、依法依规选择人大讨论决定重大事项的议题。对何谓重大事项，如何确定人大讨论决定的重大事项议题，目前，上位法没有明确界定。在实践中，因层级、区域、时间和经济发展水平的不同，各地对重大事项的理解、认知、定性不同，同时，党委、人大和“一府两院”对哪些事项属于人大讨论决定的重大事项认识不一、把握不准，导致地方人大在选择重大事项议题时不规范、不严谨，事前计划、认证和酝酿不够，存在一定随意性、随机性。针对这一问题，很多地方出台了相关政策和制度，重点对重大事项的范围作出相应的界定，明确了选题要求。如我市2015年１月出台的《无锡市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》（以下简称规定）采取列举为主、概括为辅、列举与概括相结合的方式，对重大事项的范围进行分类和列举，同时明确了重大事项议题提出的形式、主体、时限等要求，为更加精准选择、确定人大讨论决定的重大事项奠定了基础。实践证明，规范选题至关重要。地方人大应根据中央文件的新要求，结合实际，健全完善选题机制，明确重大事项议题怎么选、谁来选、何时选等实质性内容和标准，既注重重大事项议题来源的多元化和广泛性，又突出重大事项选题的针对性和主动性，既明确重大事项的选择原则、依据和范围，又规定重大事项提出的主体、方式和路径，既兼顾重大事项的法定性、全局性，又权衡重大事项的动态性、区域性，确保重大事项议题的选定更加精准，切合实际，符合民意。

    二是协调机制。协调的主要目的就是通过讨论协商促成有关各方在人大讨论决定重大事项时依法办事、减少分歧、形成共识、增加合力。许多重大事项的确定和实施，往往涉及方方面面的利益需求和调整，既必须坚持党的领导，符合政策要求，又必须严格依法依规办事，同时还要体现行政效率，量力而行，避免干扰、影响政府的行政决策，因此地方人大讨论决定重大事项离不开相关方面的协调配合。有些地方早就建立了人大行使重大事项决定权的相关法规和制度，但在实践中常流于形式、成了摆设、沉睡无用，其中一个很重要的原因就是协调机制缺失。而大凡这项工作做得好的地方则有一个共同特点，那就是建立了一个有效的协调机制，能够正确处理人大行使重大事项决定权与党委领导权、政府行政权的关系。这次中央和江苏省委出台的文件就对建立协调机制提出了明确要求。如江苏省委文件就明确：“每年人代会召开前，由党委办公室牵头召开人大常委会办公室、政府办公室参加的联席会议，及时通报重大决策和工作部署，沟通全年重要工作安排，协商讨论决定重大事项议题。”显然，通过建立多方联动的协调机制，加强人大与党委、政府的沟通协调，准确把握和处理人大依法行使决定权同党委决策、政府执行的关系，有助于在重大事项议题的提出、确定和人大决定决议的执行等工作中形成共识和合力，确保人大讨论决定的重大事项更加科学、更具实效。建立协调机制重点应明确召开联席会议的主要目的、内容、程序、参会人员和时间等要求,为人大拟定年度讨论决定重大事项计划和政府制定年度向人大报告重大事项计划奠定基础。除了党委办公室牵头召开协调会外，人大常委会与“一府两院”也应加强经常的有效沟通，包括人大常委会工作机构与政府有关部门的沟通，共同研究解决人大决定决议在实施中遇到的具体困难和问题。

    三是报告机制。根据中央文件要求、现行法律法规和实践经验，各级政府重大决策出台前向人大报告是政府义不容辞的法定义务和责任，是人大行使重大事项决定权的重要前提。建立健全重大事项报告机制是人大讨论决定重大事项的必要保障，一方面，人大要通过修订相关法规制度进一步明确政府向人大报告重大事项的范围、文本格式、报告人和时限要求等内容，增强报告重大事项的严肃性和规范性。另一方面，政府要根据相关法规，建立报告制度，着眼重大事项报告的调研审定、报告的时间、报告人的确定等工作环节的有序衔接，既明确向人大报告重大事项的内容、程序、形式、时机等事项，又明确重大事项的项目名称、工作目标、实施重点、进度安排、责任单位等具体要求，确保相关工作内容清晰，时序进度可控，责任部门明确，增强报告重大事项的主动性和责任感。无锡市人大常委会从2014年开始就建立了规范的报告人制度，其中明确“‘一府两院’专项工作应当由市长、院长、检察长向常委会报告，市长、院长、检察长因特殊情况不能到会时，可委托副市长、副院长、副检察长到会报告。”2015年９月，无锡市政府出台了向市人大常委会提请审议和报告重大事项的实施办法。自从建立上述报告制度以来，无锡市人大常委会和市政府在重大事项的把握、领会和协调上都比较顺畅、规范。

    四是审查论证机制。按照法律规定，人大讨论决定的重大事项涵盖地方经济社会发展各个方面，内容较为宽泛，可以说面广量大，涉及不同层级、不同单位、不同人群的利益，几乎所有领域都可能存在需要人大讨论决定的重大事项，而且很多重大事项的实施都有较强政策性、法定性、专业性要求。建立重大事项审查论证机制，既可以弥补选题时人大机关力量上的局限性，避免人大讨论决定重大事项与相关法律法规造成冲突或脱离实际、背离民意，又能增强人大行使重大事项决定权的主导性，从而推进重大事项科学决策、民主决策、依法决策，促进人大行使决定权更加精准、公平、公正、可信。建立审查论证机制重点就是要把审查、论证环节纳入人大讨论决定重大事项的前置程序，通过召开审查会、论证会、听证会和座谈会等多种形式，发挥人大内设机构和专家、智库、专业机构等的作用，加强对人大讨论决定重大事项的合法性审查、科学性论证和可行性评估，为人大依法行使重大事项决定权提供有效的决策咨询保障，进一步提高人大决定决议的“含金量”和影响力。

    五是监督机制。监督机制是人大行使重大事项决定权不可或缺的重要保障。人大讨论决定重大事项之前，需要通过监督促使政府及时依法向人大报告重大事项，避免政府越权决策、违法决策、不当决策，在人大作出决定决议后，也需要通过监督促进决定决议的有效落实，防止执行决定决议过程中跑偏走样。可以说，人大行使重大事项决定权要与行使监督权结合起来，效果才有保证。因此，必须把推进人大决定决议有效落实作为监督工作的重要内容，针对人大讨论决定重大事项的特点规律，建立相应的监督机制。要结合完善人大常委会议事规则、工作评议、预算审查、专题询问等日常监督工作机制，细化对“一府两院”及有关部门执行重大事项决定决议的监督举措，明确重点、标准和目标，让监督工作渗透到人大讨论决定重大事项的全过程，既充分体现人大开展工作评议、执法检查、专题询问、特定问题调查等法律监督、工作监督效果，又充分发挥听证会、舆论媒体等社会监督作用，提高重大事项决策、实施的透明度，保证重大事项的决策更加理性、实施的程序更加规范。近年来，无锡市建立或修订的预决算审查监督、专题询问、工作评议等一系列工作机制都明确了有关人大讨论决定重大事项的监督内容。如无锡市人大常委会2015年8月出台《关于对市政府组成部门开展工作评议的实施意见》，就明确把“执行市人民代表大会及其常委会的决议、决定和审议意见”等情况作为工作评议的重要内容。

    六是公开机制。讨论决定重大事项作为人大的一项重要职权，除涉密事项外，都应公开，这既是法律的要求，也是保障人民知情权、参与权、监督权的迫切需要，是人民的期待。人大行使重大事项决定权时，不仅要公开重大事项议题的征集，还要公开人大讨论决定重大事项的过程和结果，尤其要公开人大决定决议的落实情况，为人民群众参与重大事项科学决策创造条件，促进人大决定决议更科学、更接地气，更加符合民众诉求和利益，从而争取公众认同和支持，为重大事项的推进和实施奠定扎实的民意基础。一些地方出台的人大讨论决定重大事项的相关法规中也明确了一些公开的内容，但因缺乏公开的具体操作机制，实践中往往形同虚设，或者只是很有限度、小范围的公开，公开的内容不全，存在“犹抱琵琶半遮面”的现象。我们认为人大在行使重大事项决定权的同时，要相应完善信息公开、网站建设、宣传工作等方面的工作制度，细化公开的内容，明确人大讨论决定重大事项各个环节应公开的主体、平台、形式、时机、范围和要求，以此增强人大行使决定权的公信力和影响力。2015年以来，无锡市出台的相关规定和工作制度，就进一步明确了有关重大事项的公开内容，而且实践中通过人大网站、公报、“人大之声”专题节目等传媒平台及时公开了人大讨论决定的所有重大事项，促进了人大讨论决定重大事项的民主化、透明化、规范化。

    七是审议机制。审议是人大讨论决定重大事项的重要环节，人大形成的决定决议和审议意见是通过人大代表、常委会委员审议实现的，审议质量如何关系重大事项的科学决策和有效实施。为提高人大常委会审议质量和水平，各地人大常委会普遍出台了相关规定或意见，规范常委会会前、会中、会后的有关工作，其中包含了听取和审议政府有关工作报告、作出重大事项决定决议等内容，但有些事关重大事项的审议程序、内容和标准还有待进一步研究完善。如有的地方人大常委会召开1-2天的会议，听取和审议政府重大事项报告的议题多达5个以上，这样的安排审议质量难保证。更令人担忧的是，有的地方人大讨论决定重大事项时，因时间紧、议题多、人手少，往往不大重视对代表、委员会上的审议发言及时汇总吸收，甚至为图便捷省事，会上通过的决定决议（草案）和最后报送的审议意见会前就已经准备好、甚至印好待发。可见，建立严谨规范、具体实用的审议机制非常必要。审议机制除了要规范常委会会前重大事项有关材料的发放，明确会议期间的组织形式、考勤制度、参会纪律等方面的要求，还应规范审议重大事项议题时的发言、时间安排、表决通过、会议记录、起草决定决议草案和审议意见等方面的内容。无锡市人大常委会2014年出台的《关于进一步提高常委会会议审议质量的意见》就对上述内容进行了规范。

    八是追责机制。任何一项规章制度执行的好坏，不仅取决于内容是否合理、规范，更取决于是否执行严格、奖惩分明。追责的目的就是要解决执规必严、违规必究的问题。显然，要落实好人大行使重大事项决定权制度，必须在相应的制度设计中，增加追责条款，以此加强制度执行中的管理、监控和考核。近年来，一些地方人大行使重大事项决定权制度出台后，因没有建立和完善制度执行工作的责任制，不明确责任主体以及责任追究的具体内容，或建立的追责制度缺乏约束力、强制性和可操作性，导致人大讨论决定重大事项相关工作制度执行时，有的单位和责任人带有选择性、倾向性、随意性，有利就图，无利即避，还有的在执行人大决定决议时虎头蛇尾或“雷声大雨点小”等，从而使得相关制度执行的质量和成效得不到真正落实。诸多实践表明，建立责任追究制度是确保人大行使重大事项决定权质量和效果的最后一道防线，也是最管用、最有约束力的举措。要通过建立更严肃的纠错、问责、追责等程序，把人大讨论决定重大事项的工作责任落实到单位、人头，着力推动“失责必问、问责必严”成为常态，切实维护人大决定权制度的法定权威，避免或减少因某些单位和人员的不作为、乱作为导致重大事项决策失误造成的不良后果。