健全人大讨论决定重大事项制度要处理好几个关系

    今年，中办、省委先后出台关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见和实施办法，为加强和改进人大讨论决定重大事项工作提供了重要遵循。为贯彻落实好中央和省委文件，更好发挥地方人大在推进科学决策、民主决策、依法决策中的作用，根据中共南京市委要求，市人大常委会会同市政府，研究起草了相关实施细则，经市委常委会讨论修改后印发。市人大常委会研究室承担了具体的起草任务。在实施细则的研究、起草、论证、修改过程中，我们对健全人大讨论决定重大事项制度，做好政府重大决策出台前向人大报告工作有了更为深入的认识，归纳起来就是要厘清和处理好以下几个关系。

    一、人大决定权与党委决策权、政府行政权的关系

    在文件起草修改中，有同志担心人大重大事项决定权的充分行使，会抢了党委的权力、干预政府的工作。这从一个侧面印证了人大讨论决定重大事项这一职权的重要性，但也反映了对于人大决定权与党委决策权、政府行政权的关系还存在思想认识上的模糊和混乱。

    从党委决策权与人大决定权的关系来看。二者有所同，有所不同，又存在着密切联系。相同的是，宪法多处强调党的领导地位，决定了党对国家重大事务具有领导决策权；宪法同时也规定人大是人民行使国家权力的机关，有权讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。党委决策权、人大决定权，都是由国家根本大法所明确的法定职权，依法行权，是职责所在，这是其一。其二，无论是党委的决策，还是人大的决定，都必须坚持以人民为中心，服从和体现人民意志，都必须坚持民主集中制原则，都必须依法行权，在目标方向、民主程序上的要求都是一致的。不同的是，党委作出的决策具有引导性、指导性和号召性，对各级党组织及党员具有内部约束力；人大作出的决定是国家意志的表现，在本行政区域内具有强制性和法定效力，有关国家机关、社会团体、企事业单位和公民都必须遵守和执行。人大围绕党委决策作出决定，是党委决策合法化、外在化、人民化的必经程序，是保证党委决策、部署和要求在地方工作中得到贯彻实施的重要途径，不仅不会削弱党委的权力，反而有利于加强和改善党的领导。

    从人大决定权与政府行政权的关系来看。政府由人大产生、对人大负责、受人大监督，是人民代表大会制度设计的重要原则，政府重大决策出台前向本级人大报告，正是体现了这一原则，也决定了人大决定权与政府行政权之间应当是决定与执行、监督与被监督的关系。人大决定权的有效行使，确实会干预政府行政权，但这个干预是必须的、合法的，也是正面的、积极的。设计政府重大决策出台前向人大报告的程序，能够有效保障政府行政决策的合法性，提高公信力和执行力，同时，通过发挥人民代表大会制度优势，充分听取人民群众意见，发扬民主，集思广益，还有助于提高政府行政决策的科学化民主化水平，为政府行政决策的有效实施赢得广泛的民意基础。

    因此，健全人大讨论决定重大事项制度，做好各级政府重大决策出台前向本级人大报告工作，不是人大权力的扩张，而是在党领导下的人大职权的回归；不是人大对政府工作的无端干扰，而是人大对政府工作的支持和推进。为进一步厘清党委决策与人大决定、政府行政之间的界限，在出台的市委文件中，突出了党委的领导核心地位，重大事项决定的年度计划、报告的临时议题、涉及重大体制和重大政策调整的决定决议草案、审议讨论中的重大分歧意见等等，都必须先向党委请示报告后，再按法定程序办理，切实把党委意图贯彻到重大事项决定的全过程。突出了人大的自觉履职要求，各级人大及其常委会都要切实增强责任感使命感，在中央、省委、市委和同级党委的领导下，依法、规范、有效地做好讨论决定重大事项工作。突出了政府的主动报告意识，政府及时主动地向同级人大及其常委会报告或提请审议重大事项，既是政府的法定责任，同时也为人大行使重大事项决定权提供了有力保障。

    二、广度与精度的关系

    如何科学合理地界定重大事项的范围和重点，是行使重大事项决定权的基础、难点，也是文件起草过程中争论最集中、前后修改调整最多的部分。有意见认为，要求全，凡是法律法规规定的、中央和省委文件中列出的、工作中实践的，都要一箩筐纳入进来。也有意见认为，要求细，何为重大投资，何为重大建设，何为重大项目，都要明确到具体的数额，才具有可操作性。重大事项列多列少、列粗列细，将直接影响到文件出台后的执行，这其中，我们也感受到某种博弈。

    广度与精度，这二者并不矛盾，看似最完美的就是能罗列出人大讨论决定的所有重大事项，每一项都明确到具体的量化标准。但实际上，在当前阶段，要想达到这种“理想状态”，是不现实，也是不可行的。一是人大及其常委会因为人员构成和数量、会议频次和时间等客观限制，不可能也没有必要事无巨细、大包大揽。二是如果在所有具体事项上规定数额，搞“一刀切”，一方面无视了地区差异，另一方面则缺乏一定的灵活性。因此，讨论决定重大事项的范围和重点的界定，要在广度与精度方面都做到合法、科学、适度，既要保证人大能够集中精力抓大事、议大事，又要突出重点，对部分事项进行明确和细化，增强人大讨论决定重大事项的刚性约束力，同时还要给各地积极探索和时代发展留有余地。

    在具体的范围界定和项目罗列上，我们注意把握了四个原则：一是合法性原则。所列范围、事项都必须要有相关法律、法规作为依据。二是人民性原则。把广大人民群众普遍关心、事关其切身利益的重大决策和重大项目的实施情况等确定为重大事项。三是全局性原则。把事关我市改革、发展、稳定和推进民主法治建设的一些全局性、根本性、长远性问题列为重大事项，如发展规划、城市规划、重大改革等，做到围绕中心、服务大局。四是可行性原则。能具体的具体，如计划、预算的执行和调整、政府债务限额、环境状况和环境保护目标完成情况等，同时从自身条件出发量力而行，做到实事求是。另外，针对文件是从人大讨论决定、政府决策出台前报告两个方面进行规范，在重大事项的分类上作了一些考虑，共分为两大类，一是从人大讨论决定重大事项的角度，一是从政府重大决策出台前向人大报告的角度。每大类中再各分人民代表大会和人大常委会两部分。这样，人大及其常委会分别讨论决定什么，政府需要报告什么、向谁报告，均可以对号入座，一目了然。

    三、民主与效率的关系

    有人担心，人大决定重程序、讲规矩，人代会一年才开一次，常委会会议两个月才开一次，会不会影响决策效率、会不会耽误工作进展。习近平总书记也指出，要处理好民主和效率的关系问题，力求达到二者的平衡，使民主对效率的影响降到最低。

    民主与效率的矛盾，实质上一方面是程序与效率的矛盾，人大及其常委会会期基本固定，每年的议题年初基本确定，而需要报告或者提交讨论决定的重大决策却具有一定的不确定性。另一方面是速度与质量的矛盾，倘若一味求快，审议仓促，调研不深入、讨论不充分，作出的决定质量不高甚至错误，就失去了决定的意义甚至会对经济社会发展起到负面作用。因此要实现民主和效率的平衡，就需要建立一套运转高效的重大事项决定机制，确保重大决策能够及时提出、充分讨论、依法作出、执行到位。

    一是要建立畅通的党委、人大、政府三方协调机制。文件中，我们对中办和省委文件中有关协调机制进行了细化，尝试设立由党委办公厅（室）牵头，人大常委会办公厅（室）、政府办公厅（室）共同参与的讨论决定重大事项联席会。通过这样一个平台，沟通全年重要工作安排，研究确定重大事项决定年度计划。特别是，需要临时增加的重大事项或重大决策，也可以通过联席会议进行沟通研究后向人大提出建议。其中建议增加人大常委会议题的，经人大常委会主任会议讨论通过后，由人大常委会党组报同级党委同意后列入人大常委会议程；建议征求人大常委会意见的，由人大常委会党组会议或主任会议研究提出工作意见或建议。这样，使党委认为需要人大讨论决定的事项，及时交给人大讨论决定；人大需要讨论决定的事项，可以及时向党委请示报告；政府应当报告的事项，也能及时向人大提出，使决定权的行使兼具计划性、灵活性和针对性，成为党委、人大、政府的一项经常性工作。

    二是要健全各方参与的民主机制。重大事项涉及面广，有的还具有较强的专业性、技术性，要提高讨论决定重大事项的质量，就必须充分发挥人大常委会组成人员、人大代表、专家学者、社会公众的作用，广泛听取各方面的意见建议，必要时，还要组织专家、智库、专业机构进行深入论证和评估。这个过程可能会一定程度上影响作出决定的速度，降低出台决策的效率，但是因为充分考虑了各方面的利益诉求，进行过深入的调研论证，作出的决议决定更加科学合理、契合民意、具体可操作，在执行中的效率就会大大提高。

    三是要健全决定执行的监督机制。重大事项决定的效率如何，最终还是要看效果。执行，是讨论决定重大事项的关键词之一。从人大角度说，一方面就是要善于把监督权与决定权结合起来，注重对重大事项决定执行情况的跟踪问效。比如，2014年，我市人大常委会作出《关于加强生态红线区域保护的决定》。决定执行效果如何？去年，市区人大联动，对全市13类104块生态红线区域保护情况进行摸底调查。在此基础上，市人大常委会会议听取和审议关于加强生态红线区域保护决定落实情况的报告，针对一些区域保护措施落实不到位问题提出审议意见。两个月后，主任会议又听取了审议意见的办理情况汇报。通过专题调研、听取和审议工作报告、审议意见书督办这一系列监督方式，推动政府进一步落实部门监管责任，加快生态红线区域保护标识设置工作，严格源头审批、推进违规项目整治、完善生态补偿机制，将决定从纸上落实到地上。另一方面，还可以借鉴立法后评估、法规实施监督等办法，通过对决定执行情况的回头看，对决定本身存在的不足和问题及时进行调整完善，对与上位法或上级人大及其常委会决定相冲突的，要探索启动决定的撤销或废止程序，增强决定的合法性、针对性、适应性、可执行性，从而进一步提高决定执行的效率。