关于地方人大讨论决定重大事项的实践与思考

    讨论决定重大事项是宪法和法律赋予人大的一项重要职权。党的十八届三中全会要求，“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。今年年初，中央办公厅专门下发文件，作出了关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的部署要求。认真研究、依法规范、正确行使重大事项决定权，是充分发挥人民代表大会制度优势和功效，促进重大决策科学化、民主化、法治化，推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要课题。

    一、实践和成效

    1979年地方人大设立常委会以来，根据宪法和法律的有关规定，围绕党和政府的中心工作，结合各个时期本地政治、经济、文化和社会发展的实际，各级人大认真行使重大事项决定权，把党的主张通过法定程序变为人民的共同意志，为推动经济社会发展和民主法治建设作出了积极贡献。

    以江苏省人大常委会为例，1999年我省制定了《江苏省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》。规定实施以来，省人大常委会从实际出发，依法行使重大事项决定权，至2013年底党的十八届三中全会召开，15年共作出119件决议决定，对促进我省经济、政治、文化、社会发展和生态文明建设起到了重要作用。

    （一）从决议决定的内容，看人大常委会行使决定权的关注方向。15年江苏省人大常委会作出的决议决定按内容分类如下：

内容	第九届 （1999-2002）	第十届 （2003-2007）	第十一届 （2008-2012）	第十二届 （2013）	合计
全局工作		1			1
法治与加强人大工作	7	5	4     （其中2件废止）		16
环境资源	5 （其中1件修改）	3	5 （其中4件修改）		13
社会民生	1	3	2 （均为修改废止）		6
批准决算与预算调整方案	7	10	14	3	34
代表和组成人员名额与换届选举有关工作	14	12	15		41
荣誉称号	1	2	2		5
其他	2		1		3
总计	37	36	43	3	119

    围绕确定或调整地方人大代表和常委会组成人员名额、地方人大换届选举问题作出的决议决定最多，为41件。其次是批准省级财政决算和预算调整方案（含地方政府债券收支安排），为34件。这两方面都是法律明确列举的必须由人大常委会讨论决定的事项。

    围绕生态环境和资源保护作出决议决定13件、围绕社会民生作出6件，合计19件，这些都是人民群众密切关注、迫切需要解决的问题。例如，九届作出的苏锡常地区限期开采地下水、限制开山采石、畜禽生产中禁止使用违禁药物、加强通榆河水污染防治，十届作出的加强农村卫生工作、禁止非医学需要胎儿性别鉴定和选择性别终止人工妊娠、加强饮用水源地保护，十一届作出的促进农作物秸秆综合利用等决议决定，表明我省人大常委会通过行使决定权，积极推进经济社会全面协调可持续发展，实现和保障人民群众各项权益。

    围绕法治与加强人大工作共作出决议决定16件，这符合人大常委会把推进民主法治建设作为自己的根本任务的定位。在法治建设方面，2001年、2006年、2011年省人大常委会分别就实施法制宣传教育第四、第五、第六个五年规划作出了相应决议，2006年省十届人大常委会第二十四次会议作出关于深入推进法治江苏建设的决议；在加强对“一府两院”监督方面，九届作出加强省级预算执行和其他财政收支审计监督的决议、加强省级预算审查监督的决定，十一届作出加强对诉讼活动法律监督工作的决议；在加强人大工作方面，九届先后作出授权法制委员会承担地方性法规草案统一审议工作、加强省人大代表工作、设立省人大常委会预算工作委员会等决定，十届作出设立省人大常委会有关工作委员会、做好省人代会代表议案办理工作等决议决定，对于加强人大立法、监督、代表等各项工作、促进常委会组织建设，具有重要作用。

    围绕全局工作作出决议1件，2003年根据省委十届五次全会有关决定，省十届人大常委会第五次会议相应作出学习贯彻“三个代表”重要思想努力实现“两个率先”的决议，表明我省人大常委会贯彻省委重大决策、围绕全省中心工作的大局意识。适应加强对外友好交往的要求，作出授予荣誉称号的决定5件，表彰和鼓励在为江苏经济建设、社会发展和对外交流与合作等方面作出突出贡献的国际友好人士。其他方面还有：根据行政区划调整更改有关市县人大及“一府两院”名称2件，许可对有关省人大代表采取刑事拘留措施1件。

    （二）从决议决定的数量，看人大常委会行使决定权的重视程度。在总量上，15年总计通过119件，年均7.9件。在发展趋势上，九届往后在数量上呈现高开低走的趋势，2013年党的十八届三中全会提出“健全人大讨论、决定重大事项制度”的要求之后，本届又趋上升。这反映出省人大常委会行使决定权总体上由比较重视到逐渐弱化，再逐渐重视的实践轨迹。1997年底，党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，省委、省人大相继作出了关于推进依法治省的决定、决议。在这样的大背景下，省九届人大常委会第一次会议明确提出：“要在行使重大事项决定权方面有新的突破”。由于把行使重大事项决定权摆上重要位置，因此九届人大常委会决定重大事项的数量最多。当前，中央专门下发了相关文件，对健全人大讨论决定重大事项制度提出了明确要求，将进一步推动人大常委会做好讨论决定重大事项工作，充分行使这项权力。

    （三）从决议决定的实体性，看人大常委会行使决定权的影响力。1999年至2013年，江苏省人大常委会作出的119件决议决定中，较多的为程序性、批准性决议决定。例如，财政预决算和代表名额及换届选举是每届乃至每年都要进行的常规事项，这两项15年累计75件，占决议决定总数的60.3%。扣除这两项之后为44件，年均2.9件，其中不少决议决定的原则性、号召性较强，而针对性、约束性不足。相比较之下，严格意义上的可操作性强、较有影响的实体性决定，经统计为8件。

	江苏省人大常委会作出的实体性决定	届次
1	关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定	九届
2	关于限制开山采石的决定
3	关于在畜禽生产中禁止使用违禁药物的决定
4	关于加强通榆河水污染防治的决定
5	关于加强地震观测环境保护的决定	十届
6	关于禁止非医学需要胎儿性别鉴定和选择性别终止人工妊娠的决定
7	关于加强饮用水源地保护的决定
8	关于促进农作物秸秆综合利用的决定	十一届

    这些实体性决议决定的一个共同点是规范性、强制性较强，也比较有特色，省人大常委会认真督促行政执法机关贯彻执行，实施效果比较好，社会影响比较显著。有的决定实施一段时间后，立法条件逐渐成熟，已上升为地方性法规。例如2002年作出关于加强通榆河水污染防治的决定十年后，2012年省十一届人大常委会第二十六次会议通过了《江苏省通榆河水污染防治条例》。

    二、问题及成因

    地方人大常委会在行使决定权方面进行了有益的探索和积极的实践，但从总体上看，这一职权的行使还不到位，是地方人大常委会工作的一个薄弱环节。普遍存在的问题主要体现在：

    （一）决定权行使不够主动。从决议决定的提出主体来看，地方人大常委会作出的决议决定，绝大多数是根据党委的建议、“一府两院”的提请、人大代表的议案而作出的。人大常委会作出的自主性决定，有的是为了贯彻执行某项法律、法规有关精神。真正由人大自己立项、自己起草并由主任会议提出议案提请常委会审议的较少。从作出的决议决定内容来看，除法律明确列举的必须由人大常委会讨论决定的有关计划、预算、审计报告等事项外，对法律原则规定的其他事项行使决定权较少。这种状况表明，地方人大常委会在行使重大事项决定权时，基本上处于被动的地位，主动性不是很强。往往是法律有明文，上级有要求，同级有提请，代表有建议，才作出决定。可以说，自主性决议决定偏少是行使重大事项决定权不到位的具体体现。

    （二）决定权行使不够规范。与立法、监督工作相比，决定权的行使缺乏前瞻性、计划性。在人大常委会年度工作要点中，决定重大事项的工作内容鲜有专项安排；在人大常委会工作报告中，只有少数年份对行使决定权进行专门总结和部署，大多数年份没有单列行使重大事项决定权情况。部分重大事项甚至是临时提出的，而后再提请人大讨论决定，人大常委会在作出决议决定前，往往没有充分的时间进行深入调查研究、科学论证、广泛征求各方意见，审议往往难以深入，表决时走程序现象明显，导致作出的决议决定质量不高，针对性、约束性不强。

    （三）实施效果不够有力。实施效果是检验决议决定质量的重要标准，决议决定越具体、条文越有可操作性，就越有利于实施和执行。以1999年以来江苏省人大常委会作出的决定决议为例，在不同层面都发挥了应有的作用。其中，贯彻省委重大决策部署所作的决定，起到了统一全省人民思想、推动大局工作的良好效果。苏锡常限期开采地下水、限制开山采石、促进秸秆综合利用等法规性决定，虽然条文不多，但针对的是某一方面具体事项，时限、标准等都规定得比较具体，可操作性较强，经过前期的宣传教育和后期人大常委会持续关注和检查，起到了推进工作、解决问题的效果。而有的决定内容失之宽泛，可操作性内容较少，难以解决具体问题，实施效果就大打折扣。有的决议决定通过之后，跟踪督办力度不大，致使决议决定未能得到有效落实。

    分析上述问题，既有主观原因也有客观原因，主要有：一是依法行使决定权的意识不强。一方面由于党委、政府与人大决定权的界限不清，对哪些是应由人大讨论决定的重大事项范围把握不准；一方面人大担心行使决定权可能给“一府两院”的工作造成“干扰”，不愿意“找麻烦”，多一事不如少一事，只要不是十分必要，往往不去主动作为。由于一些地方人大常委会对行使决定权的认识存在片面性，决定权行使不积极、不主动，几年甚至多年不讨论、决定重大事项，特别是对涉及经济社会发展全局的一些重大问题关注不够。作出的一些决议决定，主要是根据地方党委、政府要求作出的程序性、表态性决定，对地方重大事务作出的决策性、规定性决定比较少。二是法律法规对重大事项范围的界定不明确。地方人大常委会行使重大事项决定权，依据是宪法第一百零四条：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”；地方组织法第四十四条规定了地方各级人大常委会行使的职权范围，共提到十四个方面，其中第四个方面规定“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”上述规定应当是地方人大常委会确定重大事项并行使决定权的依据。问题在于，宪法只是作了原则规定，而地方组织法的规定只能说是初步明确了重大事项的范围。由于法律规定不够明确，而地方权力运行的基本模式一般是“党委决定、政府执行”，党委、政府将重大事项主动提请人大讨论决定的情况比较少。三是行使决定权的程序保障机制不完善。常委会组成人员联名提出决定议案的职权长期空置，在地方人大常委会作出的众多决议决定中，几乎没有常委会组成人员联名提案的。一些明确规定应向人大常委会报告的重大事项长期未落实，比如县区的设立、撤销、合并和变更涉及包括县区一级党委、人大和政府在内的一系列党政机关的重组，对一个地区经济社会发展影响重大，是典型的重大事项，但近些年来我省不少省辖市根据本地经济社会发展需要都有过较大规模的县（市、区）区划调整，有的还调整了多次，基本都未依照法规规定向人大常委会报告。作出决议决定后的监督执行存在大而化之现象，不仅对遇到违反规定的问题具体怎么处理无据可依，而且在如何充分运用监督手段保障决议决定执行方面也存在很大局限，造成不少决议决定在落实上虎头蛇尾，是否真正按照常委会决议决定要求实施，整改工作是否真正落实到位，很难知晓。

    三、思考与建议

    地方人大常委会讨论决定重大事项，要在现有工作机制上积极探索、勇于实践，既要提高认识、理顺关系，增强行使决定权的主动性，又要把握重点、明确范围，增强行使决定权的科学性，还要完善程序、操作得当，增强行使决定权的规范性。

    （一）进一步理清人大决定与党委决策、政府行政管理的权力界限，这是落实人大决定权的前提。地方人大常委会行使重大事项决定权，首先要规范决定权的行使界限，既不失职也不越权。从根本上说，要推动人大常委会依法行使重大事项决定权，应当进一步理顺党政关系、国家机关之间的关系，正确处理好党委决策、政府执行与人大决定的关系，不能由党的决策代替本应由权力机关作出的决定，也不能因为强调政府的行政管理权限而不把一些应当报告的重大事项报人大讨论决定。

    一要处理好与党委决策权的关系。在中国政治体系中，党起着总揽全局、协调各方的领导核心作用。党和国家政权机关的性质不同，职能和工作方式不同，党对国家事务实行政治领导的主要方式，就是使党的主张经过法定程序变成国家意志。理顺地方党委决策权与人大决定权的关系，主要就是明确党组织和国家政权的职能，做到各司其职。地方党委的决策权与地方人大的决定权有以下区别：一是性质不同。党的领导主要是政治领导、组织领导，党的决策主要是政治决策，地方党委领导国家事务的主要方式是使党的主张和重大方针政策经过法定程序变成国家意志。人大常委会的重大事项决定权，实质上是人民当家作主，是人民通过权力机关行使权力的一种方式，体现了人民的意志。二是行使程序不同。地方人大常委会行使决定权必须提交常委会会议审议，经常委会全体组成人员半数以上同意方为通过，具有严肃性、民主性和公开性。地方党委行使决策权主要按照民主集中制原则，对有些问题可以向上级组织请示。三是结果和效力不同。地方人大常委会的决定主要通过规范性文件发布，具有较强的可操作性和普遍约束力，本行政区域内的一切机关、团体和公民都应当执行，如果违反必须承担法律责任。党委的决策主要是通过针对某一时期的目标任务作出政治性、方向性、原则性的规定，以党的文件形式发布，并通过党的纪律保证执行，没有法律意义上的约束力。因此，不能以地方党委的决策代替人大常委会的决定。

    在地方人大常委会行使决定权问题上，要研究如何实现党的领导。在我国，党是国家政权的领导核心。要正确处理地方人大常委会决定权与党委决策权的关系，做好重大事项决定工作，就是要在保证党对国家事务领导的前提下，把改革和发展的重大问题、群众普遍关心的热点问题确定为重大事项，及时作出决议决定。对于党委作出的重大决策，依据宪法法律属于人大常委会职权范围的，要由人大常委会通过法定程序变成国家意志。对不是由党委提议但需要由人大常委会作出决定的事项，地方人大常委会党组要主动向同级党委请示后加以实施，切实体现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。

    二要处理好与政府行政管理权的关系。人大作为国家权力机关，地方组织法规定的职权所涉及的领域，如经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等方面，与政府职权所涉及的领域是重合的，在这些重合领域人大和政府都可以作出决定。因此，划分人大决定和政府管理权力的界限，要区分两个机关不同的性质和地位。在我国的政治架构中，地方人大是国家权力机关，政府是执行机关；人大产生并监督政府，政府对人大负责并向人大报告工作，由此决定了人大的决定主要是创制性的、自主性的，政府的管理是执行性的、从属性的。地方人大决定本行政区域内的重大事项，同级政府执行人大的决定，这种决定与执行的关系是国家权力机关与行政机关之间的法律关系。地方人大常委会在处理与政府决定权的关系时，对于重大事务该管的要管，对属于政府职权范围内的日常事务则不必管。地方人大常委会要增强行使决定权的自觉性和主动性，对法律规定应由人大决定的重大事项，人大应要求政府及时提请审议，并在作出决定前充分征求政府及有关部门的意见，增强决定的可行性。

    在行政管理工作中，政府也要正确行使决定权，对法律规定应由人大讨论决定的事项，政府应主动提请人大审议决定；对某些事项是由人大决定还是政府决定如果难以确定，政府应及时与人大沟通，以取得共识；对人大已决定的事项，在执行中需要变更的，政府须报请人大审议决定；政府作出的决定如果与人大的决定相抵触，政府应修改或撤销，或者由人大决定撤销。

    三要注意划分决定权与审判权、检察权的关系。行政权从属于同级人大的决定权，审判权、检察权则不同。地方组织法规定的地方人大行使决定权的各个方面，并没有司法方面的内容。地方人大在行使重大事项决定权时，要正确处理人大决定权与法院、检察院依法独立行使审判权、检察权的关系。地方人大常委会可以对同级法院、检察院适用法律中的重大问题进行监督，并可以就法院、检察院的工作作出决定，但是不得撤销法院、检察院的法律文件。根据检察院组织法的规定，检察委员会讨论决定重大案件和其他重大问题时，如果检察长不同意多数人的意见，可以报请本级人大常委会决定。

    （二）把握好地方人大常委会讨论决定重大事项的界定原则，这是落实人大决定权的关键。由于对重大事项没有明确的法律界定，目前实际工作中主要是由人大常委会主任会议根据实际情况决定是否列入常委会议程，并不规范。从多年的实践看，重大事项本身也是一个动态的概念，会因党委、政府的工作重点和社会关注的热点难点变化而变化。尽管如此，我们认为，党委、政府工作的重心，始终是人大工作包括行使重大事项决定权在内的各项职权的重点领域，需要把握好重大事项的界定原则。

    第一是法定性。地方人大常委会讨论、决定的重大事项，必须是符合宪法和法律规定，属于地方人大常委会法定职权范围内的事项。由于宪法法律目前只是对地方人大常委会行使决定权的重大事项作了概括性的规定，内容看似无所不包，但大部分并未明确到具体事项，缺乏法律层面的规范。为此，需要地方人大常委会通过制定地方性法规予以明确。

    第二是重要性。由地方人大常委会确定讨论、决定的重大事项应当是本行政区域内全局性、根本性或长远性的重要问题。全局性主要是指覆盖行政区域全范围，事关改革发展全局；根本性是指讨论、决定的事项涉及人民群众根本利益，在改革发展中起基础作用；长远性是指讨论、决定的事项一般不是一时的、短期的，而是要在相当一段时间内实施并产生持续影响。

    第三是必要性。不是所有的法定事项和重要事项都必须在人大常委会上讨论、决定，而是指确实需要由人大常委会决定的事项。比如为贯彻党委的重大决策，必须通过权力机关进行讨论并作出决定。但并不是所有党委决策的事项都需要人大再作出决定，不少事项也可以直接由政府作为执行机关直接作出决定，人大作为监督机关监督执行即可。

    第四是可行性。地方人大常委会讨论并作出决定的重大事项，应当是符合本地区实际，能够在实践中切实贯彻执行和落实的重大事项，通过人大常委会作出决定也更利于推动工作的开展。同时，对决定实施不到位的事项可以通过人大常委会的监督、询问、质询、特定问题调查等手段，进行督促和保证落实，体现人大决定的权威性和实效性，切实发挥好人大的职能作用。

    根据重大事项的界定原则，我们认为，重大事项可分两类：第一类是由人大常委会审议讨论，并且作出相应决定的事项。此类事项大部分是法律法规已明确的事项。第二类是由人大常委会审议讨论，可以先提出意见建议，必要时作出决定的事项（包括不作出决定的事项）。此类事项中除了法律法规明确的外，对于行政区域内的区划调整；政府和“两院”机构改革和调整；土地利用总体规划等重要规划情况等事项，虽然根据法律规定主要由政府及“两院”决定、人大常委会不作出决定，但这些事项也是各方面关注的重大事项，有关情况应当向人大常委会报告。

    （三）进一步完善地方人大常委会讨论决定重大事项程序机制，这是落实人大决定权的保障。要把决定权有效地行使起来，就必须依据宪法法律，结合实际，对人大常委会行使决定权的程序保障机制进行必要的完善，把宪法法律赋予地方人大常委会的决定权落到实处。

    一是建立人大常委会与党委、“一府两院”的沟通协调机制。人大和“一府两院”都是在党委的统一领导下各自发挥自身职能作用。在提交人大常委会审议的重大事项议案中，“一府两院”尤其是政府承担了重要角色，要确保决定权的顺利行使并达到决定的目的，就必须根据各类重大事项的性质，切实加强人大与党委、“一府两院”的协调。一方面，对于法律法规明确规定每年应当向人大常委会报告的专项工作报告，要通过事先的沟通协调，在时间和程序安排上形成相对规范的流程。另一方面，对于法律法规没有具体规定的事项，应根据其性质各有侧重处理：对事关经济社会发展的重大事项议案，可以由党委、政府事先提出计划；对社会普遍关注和人民群众反映强烈的重大事项议案，可以由人大相关专门委员会和常委会组成人员提出决定的议案；对于法律法规明确要求向常委会报告但没有落实的具体事项，常委会有关部门要主动加强与相关机关的协调，并通过相应的查纠机制，确保这些规定尽早落实到位。

    二是加快构建人大常委会组成人员依法联名提出决定议案的促进机制。每年底与“一府两院”沟通协商重大事项议题计划时，可以同步向全体常委会组成人员征求次年的重大事项议题，使组成人员主动思考、广泛听取群众意见，及时收集反映社会呼声。同时，由各委员会在调查研究基础上，提出多个备选重大事项建议议题，最后由常委会办公厅整合成重大事项议题建议清单，送各位组成人员参考。主任会议审查组成人员联名提出的议案时，初期要求也可以适当放宽，以促进常委会组成人员把这项权力积极地用起来，推动决定权的行使。

    三是完善人大常委会审议专项工作报告的程序保障机制。可以借鉴立法专家咨询组的模式，以各委员会为依托，邀请相关领域的专家学者和具有丰富实践经验的党政机关同志组成若干专家决策咨询组，为常委会审议重大事项提供参考依据，必要时还可委托第三方展开调研并提出决策建议。在审议过程中，应纳入更多的询问，还可以引入重大事项听证，便于各方厘清问题实质。

    四是强化决定权表决处理的严肃性和权威性。鉴于重大事项的性质，处理应当统一使用表决。从目前常委会审议意见书的形成机制来看，它只是常委会组成人员审议期间个人意见的汇总和归纳，只有经过表决这一程序，才是人大常委会作为国家权力机关集体意志的表达，从而更具法律上的权威性。

    五是加大决议决定落实的督促力度。常委会审议重大事项报告后无论是作出决议决定，还是提出审议意见，都是非常严肃的事情，必须不折不扣执行。要进一步明确违反决议决定的法律责任，做到有章可循、有据可依，切实改变决定后的督促工作无据可依的状态。要加大问责督促力度，对于违反决议决定的行为，尤其是对于一些反复出现的问题，要综合运用各种监督形式督促相关部门进行认真问责。要建立健全决定后评估制度，有时常委会决定不能有效落到实处，除了相关部门的责任，也有可能是决议决定本身内容可操作性不强，要通过评估予以及时修正。