依法履职 主动作为 推进人大讨论决定重大事项制度落地见效
江苏省人大常委会
依法讨论决定重大事项，是宪法和法律赋予人大的重要职权。党的十八届三中全会《决定》提出：“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”今年1月30日，中办印发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》（中办发〔2017〕10号）。习近平总书记在今年全国“两会”党员负责同志会议上强调，这是新形势下坚持党的领导、坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治的重要举措。张德江委员长参加江苏代表团审议时，要求江苏在这项工作上带个头。江苏省委、省人大常委会党组坚决贯彻中央和全国人大的决策部署，把健全人大讨论决定重大事项制度作为全面深化改革的一项重要任务，认真组织部署，及时出台文件，修改相关法规，扎实推动这项重要制度落地生根见效。
一、学习贯彻的主要做法
在省委的领导下，省人大常委会党组围绕贯彻落实中央文件精神，主要做了以下四个方面的工作：
一是认真学习领会文件精神。中央文件下发后，省人大常委会党组及时组织集体学习，深刻领会和把握中央关于健全人大讨论决定重大事项制度决策部署的丰富内涵和精神实质，研究提出贯彻落实的工作方案并向省委提出请示报告。省委书记、省人大常委会主任李强同志对贯彻落实中央文件精神，健全地方人大讨论决定重大事项制度提出明确要求。
今年4月，经省委同意，省人大常委会党组召开全省新一届市县人大主要负责同志学习会，对贯彻落实中央文件精神进行专题学习培训，省委李强书记在会上要求各级党委、人大和政府要着眼科学民主决策，抓住依法、规范、执行三个关键环节，切实贯彻落实好人大讨论决定重大事项制度。会上还邀请全国人大机关办公厅研究室主任郭振华同志作了专题辅导报告。各市县均召开党委扩大会议，在学习领会中央文件精神的基础上，对健全人大讨论决定重大事项制度作出部署安排。通过认真学习培训，全省上下统一了认识，增强了贯彻落实中央决策部署的思想自觉和行动自觉。
二是协助省委出台《实施办法》。早在去年年初中央《实施意见》稿下发征求意见时，我省就同步启动了的调查研究工作。通过召开若干座谈会，广泛听取各有关方面特别是基层党委、人大、政府意见和建议，认真总结梳理我省各级人大在讨论决定重大事项方面的实践经验，研究提出加强和完善制度建设的重点内容。在此基础上，起草形成贯彻中央文件的《实施办法》初稿，并在一定范围征求意见、讨论修改。
中央文件正式下发后，我们逐条学习对照，对《实施办法》作出认真修改，并分别征求了省委办公厅、省政府办公厅、“两院”以及各设区市党委、人大和政府的意见。2月27日，经省人大常委会党组会议研究讨论，形成了报送省委的《实施办法（代拟稿）》。提请省委常委会审议通过。3月29日以省委文件（苏发〔2017〕8号）印发全省各地执行。
我省在全国率先出台《实施办法》后，张德江委员长作出了重要批示，要求全国人大办公厅以适当方式向全国各省（区、市）推介。
三是及时修订地方性法规。早在1999年，我省第九届人大常委会就制定了《江苏省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》（以下简称《规定》）。该《规定》实施近20年来，对省人大常委会依法行使讨论决定重大事项职权发挥了重要作用，但是，随着监督法、城乡规划法等法律相继颁布实施，特别是中央和省委文件出台后，该《规定》的许多内容既不符合上位法规定，也不适应中央和省委的决策部署要求，亟需进行修订。
我们依据相关法律和中央、省委文件精神，在深入调查研究、广泛听取意见、反复研究论证的基础上，提出《规定》修订草案，并经省十二届人大常委会第三十一次会议审议通过，为省人大常委会依法行使讨论决定重大事项职权提供了法制保障。
二、制度完善的主要内容
经修订后的省人大常委会讨论决定重大事项的《规定》，对讨论决定重大事项的原则、范围、相关程序和工作机制、决议决定实施的监督和保障等方面进行了规范，主要有以下几个方面：
（一）明确行使讨论决定重大事项职权的原则。我们在修订地方性法规中特别增加了一条原则性规定：强调省人大常委会讨论、决定重大事项，应当坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持围绕中心服务大局，坚持依法履职，坚持从实际出发，促进重大决策科学化、民主化、法治化。
（二）界定讨论决定重大事项的范围。根据中央文件精神和法律法规有关规定，并结合我省实际，从两个方面进行了细化。一是在应当经省人大常委会审议并作出相应的决议决定的事项中，增加了保证宪法、法律、行政法规和全国人大及其常委会决议决定在本省得到遵守和执行的重大措施；省委建议讨论、决定的重大事项；保证省地方性法规和省人大及其常委会决议决定得到遵守和执行的重大措施；省人民代表大会授权讨论、决定的重大事项；推进依法治省、加强社会主义民主法治建设的重大决策和部署；省人民政府对国民经济和社会发展五年规划调整方案等。二是在法律法规规定应当向省人大常委会报告的事项中，结合我省各级人大已有的实践，增加了审计查出问题整改情况；上半年国民经济和社会发展计划、预算执行情况；实施国民经济和社会发展五年规划的中期评估；环境状况和环境保护目标完成情况；事关全省发展重要领域和长远发展的重大改革举措；全省土地利用总体规划、自然资源开发利用总体规划、环境保护规划、省域城镇体系规划等重要规划的编制修改和实施情况、行政区域调整等。
（三）规范讨论决定重大事项的程序。为了保证在省人大常委会会议闭会期间，省人民政府提出的重大事项报告能够得到及时处理，根据有关法律和法规，规定：可以由省人大有关专门委员会审查、提出意见，必要时由常委会主任会议讨论、提出意见，及时反馈省人民政府，并向下次常委会会议报告。
（四）完善讨论决定重大事项工作机制。根据中央和省委文件精神，提出：每年省人代会召开前，省人大常委会办公厅会同省人大各专门委员会、常委会各工作机构研究提出年度讨论、决定重大事项的意见，并加强与有关方面沟通协商，在省人代会闭会之日起三十日内提出讨论、决定重大事项建议议题，由主任会议决定，列入省人大常委会年度工作计划。同时，明确了提交常委会的重大事项议案、报告的报送时限、报送内容等。为保证人大讨论决定重大事项工作的科学化民主化法治化，对于加强调查研究、开展合法性审查、进行科学性论证、组织公众参与等，也作出了具体的规定。
（五）加强对决议决定贯彻实施情况的监督。为督促和保证人大常委会作出的决议决定得到有效执行，按照中央和省委文件相关内容，并根据监督法等有关法律法规的规定，提出：省人大常委会应当加强对决议决定贯彻实施情况的检查监督，必要时由主任会议决定将有关决议决定的执行情况作为常委会监督议题，提请常委会审议。对于违反规定的情形，明确要求：省人大常委会应当依法进行监督，责成有关方面限期改正或者依法撤销。
三、实践中的主要成效
本届以来，根据中央和省委的决策部署，省人大常委会依法履行讨论决定重大事项职权，对涉及本省全局性、战略性和长远性的重大事项进行审议，到目前为止共作出了32项决议决定，为推动全省经济社会发展和民主法治建设发挥了重要作用。
一是围绕全省经济建设、社会发展全局的重大举措行使决定权。根据省委推进我省新一轮沿海地区发展战略的重大部署，省人大常委会注重发挥自身优势，组织力量赴沿海三市6个县区深入调查研究，广泛听取意见。省人大常委会第二十四次会议作出关于在新的起点上推进我省沿海地区开发开放的决议。决议总结我省沿海开发的实践经验，适应国家“一带一路”发展战略和我省对外开放的新形势，进一步明确了沿海地区发展的战略定位、奋斗目标和主要任务，动员和号召全省人民积极投身新一轮沿海开发开放的生动实践。省第十三次党代会明确提出“聚力创新、聚焦富民，高水平全面建成小康社会”的奋斗目标，是引领我省今后五年工作的行动纲领。为了把省党代会的决策部署转化为国家权力机关的意志，省人大常委会第二十九次会议作出关于深入贯彻省第十三次党代会精神扎实推进“两聚一高”新实践的决议，决议全面贯彻省第十三次党代会精神，阐述了省党代会的重大意义和“两聚一高”的核心内涵，对全省各级国家机关和全省人民同心协力扎实推进“两聚一高”新实践提出要求、发出号召。为了促进全民阅读，培养公民自觉阅读的习惯，提高公民的思想道德修养和科学文化素质，2014年11月，省人大常委会第十三次会议作出关于促进全民阅读的决定，推进“书香江苏”建设，着力提升我省文化软实力。
二是围绕推进依法治省、加强社会主义民主法治建设的重大决策部署行使决定权。根据中央全面依法治国和省委全面依法治省的决策部署，省人大常委会第十五次会议作出关于全面推进依法治省的决议，明确了当前和今后一个时期法治江苏建设的奋斗目标、主要任务和重点举措。并结合听取和审议“六五”普法工作情况的报告，省人大常委会第二十三次会议作出关于开展第七个五年法治宣传教育的决议，为我省未来五年法治宣传教育工作提供了遵循、指明了方向。修改后的立法法赋予了设区的市地方立法权，这是我国立法体制的重大改革。结合我省实际，按照“成熟一批、批准一批”的原则，省人大常委会第十七次、二十次会议先后作出了关于确定常州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州6市和连云港、淮安、宿迁3市人大及其常委会开始制定地方性法规的时间的决定，目前我省13个设区的市已经全部拥有地方立法权并依法开展地方立法工作。为保证行政处罚法在我省的有效实施，省人大常委会第十一次会议作出了关于地方人民政府规章设定罚款限额的决定，对规范政府规章的罚款设定，维护人民群众利益，保障依法行政起到了重要作用。
三是围绕人大换届选举中的重大事项行使决定权。去年下半年开始的市县乡三级人大换届选举，直接关系江苏6000多万选民的民主权利。省人大常委会认真贯彻中央和省委关于换届工作的方针政策和部署要求，切实担负起组织指导责任。省人大常委会第二十四次会议及时作出关于全省市县乡三级人大换届选举时间的决定、关于全省设区的市和县（市、区）新一届人大常委会组成人员名额的决定、关于重新确定部分市辖区人大代表名额的决定，为换届选举工作规范有序进行提供了法制保障。
四是围绕批准预算调整方案、地方政府债务限额行使决定权。认真贯彻监督法、预算法有关规定，根据省政府提请，省人大常委会每年度对当年的地方政府债务的限额（或地方政府债券收支安排）、省级预算调整方案和上一年度省级财政决算进行审议讨论，并作出决议，已形成“规定动作”。对加强财政预算管理，优化财政支出结构，严格债券资金使用和监督，防范债务风险，着力盘活财政存量资金，提高财政资金使用效率起到了积极作用。
此外，我省设区市、县（市、区）人大在健全讨论决定重大事项制度方面也取得重要进展，市县党委普遍出台了文件，人大常委会陆续制订或修订具体规定，进一步明确讨论决定重大事项的范围和程序等，建立党委、人大、政府协调机制，加强制度执行的可量化、可操作。有的根据人大审议的意见，否决或劝退了一些尚不成熟的项目。不少地方在依法作出决议决定后，注重加强监督检查和跟踪问效，推动人大作出决议决定的贯彻落实，增强了人大重大事项决定权的权威性。不少乡镇人大也对行使重大事项决定权进行了积极探索和尝试，一些乡镇党委政府把每年民生实施项目等重大事项提请年初的人代会专题审议作出决定，在年中人代会上由镇长逐项报告进展情况，起到了积极的社会效果。
四、几点体会
贯彻落实中央和全国人大的决策部署，健全人大讨论决定重大事项制度，更好发挥国家权力机关的职能作用，是一项长期任务，需要在实践中不断探索、总结、完善。
一、突出党的领导，是正确行使人大讨论决定重大事项职权的政治保证。一个地方经济社会发展的重大事项，由人大及其常委会讨论决定，是我们党治国理政方式的一项重要制度建设。健全人大讨论决定重大事项制度，必须充分体现党的领导。一是人大讨论决定重大事项必须坚决贯彻党的路线方针政策，坚决紧跟党和国家的决策部署，坚决维护中央的集中统一领导；二是人大讨论决定重大事项制度必须紧紧围绕党委政府的工作大局，紧紧围绕全局性、战略性、长远性重大问题，紧紧围绕社会普遍关注的重大民生等问题；三是人大行使讨论决定重大事项职权的重要问题，应当及时向党委请示报告，认真贯彻党委的决策意图。
二、正确把握定位，防止揽权越权和无所作为两种倾向。由人大讨论决定重大事项，是保证党和政府科学决策、民主决策、依法决策的一项重要制度性安排。人大在行使讨论决定重大事项职权时，应当正确把握和处理好党委、人大与政府的三者关系，既要克服那种认为一个地区的重大事项一般由党委决策，政府组织实施，人大再来审议讨论没有实际意义的消极态度，切实增强人大在党委政府科学决策、民主决策、依法决策中的重要职能的意识；又要克服那种认为落实人大行使讨论决定重大事项职权，就应当将政府讨论决定相关事项的权力移交给人大的揽权越权的错误倾向，明确人大讨论决定的重大事项是支持和促进政府在重大事项上科学民主依法决策，而不是分割政府的行政实施权和管理权。
三、坚持有序推进，在制度设计上留有操作空间。健全人大讨论决定重大事项制度，涉及党委、人大和政府的决策管理和运行，是政治体制改革的一项重要举措，既很复杂又很敏感，需要在实践中继续探索、积累经验、不断完善。对一时认识不清、把握不准，或尚不成熟的，应当留待今后的实践中继续探索，不断积累，逐步完善。
四、鼓励实践创新，不断深化和完善制度建设。中央健全人大讨论决定重大事项制度文件下发以来，我省各地认真贯彻、积极实践、大胆探索，形成了不少好的经验和成熟做法，我们通过多种形式进行总结推广，有力推动了全省各级人大讨论决定重大事项的能力建设不断提升和制度建设的不断完善。这次，全国人大把研讨会放在我省召开，为我们提供了向全国兄弟省市区学习、向有关领导和专家请示和求教的机会。我们一定认真贯彻这次会议精神，学习兄弟省市区的好经验好做法，继续鼓励基层人大的实践创新，及时把在实践中形成的比较成熟的做法和经验上升为制度和法规，不断提升我省人大讨论决定重大事项工作的科学化、规范化、法制化水平。
