推进人大讨论决定重大事项的实践与思考

    讨论决定重大事项是宪法和法律赋予人大的一项重要职权，是加强和巩固党的执政地位，确保党的主张通过法定程序成为国家意志的重要途径，是人民依法管理国家和社会事务的重要形式。党的十八届三中全会强调指出，要“健全人大讨论决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”，这是新时期人大工作面临的一项新任务，需要在实践和理论上深入研究，积极探索，不断推进。

    今年1月，中共中央办公厅印发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》（中办发〔2017〕10号）。自治区党委、自治区人大常委会对贯彻中央文件精神高度重视，自治区党委书记、自治区人大常委会主任彭清华作出批示，要求自治区人大常委会牵头组织落实。我们认真学习、深刻领会，把贯彻落实中央文件精神作为一项重大政治任务抓紧抓好。一是深刻学习领会，进一步强化思想认识。自治区人大常委会党组召开专题会议，对中央文件进行了认真学习。大家一致认为，健全人大讨论决定重大事项制度，是党的十八大以来以习近平总书记为核心的党中央推进全面深化改革和全面依法治国的一项重大制度安排，是人民代表大会制度与时俱进的一个重要标志。中央出台这个文件，对健全人大讨论决定重大事项制度作出重要部署，提出明确要求，这是贯彻落实党的十八届三中全会精神的重要举措，是推进“健全人大讨论决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”的指导性文件，有利于推动科学决策、民主决策、依法决策，提升国家治理体系和治理能力现代化水平，关系重大、意义重大。我们要始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，认清形势和任务，明确要求和重点，着力提高人大讨论决定重大事项的能力和水平。二是提出贯彻意见，请示报告自治区党委。我们先后召开常委会党组学习会、人大办公厅及有关专工委负责人会议，就贯彻落实中央文件精神进行专题研究，还召开自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅有关负责人碰头会，进行协调沟通，形成了贯彻中央文件精神的具体意见，及时向自治区党委请示报告。自治区党委要求自治区人大常委会党组牵头，在深入调研、总结经验的基础上，适时修订有关地方性法规，进一步健全人大讨论决定重大事项制度。然后，由自治区人民政府按照有关地方性法规的规定，研究制定重大决策出台前向本级人大报告的工作机制。三是认真开展调研，制定法规的修订计划。根据自治区党委的指示精神和自治区人大常委会的工作安排，我们及时调整年度立法计划，把修订《广西壮族自治区各级人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》增列为今年立法项目。目前，我们正在进行区内外调研，收集各方面资料信息，征求各方面意见建议，深入开展研讨论证，拟于今年9月形成法规修订草案提交常委会会议审议。

    这些年来，我们广西人大认真依法讨论决定重大事项，积极推动经济社会持续健康发展，取得显著成效，也遇到一些问题。下面，谈几点认识和体会。

    一、广西人大讨论决定重大事项的实践

    本届以来，自治区人大常委会积极探索讨论决定重大事项的实现形式，修订讨论决定重大事项的有关规定，突出工作重点，完善工作机制，依法行使决定权。

    一是健全制度，逐步完善讨论决定重大事项的机制。自治区人大常委会十分重视制定和完善讨论决定重大事项的相关地方性法规。2002年，制定了《自治区各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》，2010年作了修正。《规定》实施以来，对促进全区各级人大常委会行使决定权的科学化、民主化，起到了积极作用。2014年7月，我们按照党的十八届三中全会提出的任务要求，再次对《规定》进行修订，新增、完善、细化了相关内容，《规定》从原来的12条增加到19条，进一步明确了重大事项的内涵和外延，把事关全区改革发展的重大规划、重大民生问题、重大政策的出台和调整等纳入重大事项的范畴，建立完善重大事项议题确定机制、跟踪监督机制、决议决定公布机制，明确重大事项讨论决定的结果形式等。新修订的《规定》使全区各级人大工作在制度化、规范化、程序化上迈出了新步伐，为切实加强和改进人大讨论决定重大事项提供了重要的制度保证。

    二是着眼大局，努力增强讨论决定重大事项的实效。自治区人大常委会紧紧围绕自治区党委的中心工作，围绕事关改革发展稳定大局和人民群众普遍关注的重大问题，在听取审议“一府两院”专项工作报告、充分调查研究的基础上，依法作出决议决定，促进相关工作的改进，推动相关问题的解决。广西是全国重点扶贫省区之一，坚决打赢农村全面脱贫攻坚战是全面建成小康社会的客观要求，也是中央和自治区党委的重大决策部署。常委会认真贯彻落实中央和自治区党委从严从稳脱贫精神，今年5月听取和审议了自治区人民政府《关于调整全区2017年脱贫攻坚目标任务有关情况的报告》，作出了《关于调整全区2017年脱贫攻坚目标任务的决议》，要求政府按照调整后的目标任务推进脱贫攻坚工作，下一番绣花功夫，采取超常规措施，按时按质按量完成任务，确保打赢脱贫攻坚战。围绕经济社会发展的重大问题，常委会每年都作出批准预算调整的决议，批准发行地方政府债券，并加强对有关项目投资执行情况的监督力度，强化追踪问责，确保资金有效运用，2015年常委会作出了《关于批准全区2015年地方政府债务限额的决议》，进一步规范地方政府债务管理，努力防范和化解政府债务风险。围绕法治宣传教育的关键问题，2016年7月常委会作出了《关于开展第七个五年法治宣传教育的决议》，要求进一步推动普法工作深入开展，增强普法工作针对性和实效性，推进多层次宽领域普法依法治理。

    三是加强协调，积极探索讨论决定重大事项的新形式。依法讨论决定重大事项，需要党委高度重视、人大依法履职，还需要政府的支持配合。自治区人大常委会始终自觉坚持党的领导，讨论决定重大事项前向自治区党委请示报告，并按照党委批复执行。同时，主动加强与政府的沟通协调，及时把涉及经济社会发展等方面的重大事项纳入议程，并积极探索新形式新方法。例如，为进一步深化自治区直管县财政体制改革，推进全区县域经济发展，自治区人民政府制订了《改革完善自治区对县财政体制促进县域经济发展的实施意见》（草案），人大主动与政府沟通，要求政府及财政部门向主任会议报告相关情况。主任会议听取政府有关情况汇报后，提出审议意见。这一做法，既推进了政府决策的科学化民主化法治化，又确保了政府决策及时高效地贯彻实施。

    四是规范程序，确保讨论决定重大事项的正确进行。对于列入自治区人大常委会讨论决定的重大事项，我们坚持把调查研究作为提高讨论决定重大事项针对性、实效性的重要手段，由人大有关专门委员会组织力量开展调研，全面深入了解情况，形成调研报告，然后向主任会议汇报，再由主任会议确定提请常委会会议审议。2016年5月，在作出《关于市县人大常委会组成人员名额的决定》前，常委会有关工作委员会深入调研，广泛听取市县人大意见，使得作出的有关决定符合政策和法律规定，符合客观实际。在常委会会议审议时，充分发扬民主，广泛吸纳常委会组成人员和列席人员的意见，如遇重大分歧，及时召开主任会议研究处理。决议决定作出后，及时以公文形式交政府及其有关部门执行或办理，并通过人大常委会公报、人大门户网站、主流媒体予以公布。同时，加强对决议决定执行落实的监督，把每一项决议决定特别是实体性决议决定实施的监督责任具体落实到有关人大专门委员会或人大常委会相关工作机构，有针对性地开展对决议决定执行情况的跟踪检查，综合运用执法检查、听取和审议专项工作报告、专题调研等手段进行监督，确保决定事项的落实。

    总的来说，自治区人大常委会在讨论决定重大事项方面做了一些探索，取得了一定成效。尤其是我区不少市县级人大在讨论决定重大事项方面，内容更为丰富，形式更为多样，成效更为显著。例如，南宁市人大常委会对城市轨道交通建设资金安排和筹措计划作出决定，涉及资金219亿元，为加快本市轨道交通建设提供了有力的法治保障。柳州市人大常委会通过关于进一步加强历史文化名城保护的决议，并组织代表开展视察，听取政府专项工作报告，开展相关课题研究，进一步推进历史文化名城保护。玉林市人大常委会作出关于加大力度整治农村养殖污染的决议，督促政府重视城乡环境整治，推进生态环境建设。北流市人大常委会作出关于严格保护耕地、严厉打击违法占地建房的决议，守住耕地红线。浦北、凌云等县人大常委会作出生态县建设规划的决议，促进生态建设和环境保护工作，等等。可以说，经过多年的积极探索实践，我区各级人大讨论决定重大事项的程序进一步规范，内容进一步扩大，做法进一步成熟，为经济社会持续健康发展发挥了积极作用。

    二、存在的主要问题

    从多年来的实践经验看，目前地方人大讨论决定重大事项对于贯彻落实党委决策部署、服务经济社会发展、回应人民群众期待的作用还没有充分发挥出来，完善相关制度和机制还需要一个不断实践探索的过程，一些深层次的问题还需要研究思考逐步解决。

    一是法律对重大事项的内容和范围界定不够具体明确。宪法和地方组织法对地方人大讨论决定重大事项作出了规定，但这些规定都比较原则，对“重大事项”的具体内容、范围界限缺乏实质性的规定，在决定的形式上亦缺乏程序性的规定，因而在实践中地方人大行使决定权很难完全到位。目前，人大的立法权有立法法进行规范和保障，人大的监督权有监督法进行规范和保障，代表工作、选举工作等也有相应的法律进行规范和保障。但作为人大“四大职权”之一的决定权，虽然这次中央出台了相关文件，但国家尚未出台专门的法律，由于缺乏上位法的明确规定，地方性法规界定重大事项内容和范围时，既担心范围太宽导致操作性不强，又顾虑范围太窄制约人大作用的发挥。如果在讨论决定重大事项中，不是事事作出决议决定，仅仅是形成常委会审议意见交“一府两院”或者有关部门研究处理，那么决定权和监督权如何区分。我区2014年7月修订的讨论决定重大事项的地方性法规虽然作了一些探索，对有些内容作了进一步的完善，但从整体上看操作性还有待增强。

    二是地方人大讨论决定重大事项的积极性、主动性不够。从近两届人大作出的决议决定来看，程序性、宣传性、号召性的决议决定较多，有具体指向和实质性内容的决议决定较少。基本上是对法律法规已有明确规定的，都严格依法作出决议决定，比如财政决算、预算调整等常规性事项。对法律法规规定得比较原则的，主动确定议题作出决议决定的就比较少，比如某个时期社会普遍关注的食品安全、法院判决执行难、征地拆迁等问题，通过作出决议决定督促“一府两院”加强和改进相关工作就比较少。而且作出的不少决议决定还是根据党委指示或者“一府两院”要求作出的，人大主动回应人民群众期待、推动社会普遍关注问题的解决作出决议决定不多，工作显得比较被动。从有关方面来说，也存在多一事不如少一事的想法，不少重大决策出台前，人大不提出听取审议相关报告，有关方面就不主动报告，有约束性的协调沟通机制尚未健全。

    三是讨论决定重大事项的深入调研和跟踪落实不够。重大事项是对本区域内改革、发展、稳定大局具有重大影响的事项，特别是一些相对专业的问题，都需要充分调查研究和科学论证，但有的决议决定出台前调研的深度、论证的广度不够，对即将交付表决的重大事项的相关情况掌握不详，审议往往难以深入，表决时走程序现象明显。即便作出了相应的决议决定，但由于对跟踪督办重视不够，没有建立定期报告、跟踪检查等制度，推动决议决定落实的举措不够有力，效果不够理想，难以真正发挥推动相关工作加强和改进的作用。

    四是讨论决定重大事项如何更好服务党委决策还需要深入探讨。每年党委全会和党委召开的全区经济工作会议，都对今后一年全区重大工作作出部署、提出要求、制定措施，全区各地各部门都紧紧围绕会议精神抓好落实。人大在推动党委决策部署贯彻落实中如何依法行使决定权，发挥围绕中心、服务大局的应有作用，并真正取得实实在在的成效，在全社会牢固树立人大权威，还需要作深入的探讨，还需要作出制度和机制上的规范保障。

    三、几点意见和建议

    健全人大讨论决定重大事项制度是我们各级人大深入贯彻落实习近平总书记治国理政新理念新思想新战略，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，推进全面深化改革和全面依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化的具体举措。中办发〔2017〕10号文件的下发非常及时，为我们做好这项工作指明了方向，我们要切实把握文件精神，总结经验，深入研究，积极探索，形成更加完善有效的制度机制，更好地发挥人民代表大会制度的优势和功效。同时，提出如下意见和建议：

    一是加强顶层设计，完善人大讨论决定重大事项的法律依据。建议全国人大对各级人大讨论决定重大事项进行立法，对各级人大讨论决定重大事项的内容、范围、程序等作出规范，把“法定职责必须为，法无授权不可为”的要求落到实处。在长期的实践中，我们深切感受到，地方人大讨论决定重大事项，最关键的是重大事项的内容和范围不明确，要把握好定性和定量的关系，要明晰决定权与立法权、监督权的界限。近年来，地方人大的立法、监督、代表等工作不断得到加强改进，实效不断得到提升，与全国人大在这些方面的立法是密不可分的，因此制定各级人大讨论决定重大事项的相关法律意义重大，是人大工作进一步科学化、法治化、规范化的必然要求。

    二是认真总结经验，加强对健全人大讨论决定重大事项制度的理论研究。制定各级人大讨论决定重大事项的相关法律可能需要一个比较长的过程，在该法律制定出台之前，建议全国人大多组织地方人大有针对性地开展各种形式的研讨交流，指导地方人大加快推进这项工作取得成果，并为制定相关法律奠定基础。建议中国人大制度理论研究会对地方人大讨论决定重大事项的好经验、好做法进行总结推介，近期集中编发几期专刊，以利于地方人大及时互相学习借鉴。同时，要进一步深化相关理论研究，如前面提到的人大讨论决定重大事项如何更好服务党的中心工作，如何贯彻落实党委决策与人大行使决定权的有机统一，还有如何提高人大行使决定权的科学化和民主化，等等。

    三是积极主动作为，充分发挥人大讨论决定重大事项的应有作用。地方人大要按照中央要求，充分发挥职能作用，积极作为、主动担当，对党委建议、政府提请的重要领域和关键环节的重大改革举措，应及时作出决议决定，为全面深化改革提供法治保障。要坚持实践的观点、发展的观点、群众的观点，对不同时期社会普遍关注的热点问题，进行讨论和决定，推动“一府两院”改进相关工作，回应广大人民群众的期待，树立人大权威。人大讨论决定重大事项要严格按照程序进行，及时向党委请示报告，加强与政府的沟通协调，每年上什么议题既要主动提出，又要认真听取政府意见，逐步建立健全选题、调研、审议、跟踪监督等工作机制，切实增强行使决定权的实效。同时，人大要督促同级政府尽快建立重大决策出台前向人大报告的制度，只有各方共同努力，才能把这项工作做得更好。

    广西人大在讨论决定重大事项，逐步健全相关制度方面做了一些工作，取得了一定成效，但与新时期人大工作的发展要求相比，与兄弟省区市人大相比，还有不小差距。我们将以这次研讨会为契机，认真学习全国人大和有关省区市人大的好经验好做法，努力开创我区人大工作新局面。