关于健全人大讨论决定重大事项制度的实践与思考

    重大事项决定权，是宪法和法律赋予各级人大的重要职权。人大讨论决定重大事项制度，是一项重要的政治制度。为深入学习贯彻以习近平同志为核心的党中央关于推进人大制度与时俱进的决策部署，促进我省全面落实中办《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》（中办发〔2017〕10号），省人大制度研究会组织课题组，通过认真学习有关经典著作，查阅中共党史和人大历史资料，到我省广州、深圳、珠海等13个地级以上市实地调研，从网上收集有关意见建议，初步形成了《关于健全人大讨论决定重大事项制度的实践与思考》的课题研究报告。

    一、人大讨论决定重大事项制度的由来和发展

    人大讨论决定重大事项，是由人民当家作主的国家政权的性质决定的。它随着人民代表大会制度的萌芽而萌发，随着人民代表大会制度的完善而发展，随着人民代表大会制度的与时俱进而焕发出新的活力。

    人大讨论决定重大事项制度的理论渊源，可以追溯到马克思主义经典作家提出的人民代表机关理论。马克思在《法兰西内战》一书中总结了巴黎公社经验，提出了“一切有关社会生活的创议权都留归公社”的著名论断。恩格斯后来在《1891年社会民主党纲领草案批判》中将其明确为“把一切政治权力集中于人民代议机关之手”。列宁在《社会民主党在民主革命中的两种策略》中进一步强调“为了建立共和制，就绝对要有人民代表的会议”。十月革命爆发后，俄国建立了苏维埃社会主义共和国联盟，“一切权力归苏维埃”的口号应运而生。以毛泽东同志为代表的中国共产党人创造性地提出了建立革命根据地，并在根据地相继建立了苏维埃政权。时任中华苏维埃共和国主席的毛泽东同志在第二次全国苏维埃代表大会上强调：“一切群众的实际生活问题，都是苏维埃应该注意的重要问题。假如苏维埃对这些问题注意了，讨论了，解决了，满足了群众的需要，苏维埃就真正成了群众生活的组织者，群众就会真正地围绕在苏维埃的周围，热烈地拥护苏维埃。”这一重要论述，可以说是我国人大讨论决定重大事项的萌芽。

    1940年1月，毛泽东同志在《新民主主义论》中明确提出：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级人民代表大会选举政府。”1945年4月，毛泽东同志在《论联合政府》一文中进一步强调：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针、选举政府。”由于当时抗日根据地的政权是抗日民族统一战线的性质，人民代表大会制度未能付诸实施。

    解放战争时期，解放区的政权形式逐步转变为人民代表会议制度。1949年9月4日，毛泽东同志在为中共中央起草的《关于各地召开各界代表会议的指示》中提出：“每次会议要有充分准备，要切切实实讨论工作中存在的为人民所关心的问题。”这就表明，尽管代表会议只是协商机构而不是权力机关，但讨论决定重大事项还是作为一项重要工作提了出来。

    新中国成立后，各地代表会议逐步向代表大会过渡。1954年9月，第一届全国人民代表大会胜利召开，大会通过了毛泽东同志亲自主持制定的新中国第一部宪法。宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”刘少奇同志在关于宪法草案的报告中指出：“人民代表大会既规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论并作出决定。”宪法赋予人民代表大会决定一切重大事项的权力，具有划时代的里程碑式的历史意义。根据宪法规定，全国人大和地方各级人大做了许多重大事项的决定决议，为新中国的巩固、稳定和发展作出了重大贡献。人大履行重大事项决定权开创了崭新局面。

    历史是在不断探索中前进的，人大制度的发展也是如此。1954年人大通过第一部宪法规定了全国人大设常设机构——常务委员会，但没有规定地方人大也设常务委员会，而是规定地方县以上设人民委员会暨人民政府。人民委员会履行人大常设机构和执行机关的双重职能，在代表大会闭会期间，不仅要任命大批人民委员会的重要领导人员和法院、检察院的相关人员，而且要处理大量的行政事务。这种“议行合一”的体制的弊端逐步暴露出来。为了解决地方政权体制上的问题，全国人大常委会党组先后于1957年、1965年两次提出县级以上地方各级人大设立常委会，赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力等方案，由于后来系列政治运动的干扰，这一方案被搁置下来。

    1978年底，我们党召开了历史性的十一届三中全会，果断作出了结束“文化大革命”、把工作重点转移到经济建设上来的战略决策，并提出了加强社会主义民主法制建设的重大历史任务。1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过的《关于修正中华人民共和国宪法若干规定的决议》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定，县级以上地方各级人大设立常委会。组织法还赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力，赋予县级以上的地方各级人大常委会“讨论决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”等14项职权。1980年4月18日，全国人大常委会召开了省、自治区、直辖市人大常委会负责人第一次座谈会，彭真委员长在会上发表重要讲话，第一次把地方人大及其常委会的主要职权划分为立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权。中央批转了彭真同志的这一讲话。县级以上地方人大设立常委会，这是我国人大制度的重大改革和发展，为讨论决定重大事项提供了坚强的组织保障和法律保障。

    改革开放近四十年来，人大讨论决定重大事项的工作有了长足的发展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央审时度势、高屋建瓴，从完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，要求推动人民代表大会制度与时俱进。党的十八届三中全会明确规定，“健全人大讨论决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”中央办公厅于2017年1月专门发出了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》（中办发〔2017〕10号）。这是我国确定人民代表大会制度以来，中央首次对重大事项决定权的行使提出专门指导意见，标志着人大讨论决定重大事项制度纳入了建设社会主义法治国家，推进国家治理体系和治理能力现代化的总体部署，各级人大及其常委会迎来了新的历史机遇和新的历史使命。

    二、我省地方人大常委会行使重大事项决定权的工作状况、存在问题及原因分析

    从履行重大事项决定权的实践看，我省地方各级人大常委会经历了一个从不够自觉到比较自觉、从不够重视到比较重视、从不够规范到比较规范的过程。党的十八大以来，我省地方各级人大常委会认真学习习近平总书记治国理政的新理念新思想新战略，对人大职权认识进一步加深，讨论决定重大事项的自觉性不断增强。今年以来，各地认真传达贯彻中办10号文，认识上有了新的升华，实践中进行了新的探索。主要有以下几方面的特点：

    一是党委领导重视。中央政治局委员、省委书记胡春华同志先后多次对人大工作提出重要的指导性意见。2015年12月，省委专门召开人大工作会议，作出了《中共广东省委关于加强新形势下人大工作的决定》。今年上半年，胡春华书记主持召开省委常委会传达学习中办10号文，并在省委召开的第十二次党代会报告中明确要求各级党委支持人大行使包括重大事项决定权在内的四项职权。省人大课题组实地调研13个市，市委都以不同形式传达学习了中办发〔2017〕10号文，并研究了贯彻的具体措施。惠州市委早在2011年就市人大讨论决定重大事项专门发出《中共惠州市委关于加强市人大常委会讨论决定重大事项工作的意见》。党委的重视支持，为地方人大及其常委会履行重大事项决定权提供了坚强的政治保障。

    二是人大主动作为。早在2000年，省人大常委会专门作出了《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》，13个市人大常委会都作出了相关的规定或提出实施办法。各地对重大事项进行了细化，大体上分为三类，即议而必决的事项、议而可决的事项、报而备案的事项。对重大事项能量化的进行了量化。如珠海对财政性投资10亿元以上的项目，中山对超出财政预算投资20%、预算外投资5000万元以上的项目，河源对追加预算资金5000万元以上的项目，均列入了人大常委会讨论决定的重大事项范畴。

    三是政府积极配合。13个市的政府制定了出台重大决策的办法，都把向人大常委会报告作为其中重要环节。中山市人大常委会全体成员和政府组成人员每年年底或新年初召开一次座谈会，在深入调查研究的基础上，协商需提请人大常委会讨论决定的重大事项。佛山市政府实践中形成了重大事项向人大报告、经人大讨论决定后政府执行的九步工作法。江门市政府规定七类重大事项要向市人大报告，并规定了政府重大决策的七个环节。各市政府的相关职能部门与人大的相关委员会建立了常态化沟通协调机制，为人大及其常委会讨论决定重大事项、政府重大决策出台前向人大报告创造了有利条件。

    四是工作成效凸显。我省地方人大及其常委会所作的各项决定决议，有效促进了我省的改革开放、经济发展和社会稳定。如省人大常委会2014年出台的《关于加强广佛跨界河流，深莞茅洲河,汕揭练江,湛茂小东江污染整治的决议》、2017年上半年出台的《关于加强城中村污水治理的决议》、《关于大力推进环保突出问题整改工作的决议》，有效地促进了河流整治、污水治理、环境保护等工作。广州、佛山、惠州、中山、东莞等市人大常委会就生态文明建设规划所作出的决议，有力地促进了本区域生态文明建设。

    从总体上看，我省地方各级人大及其常委会在讨论决定重大事项方面做了大量卓有成效的工作，但与立法权、人事任免权、监督权的行使相比，重大事项决定权的行使显得不充分、不到位，不敢做、不愿做、不会做的现象比较普遍。这项工作处于无计划、无部署、无检查的隐形状态，领导交办就办，不交就不办的被动状态和搞多少算多少的自流状态。具体表现在五个不到位：

    一是认识不到位。主要存在“四个担心”，即担心权力交叉的“重复论”：认为立法、人事任免、监督等都是需人大决定的大事，又来一个重大事项决定权，有没有必要？担心超越职权的“越权论”：认为我们党是领导核心，重大问题由党委决定，人大讨论决定重大事项，有越权争权之嫌；担心给政府添乱的“麻烦论”：认为政府有法定的行政权、执行权和管理权，如果重大事项由政府报人大决定，会不会给政府制造麻烦甚至添乱？担心难以履职的“无为论”：感到人大机关编制紧张、人手有限，立法、人事任免、监督、代表选举培训和调研视察等工作已经应接不暇，再开展重大事项决定工作，实在是无能为力、担当不起。

    二是制度不到位。各地虽然都制定了讨论决定重大事项的规定或办法，但普遍感到操作性不强，主要聚焦在三个不明晰：什么是重大事项不明晰。对哪些重大事项需报人大决定，规定较为笼统、原则，致使人大和政府都感到不好把握，这是影响行使重大事项决定权的最大难点。决定的程序不明晰。重大事项的议案由谁提出？由谁提请人大常委会决定？人大各专委会需做什么工作？都没有程序性规定，难以操作。对决定贯彻不力的追责制度不明晰，这是造成“决定不决定无所求、实施不实施无所谓”局面的重要原因。

    三是履职不到位。具体表现为“四多四少”：被动性决定多，主动性决定少；程序性决定多，实体性决定少；经济领域的事项决定多，政治、社会、文化领域的事项决定少；省市作出的决定多，县镇作出的决定少。据统计，2012年至2016年13个市共作出决定决议636项，其中程序性决议584项，占91.8%，实体性决议52项，占8.2%。课题组对7个县（区）、8个镇进行了实地调查，县区人大常委会领导虽然知道有中办发〔2017〕10号文，但常委会党组暂未组织学习，参加座谈会的镇人大负责同志则不知道有这回事。从实际工作看，县、镇人大讨论决定重大事项，主要表现在对代表大会工作报告的审议和作出决议，以及完成人事任免等例行公事，而对本区域经济社会发展的重大事项，均由党政联席会议进行决策，县镇人大未就此作过决定决议。

    四是执行不到位。决定决议颁布后，有的执行单位既不进行传达和贯彻，也不组织实施情况的检查，更不向权力机关反馈和报告实施情况，致使决定成了一纸空文。

    五是能力不到位。一些同志对党的创新理论特别是对人大制度理论学习不够，对有关法律法规研究不深，对经济社会发展的重大事项分析判断把握不准，由于自身能力不足，因而对讨论决定重大事项既不敢做也不会做。

    产生上述问题原因是多方面的。除人大常委会组成人员及机关工作人员主观上的认识有些误区和差距之外，客观环境的影响也是重要因素。一是从权力运行的机制看。中国共产党是领导核心，国家权力机关、行政机关、司法机关都在党的领导下，各司其职，协调一致地开展工作。这是我们区别于西方的制度优势所在。但是，因为重大决策都是由中央和地方党委作出的，有的地方还采取党政班子联席会议决策、党委政府联合发文的形式，逐渐形成了党委决策——政府执行——人大监督的权力运行机制，人大常委会的重大事项决定权被不知不觉地搁置了。二是从现有法律体系看。虽然宪法和组织法都对人大讨论决定重大事项有明确规定，但没有专门的法律。而立法有立法法，监督有监督法，任免有组织法、代表法、选举法等。三是从人大机关的组织结构看。省市人大立法、监督、任免等职权的行使都设有专委会或工委会，但履行重大事项决定权的专门机构均没有设立。县区人大常委会机关编制一般为20至25人，设6个工委，每个工委多则2人，少则1人，各县级人大常委会机关都有“一人委”的机构。这种状况与担负重大事项决定的重任极不适应。

    三、进一步健全人大讨论决定重大事项制度的对策和建议

    总体思路是以习近平总书记治国理政的新理念新思想新战略和关于推进人大制度与时俱进的系列重要讲话为统领，以宪法法律为依据，深入学习研究贯彻中办发〔2017〕10号文，围绕健全人大讨论决定重大事项制度，统一思想认识，创新改革思路，突破重点难点，务求决定实效。具体要通过五个强化，实现五个转变，健全“二法十制”。

    （一）强化政治定力，从被动决定向主动决定转变

    走出认识误区，必须厘清四个关系。一是党委决策权与人大决定权的关系。新中国建立前，中国共产党是革命党，直接领导全国的党组织和所管辖的根据地、解放区的党政军民学。新中国成立后，在党的领导下建立了人民当家作主的国家政权机关，共产党成为执政党。执政党的领导权力和人民当家作主的国家权力都是“权为民所赋，权为民所用”。共产党处于领导核心地位，而国家事务千头万绪。党的主张经过法定程序，成为人民和国家的意志，就能激励亿万人民与党同心同德，去实现党所决定的目标和任务。根据党委的决策或意图，地方国家权力机关依法对本区域的重大事项作出决定决议，既是履行宪法和法律赋予的职权，又是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要途径，决不是“越权”、“争权”。地方人大常委会必须坚定不移地坚持党的领导，在党委领导下依法有序大胆开展重大事项决定工作。党委要支持人大讨论决定重大事项。二是人大决定权与政府执行权的关系。宪法第104条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”，紧接着第105条规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关”。组织法第59条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议；……”。这就清楚地表明，人大和政府的关系是国家权力机关和行政执行机关的关系，人大具有决定权，政府具有执行权和行政权。要求政府重大决策出台前向人大报告，是为了促进科学决策、民主决策、依法决策，决不是给政府找麻烦添乱。作为重大事项讨论决定的主体，地方人大常委会机关应主动做好与政府的沟通工作，既要防止重大事项漏报误定，也要防止诸如群众对某个政府决定的建设项目有意见，政府就报请人大作决定“借威开路”。人大要支持政府依法履职，不能干预政府职权范围内的工作。三是重大事项决定权与立法权、任免权、监督权之间的关系。从广义上看，立法权、任免权、监督权都属于重大事项决定权，但不能由此认为重大事项决定权就只有立法权、任免权和监督权。从重大事项决定权的性质看，决定权是体现国家权力机关本质特征的根本权力，处于四权中的中心位置，其他三权都是由决定权派生出来的。从重大事项决定权的覆盖范围看，纵向覆盖了国家、省、市、县、乡（镇）五级国家权力机关，横向覆盖了各个领域的一切重大事项。因此，重大事项决定权作为一项重要的单列职权，不是交叉重复，而是大有必要。四是重大事项决定权与推进国家治理体系和治理能力现代化的关系。我们正在开启实现社会主义现代化的新征程。现代化不仅是经济文化社会生态的现代化，也包括政治文明特别是治理体系和治理能力的现代化。习近平总书记治国理政思想的核心理念之一，就是坚持以人民为中心，以人民为主体，由人民当家作主，把党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一起来。重大事项由人大及其常委会决定，本质是由人民决定。在利益主体多元化的形势下，由人大及其常委会特别是基层人大决定重大事项，可以更真切地反映人民的意愿和呼声，更公正地平衡各种利益的博弈，更有效地维护社会稳定。总之，健全这一制度，是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志，是推进人大制度与时俱进的重大举措，是完善中国特色社会主义制度的重要组成部分。它不是简单的工作制度，而是重要的政治制度；不是一般的具体制度，而是国家的根本制度；不是权宜之计的制度，而是长治久安的制度。地方各级人大及其常委会特别是基层人大，要增强政治自觉，主动履行重大事项决定权，为国家推进治理体系和治理能力现代化作出贡献。

    （二）强化决定实效，从程序性决定为主向程序性实体性决定并重转变

    首先要明确界定重大事项的范围。中办10号文根据宪法法律的精神，对地方各级人大常委会讨论决定重大事项的主要范围作了明确规定，即“审查批准本级国民经济和社会发展规划计划、预算的调整方案，审查批准本级决算，审议通过城市总体规划的修改，决定授予地方的荣誉称号，法律明确规定属于本级地方人大常委会职权的其他事项；根据法律法规，从实际出发，讨论决定属于本行政区域内的加强民主法治建设的重大措施以及城镇建设、重大改革举措、重大民生工程、重大建设项目等重大事项。”这段表述中间用分号分为两个层次，前一层次五项内容全部是法定性的程序性事项。后一层次是从本区域实际出发规定的五个方面内容，即“四个重大+城镇建设”，全部是实体性事项。这一规定，是对宪法和组织法有关规定的具体化，为界定重大事项提供了重要依据。地方人大过去做程序性事项决定较多，实体性决定却做得不够，需要加强。各地要根据中办10号文的要求，从实际出发，切实加强讨论决定本区域实体性重大事项工作。

    其次是精准确定重大事项的议案。议案的来源和提出，大体上分为党委决策转化类、本级一府两院提请类、人大代表或常委会组成人员联名提出议案类、常委会主任会议提请类等几种。无论何种方式，都要认真贯彻中央的大政方针和本级党委的意图，广泛征求人民群众的意见，并同一府两院充分沟通协商，达成一致意见的，要及时按程序提交常委会审议；有分歧意见的，要深入调查论证，做好协调工作；出现重要情况，及时向党委请示报告。

    再次是准确把握重大事项决定的维度。一是大和小的度。一切由时间地点条件为转移，此事在此地此时是大事，在彼地彼时就不一定是大事。我们的省情、市情、县情、乡情都各有差异，用一把尺子、一个标准确定重大事项是不行的，一定要从实际出发来确定。二是多和少的度。地方政府依法管理的国家和社会事务很多，如果政府认定的所有重大事项都要报人大决定，实际上不必要也做不到。大家普遍认为，人大决定实体性的重大事项，不能单纯追求数量，更要注重质量。如果地方人大常委会每年有2至3个，每届有十几个高质量的重大事项决定，将对本地区的改革、发展、稳定起到重要作用。三是长和短的度。从重大事项决定的时效性来看，既有短平快的事项，也有长治久安的大事。人大常委会应审时度势，该出手时就出手。如手机实名制问题，省人大常委会经过深入调查论证，于2015年12月作出了关于落实电信用户真实身份信息登记制度的决定，明确规定了时限节点，取得了良好的社会效果。对有些需要较长时间做的大事，地方人大常委会可以一届接一届的连续作出决定。如东莞市人大连续七届常委会作出法制宣传教育的决定，就是一个很好的范例。

    （三）强化制度建设，从随机性决定向规范性决定转变。

    邓小平同志早就深刻指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”中办发〔2017〕10号文着力强调健全人大讨论决定重大事项制度。改变目前人大履行重大事项决定权不充分不到位的状况，首先要解决制度建设不到位的缺失。制度建设要发挥中央和地方两个积极性，当前和今后一个时期，要在制订和健全“二法十制”上下功夫。

    （1）“二法”即一部法律、一部地方性法规。建议全国人大常委会制订《重大事项决定法》，省人大常委会修订《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》，从国家法律和地方性法规层面明确重大事项的定性与定位，明确重大事项的内涵和范围，明确决定重大事项的程序，明确重大事项决定后贯彻落实情况的奖惩等，为各级人大行使重大事项决定权提供充分的法定依据。

    （2）“十制”，即地方各级人大常委会从实际出发，至少要制订和健全重大事项讨论决定的十方面的制度。

    一是党委加强对人大行使重大事项决定权工作的领导制度，包括如何把人大讨论决定重大事项工作纳入党委总体部署，定期听取汇报并组织检查落实制度，如何把党委决策通过法定程序成为本区域人民共同意志的制度，如何健全党委重大决策出台前与人大常委会沟通的制度等；

    二是人大讨论决定重大事项向党委请示报告的制度，包括讨论决定重大事项的年度计划和每项议案审议前的请示、审议中出现重大问题的请示，决定实施情况的报告等制度；

    三是人大常委会讨论决定重大事项的年度计划（或目录清单）制度，包括人大常委会办公厅（室）与党委、政府办公厅（室）沟通协商重大事项议题制度，人大常委会党组审定讨论决定重大事项年度计划和议案的制度；

    四是重大事项议案的提请制度，包括一府两院提出、人大代表联名提出、人大常委会委员联名提出、常委会主任会议提出等制度；

    五是人大有关专委会、常委会工作机构提前介入，对重大事项议案进行合法性审查和专题调研的制度；

    六是扩大人民群众有序参与的制度；

    七是重大事项的审议制度，包括初审、二审或三审，个别重要条款的延伸审议、表决、通过、公布等制度；

    八是重大事项决定后的宣传、普及制度；

    九是重大事项决定落实的跟踪检查制度；

    十是违背重大事项决定相关规定或对决定贯彻落实不力的问责制度。

    各地应根据实际，细化操作流程，以确保决定的规范性和质量。

    （四）强化贯彻落实，从柔性决定向刚性决定转变。

    习近平总书记强调：“我们的所有成就，都是干出来的。这里的关键，就是始终注重抓落实。”人大关于重大事项的决定决议，只有落地生根才能结出硕果。为避免人大决定成为“稻草人”决定，就必须发扬抓铁有痕、踏石留印的精神，把重大事项决定权与监督权紧密结合起来，运用法定监督手段进行督办，促进决定决议落实。一是听取和审议实施决定的专项工作报告。决定决议实施一段时间后，人大常委会可责成相关的“一府两院”就重大事项决定后的实施情况向人大常委会作专题报告，并组织常委会成员进行审议，审议意见特别是整改意见要收集整理反馈给相关的单位，要求限期报告整改情况。二是组织人大代表进行执法检查或专题调研。2013年前我省五保户等底线民生保障资金落后于全国平均水平，省人大常委会提出提高我省底线民生保障资金标准，连续三次组织省人大代表到省财政厅调研，省政府决定提高保障资金标准后，省人大常委会又连续三年组织代表到基层五保户、低保户、残疾人员家中了解资金落实情况。经过三年努力，我省底线民生保障进入了全国先进行列。三是对重大问题开展专题询问。为了建设美丽乡村，2013年省人大常委会提出把垃圾处理作为突破口，四年内三次在深入调研的基础上召开大规模的专题询问会，会议由广东卫视现场直播，代表直言询问，政府人员现场作答，取得了震撼性的实际效果。四是对不执行决定决议或执行决定决议不力造成严重后果的，人大及其常委会可以通过询问、质询、特定问题调查等方式加强监督。

    （五）强化队伍建设，从例行公事型向干事创业型转变

    能否确保讨论决定重大事项的质量，关键在于提高常委会组成人员，各专委会、工委会及机关的素质水平和能力。过去，人们常常习惯于把常委会机关干部队伍视为办理例行公事的事务型干部队伍。因此，必须强化人大及其常委会是国家权力机关的观念，并强化与权力机关相适应的干部队伍建设。

    一是适应讨论决定重大事项工作要求，改革调整市县人大编制机构。建议我省可选择1-2个市和2-3个县，向全国人大常委会和中央编办申报作为人大机关改革的试点。改革的大体思路是：在现有编制职数员额内，整合资源，按照宪法和法律赋予的四大职权，市人大设立立法委、重大事项决定委、监督委、选举任免委，常委会设立办公机构和若干工作委员会；县级人大常委会设重大事项决定、监督、选举任免三个工作委员会，民族自治县还加设立法工作委员会，以确保重大事项决定工作有人做、有人管、有质量。在中央同意并取得试点经验的基础上，再逐步向各市、县推广。

    二是加强人员交流和培训，培养党委、人大、政府通用人才。首先是加大常委会机关有关人员和党政机关人员交流的力度。党政机关干部安排到人大机关工作，可以促进人大机关同志增强党的观念、大局观念和效率观念。人大机关干部交流到党政机关工作，可以促进党政机关同志增强法律意识、程序意识和依法执政、依法行政的意识，起到优势互补的作用。在加大交流力度的同时，要采取系统培训与专项培训、长期培训与短期培训、人大培训基地培训与高校院所培训相结合的办法，对地方各级人大常委会组成人员、专委会成员、地方各级人大代表进行轮流培训。要把讨论决定重大事项作为重要课题，通过深入学习习近平总书记治国理政的新理念新思想新战略，进一步增强四个意识，特别是核心意识和看齐意识，坚定不移地同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致；进一步提高履行人大职权特别是重大事项决定权的政治自觉和理论政策业务水平，坚定不移地发挥人民代表大会的制度优势，推进国家治理体系和治理能力现代化。

    三是健全研究咨询机构，发挥智囊智库作用。张德江委员长在中国人大制度理论研究会上的讲话中提出，研究会应当努力按照中国特色新型智库方向发展，并明确批示：“研究会要成为全国人大的智库”。中国人大制度理论研究会在智库建设上作了卓有成效的工作。地方人大研究会也应当朝这个方向发展，成为本级人大常委会的智库。要把政治坚定、敢于担当、善于研究、学风严谨，熟悉人大工作的离退休老同志和部分在职同志吸收到研究会的领导班子中来。要优化会员结构，壮大研究队伍，邀请各市人大有关负责同志和人大研究会的主要负责同志作为单位理事；要加强与社科院、社科联等研究单位和高校、科研院所的合作，逐步建立长效协作机制；要建立人大制度研究专家库，物色一批具有较强研究能力的专家学者，熟悉人大工作的机关干部以及社会各界的智囊人物参与。要加强向人大常委会的请示报告，加强与人大各专委会、常委会工委会的联系，积极主动围绕人大的主要工作任务，深入开展研究工作。要加强省研究会和各市研究会的联系，有些重大课题可以省市联合研究。研究会的同志一定要牢记有为才有位的至理名言，紧紧围绕推进人大制度与时俱进这个主题，找准切入点，在创新、提质、求深、务实上下足功夫，争取每年有一批有质量的研究成果，每年有一批建议意见被人大常委会和本级党委采纳，每年有一批课题研究文稿在全国有影响的刊物发表。