人大行使重大事项决定权的实践与思考

    讨论决定重大事项是宪法和法律赋予人大的一项重要职权。在全面深化改革和全面依法治国的大背景下，规范行使重大事项决定权，具有更加显著的现实意义和根本性的制度意义。党的十八届三中全会明确提出“要健全人大讨论决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。今年1月，中共中央办公厅专门下发文件，对健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告作出顶层设计。河南省委、省人大认真贯彻落实中央文件精神，积极探索、勇于实践，取得了明显成效。一是省委高度重视。及时研究部署贯彻落实工作，把人大讨论、决定重大事项，各级政府重大决策出台前向本级人大报告，作为确保党的主张通过法定程序成为国家意志的重要途径，作为人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的重要形式，作为省委全面深化改革专题列入今年重点工作计划加以推进。省委书记谢伏瞻同志专门批示省委有关负责同志以及省人大常委会党组主要负责同志，研究制定我省《实施意见》，并由省人大常委会党组负责起草代拟稿。二是省人大积极推动。认真研究中央文件精神及有关法律法规，特别是认真学习借鉴江苏省有关文件，并组织人员赴兄弟省份考察学习。为确保文件充分体现河南特色，组织调研组深入所有省辖市以及有关县（市、区），召开由党委、人大、政府有关方面参加的座谈会，详细了解情况。在此基础上，形成了代拟稿初稿，印发省政府办公厅、发改委、财政厅等22个省直有关单位以及各省辖市人大征求意见建议。在充分吸收有关反馈意见基础上，反复修改完善，经省人大常委会党组会议研究讨论，并送省政府主要领导同志征求意见，形成代拟稿呈送省委研究。代拟稿对如何加强党委领导、明确重大事项范围、完善工作机制、提高决策的科学化民主化法治化水平等作出了进一步规范。三是落实工作成效明显。半年多来，全省各级党委、人大、政府进一步提高了对健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告重要意义的认识，形成了宣传贯彻中央文件精神的浓厚氛围。我省各级人大及其常委会围绕本地发展大局，针对脱贫攻坚、环境与资源保护、城镇规划、换届选举、优化经济环境等方面，作出一系列决定决议，在推动当地经济社会发展中发挥了重要作用。

    近年来，河南省人大常委会认真学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，坚决落实中央和省委部署要求，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，不断完善机制、规范程序、抓好落实，依法讨论决定重大事项。特别是在贯彻落实中央文件精神、起草我省实施意见代拟稿的过程中，进一步加深了对于健全人大讨论决定重大事项制度规律性的认识。我们认为，新形势下健全人大讨论决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告，要做到“四个必须坚持”。

    一、必须坚持党的领导，保证人大讨论决定重大事项工作正确政治方向

    中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，也是国家政权的领导核心。在我国的国家决策体系中，党委的决策权、人大的重大事项决定权、政府的行政管理决定权，共同构成了地方最重要的三项公共决策权力。在一个行政区域内对重大事项作出决定，也涉及到党的机关、国家权力机关、行政机关。人大讨论决定重大事项的本质，在于运用国家政权组织形式，通过法定程序将党的主张转化为国家意志；在于通过人民代表大会制度载体，实现党的主张与人民意志的统一。这就要求我们在具体工作中，必须把坚持党的领导贯穿于人大讨论决定重大事项工作的全过程，把有利于发挥好党委总揽全局、协调各方的核心作用，作为人大行使重大事项决定权的根本要求，通过依法行使职权，推动形成党委领导、人大决定、政府执行的权力运行机制，保证党领导人民有效治理国家。一是讨论决定重大事项的议题要向党委请示报告。自觉把党委决策作为讨论决定重大事项的政治依据、行动方向和指导原则，凡是讨论决定重大事项，都要做到事先向党委请示、事后向党委报告。为此，我省一些市县已经建立了重大事项年度清单制度，即每年人代会召开前，由政府向本级人大常委会提出下一年度需要由人大讨论决定的重大事项建议议题；同时，人大常委会根据同级党委的工作部署和人大代表、常委会组成人员及有关方面的建议，研究提出年度人大讨论决定重大事项的清单，由常委会党组报经同级党委同意后，列入常委会年度工作计划。二是建立健全沟通协调机制。应当看到，地方许多事项的决策内容是交叉的，如果只把目光盯在“分权”上，很难理顺党委、人大、政府的决策关系，关键在于加强沟通协调，形成工作合力。我省实施意见代拟稿提出，由党委牵头，每季度召开一次同级党委、人大、政府秘书长（办公室主任）联席会议，及时通报重大决策和重要工作安排，沟通协商重大事项建议议题。法律法规明确规定须由人大讨论决定的重大事项，有关方面应当依法及时提出。三是注重发挥人大常委会党组作用。2015年，我们根据《中国共产党党组工作条例（试行）》制定了《中共河南省人大常委会党组工作规则》，细化了常委会党组的工作职责、议事范围和决策程序。在具体工作中，注重发挥好常委会党组把方向、管大局、保落实的重要作用，保证了讨论决定重大事项工作沿着正确的方向向前推进。

    二、必须坚持围绕中心服务大局，突出人大讨论决定重大事项工作的重点

    行使重大事项决定权，顾名思义，所讨论决定的事项，必须着眼于“重大”。这就决定了人大及其常委会行使决定权的内容不能是一般性的事项，而必须紧紧围绕党委中心工作行使职权，及时推动党委决策部署贯彻落实，凝神聚力共同谋划推动发展大局。我们在行使决定权的过程中，在重大事项的选项上，重点把握好以下三点：一是抓大事议大事定大事。紧紧抓住本行政区域内经济、政治、文化、社会、生态文明建设中带有全局性、根本性、长远性的事项，以及关系群众切身利益、社会普遍关注的事项，及时作出决议决定。比如，2015年1月，我们作出了《关于促进河南省全面建成小康社会加快现代化建设的决议》，将省委关于全面建成小康社会加快现代化建设的战略规划，通过法定程序成为全省人民的共同意志和具体行动，这对于更好地引领和激励全省人民沿着正确方向前进，更好地组织动员全省人民积极投身全面建成小康社会加快现代化建设，具有重要的政治意义和现实意义。二是既积极作为又不越俎代庖。人大工作“有为才有位”，一定要在事关党委工作大局、政府工作重点、社会关注焦点、群众关心热点的问题上积极作为。比如，为推动我省扶贫脱贫工作深入，今年7月，省人大常委会在听取审议省政府专项工作报告的基础上，作出了关于全力推进脱贫攻坚工作的决议，对全省各级政府、企事业单位、相关社会团体以及各级人大和人大代表提出明确要求，号召动员全省各级各部门和广大人民群众，凝聚思想共识，形成强大合力，坚决打赢脱贫攻坚战。当然，也要具体情况具体分析，人大及其常委会有其职权范围，不能什么都管，关键是要把握好“度”，凡是政府自身能够解决的问题，人大就没必要作出决定。三是坚持做到少而精。人大工作涉及经济社会发展的各个方面，由于地方人大及其常委会受履职条件和工作力量所限，无法做到面面俱到，不可能也没必要事无巨细、不分重点都去管。如果每年实实在在地抓好一两件大事，一抓到底、抓出成效，也就达到目的了。比如，年初我们在制定省人大常委会工作要点时，有意识地只选择一两个议题调研决策，这样议题集中、问题吃得透，作出的决定决议质量比较高、效果也比较好。

    三、必须坚持问题导向，增强重大事项决定的针对性和可操作性

    如何界定人大讨论决定重大事项的范围，一直是地方人大及其常委会决定权行使中的难点。难就难在重大事项是一个相对的、动态的概念，在不同的层级、不同的区域、不同的时间，其含义并不一样。这就要求我们在科学界定重大事项范围上下功夫。首先，要明确人大讨论决定的重大事项重点是决策环节的重大事项，目的是推进科学决策、民主决策、依法决策，不把监督法规定的需要政府贯彻实施的监督事项作为决策重点，这样才能更好地体现人大讨论决定重大事项的制度价值。其次，要坚持从实际出发，实事求是，不搞一刀切。在突出“全局性、根本性、长远性”和人民群众普遍关心这一认定标准的同时，各地可以结合实际加以细化，以此解决全省普遍性规定难以兼顾市县乡特殊情况的问题。比如，在确定建设项目是否为重大事项时，一些地方以财政支出的规模为标准来确定。这个标准对于该地来讲，可能比较合适。但是由于各地经济发展水平差别较大，作为省级层面，就很难以财政支出规模为统一标准来确定重大事项。其三，要把“讨论”与“决定”区分开来，讨论是手段和前提，决定是结果，但不是唯一的结果，“讨论”的事项不一定都要作出“决定”，有的可在讨论的基础上形成具有普遍约束力的决议或决定，有的则可提出审议意见，供有关机关研究处理。为进一步明确重大事项范围，2014年11月，我们在充分调研论证的基础上，修订了《河南省人大常委会讨论决定重大事项的规定》，将对重大事项范围作出原则性界定与根据实际情况合理确定结合起来，把重大事项具体分为三类：第一类是“议而必决”的事项，就是法定的应当由人大审查批准或决定的事项，如国民经济和社会发展五年规划和年度计划，预算调整等。对于这类事项，人大常委会应当在听取报告审议讨论后及时作出决定。第二类是“议而可决”的事项，就是人大有权作出但不一定必须作出决定决议的事项，如教育、科学、文化、卫生、人口、环境和资源保护等方面发展规划的编制和重大修改等。对于该类事项，应当由“一府两院”向本级人大常委会报告，人大常委会认为必要时可以作出决议决定。第三类是“议而不决”的事项，这类事项通常指那些审批权限属于上级国家机关的事项，如本级政府工作部门的设立、增加或合并等。对于该类事项，人大经过讨论后，只提出意见建议，而不作出决定决议。我们起草的实施意见代拟稿，也充分吸纳了以上内容。

    四、必须坚持科学的运行制度，确保重大事项决定权落到实处

    人大讨论决定重大事项由议案提出、议案受理、调研论证、审议决定、决定执行、实施监督等多个环节组成，人大讨论决定重大事项工作程序完善与否，直接关系着决策的科学化民主化法治化水平。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上指出，评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看“八个能否”，其中“全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益诉求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化”等重要思想，对新形势下人大及其常委会行使重大事项决定权提出了新的要求。如何将人民群众的强烈愿望和重大诉求列为重大事项，如何借助社会专业机构和社会化力量参与重大决策的论证，如何保障人民群众有序参与国家决策等等，都需要人大建立健全科学的运行制度，保证讨论决定重大事项的程序一经启动，就有章可循。在这方面，我省部分市县人大在实践中探索建立了一些运行制度，主要有讨论决定重大事项的调研论证制度、专家论证制度、群众参与制度、追踪督办制度、落实情况的绩效评价制度、落实不力的质询制度、责任追究制度、信息公开制度，等等。这些制度在一定程度上，让重大事项决定权行使的过程成为人民群众了解、参与、监督的过程，成为充分发扬民主、实现人民当家作主的过程，真正将人大及其常委会对“一府两院”的监督延伸和拓展到全社会和人民群众的监督。程序制度规范是法治建设的一个重要指标。只有不断规范完善重大事项决定运行程序和制度，才能充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，真正“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。也只有这样，才能不断创新现代化的决策方式，使人大讨论、决定重大事项真正成为一个民主决策、科学决策的过程，切实保证决定质量、提高决定效率，确保人大重大事项决定权落地生根、开花结果。