关于健全地方人大及其常委会讨论决定重大事项制度的实践与思考
江西省人大常委会
讨论决定重大事项是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于人大制度的完善发展，出台了一系列改革举措，特别是党的十八届三中全会就“健全人大讨论决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”作出了重要部署。今年1月中央办公厅印发《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》（以下简称中央实施意见），对落实十八届三中全会《决定》的改革部署作出制度设计。此次中国人大制度理论研究会和江苏省人大常委会组织召开“健全人大讨论决定重大事项制度”研讨会，交流各地的实践经验，研讨改进工作的方式方法，非常及时、十分必要，必将有力促进各地更好贯彻落实中央文件精神，依法行使重大事项决定权，推进科学决策、民主决策、依法决策。根据会议安排，现就江西省贯彻落实中央实施意见精神、完善相关制度和有关工作情况作一个汇报，并就健全人大讨论决定重大事项制度谈些体会和建议。
一、贯彻落实中央实施意见的主要做法
中央实施意见下发后，江西省委、省人大常委会高度重视，及时组织学习传达，并通过开展专题调研、制定我省实施意见及配套性文件等举措，抓好中央文件精神的贯彻落实。
（一）迅速研究部署。省委对中央实施意见高度重视，省委常委会作了专题学习，省委书记、省人大常委会主任鹿心社同志第一时间作出批示，要求省人大常委会提出具体贯彻意见。省人大常委会经认真研究，建议从深入抓好学习、开展专题调研、出台省委贯彻落实文件、修改完善地方性法规、加强工作指导等5个方面，推动中央实施意见在江西落地生根。省委同意省人大常委会的意见，要求尽快组织实施。随后，省人大常委会通过召开党组会议、主任会议、全省市县人大常委会主任培训班等多种形式进行学习传达，要求全省各级人大及其常委会切实把思想和行动统一到中央实施意见精神上来，落实到推动人大讨论决定重大事项工作完善发展的实践中去。
（二）深入开展调研。为摸清全省总体情况，4月中下旬，省委办公厅牵头组织省人大常委会办公厅、省政府办公厅，就我省各级人大讨论决定重大事项、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的情况，分赴6个设区市及部分县（市、区）开展实地调研。调研组召开座谈会18场次，个别访谈近200人次，同时委托5个设区市同步开展调研、提交调研报告，实现全省11个设区市全覆盖式调研。5月下旬，省人大常委会办公厅对全省11个设区市、100个县（市、区）作出重大事项决定决议名称、数量、成效以及制度建设等情况，进行问卷调查；6月上旬，又召开全省设区市人大常委会秘书长、办公厅（室）主任座谈会，开展专题研讨交流、听取意见建议。在此基础上，省人大常委会办公厅向省委提交《关于全省各级人大讨论决定重大事项、各级政府重大决策出台前向本级人大报告情况的调研报告》，建议省委加强组织领导，尽快出台贯彻落实中央实施意见相关文件。省委书记、省人大常委会主任鹿心社同志在调研报告上批示：“同意所提建议，抓紧起草我省‘实施意见’。”
（三）抓紧起草我省实施意见。为落实鹿心社同志批示，省委办公厅召集省人大常委会办公厅、省政府办公厅有关负责人会议，明确抓紧起草、修改“1+3”文件，“1”指制定省委实施意见，由省人大常委会办公厅起草代拟稿，并于8月20日之前提交省委办公厅，9月份提请省委常委会讨论。“3”指修改省级四套班子秘书长联席会议制度，由省委办公厅具体负责；修改江西省各级人大常委会讨论决定重大事项规定，待省委实施意见正式出台后，由省人大法制委、常委会法工委负责启动相关工作；制定省政府重大决策出台前向本级人大报告的实施办法，由省政府办公厅负责起草，经省政府常务会讨论通过后，提请省委常委会审议。根据工作安排，省人大常委会办公厅将起草省委实施意见代拟稿作为贯彻落实中央实施意见精神的首要任务，常委会主持日常工作的副主任亲自抓，常委会秘书长具体负责，常委会办公厅牵头组织起草班子，在深入领会中央精神、参考借鉴兄弟省区市做法、结合省情实际基础上，起草了省委实施意见代拟稿。代拟稿分6个方面共19条，明确了全省各级人大常委会讨论决定重大事项的重点、范围和工作机制等内容。目前，代拟稿已征求省人大常委会领导、省人大各专工委和市县人大常委会意见建议，正进行集中修改，待省人大常委会主任会议讨论后提交省委办公厅。与此同时，省委办公厅、省人大常委会办公厅、省政府办公厅正抓紧做好3个配套性文件起草和修订各项准备工作，待我省实施意见正式出台后，即全面启动相关工作。
二、我省各级人大讨论决定重大事项、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的主要成效
近年来，我省各地按照宪法和法律法规有关规定，在人大讨论决定重大事项、政府重大决策出台前向本级人大报告方面，积极探索、勇于实践，取得了一定成效。
（一）讨论决定重大事项制度日臻完善。全省各地坚持制度先行，牢牢抓住制度建设这个根本，按照中央和省委要求，完善讨论决定重大事项相关制度。省人大常委会于2015年对《江西省各级人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》进行了较为全面修订，进一步细化重大事项具体范围，明确相关程序，强化法律责任。九江、景德镇、萍乡、赣州、吉安等5个设区市人大常委会，南昌市东湖区、万载县、金溪县等24个县（市、区）人大常委会，结合当地实际，出台相关制度，为人大讨论决定重大事项提供了制度保障。同时，部分市县政府也及时修改重大决策出台前向本级人大报告的相关制度，如抚州市政府在工作规则中明确“重大行政决策及其执行情况以专项工作报告的形式依法向市人大常委会报告”；南昌市青云谱区政府于2015年出台重大行政决策及行政管理重大问题向人大报告制度，明确“区政府组成部门、区直单位和各街办、镇政府主要负责人是落实向同级人大常委会报告重大事项工作的第一责任人。”
（二）讨论决定重大事项实践丰富多彩。全省各级人大常委会把落实人大重大事项决定权，作为推动工作创新的有力抓手，主动作为，积极实践。各级人大及其常委会对法律法规有明确规定的事项，如代表大会“六大报告”、计划预算及调整、人事任免事项、法规修改废止、法治宣传教育等，均做到了依法按程序作出决定决议。同时，各级人大及其常委会紧紧围绕关系发展大局、社会普遍关切的重大事项，重点就推动改革创新、城市规划建设、生态环境保护等方面，依法行使重大事项决定权。代表大会作出的决定决议，如为举全省之力推进生态文明先行示范区建设，省十二届人大四次会议审议通过《关于大力推进生态文明先行示范区建设的决议》，首次以代表大会决议案方式推动全省重大战略实施；吉安市人大作出《关于加强吉泰走廊生态保护的决议》，新干县人大作出《关于加强生态保护的决议》等。人大常委会作出的决定决议，如省人大常委会就食品小作坊小餐饮小食杂店小摊贩食品安全问题启用特定问题调查权，并就加强“四小”监管作出决议；九江市人大常委会作出《关于金融支持沿江开放开发的决定》，鹰潭市人大常委会作出《关于促进改革创新的决定》等。党的十八届三中全会以来，省人大及其常委会作出此类重大事项决定决议10件，设区市人大及其常委会27件，县级人大及其常委会248件，这些决定决议有力促进了经济社会持续健康发展。各级政府也更加重视重大决策出台前向本级人大报告，除了每年以政府工作报告、专项工作报告等形式向本级人大及其常委会报告政府的重大决策外，有的还以书面或口头形式专题向本级人大常委会报告。如2014年，省政府向省人大常委会专题报告省政府职能转变和机构改革方案；一些市县政府也将区划调整、项目建设等重大决策向本级人大常委会报告。
（三）重大事项决定决议贯彻落实成效彰显。为进一步发挥人大决定决议对经济社会发展的促进作用，全省各级人大及其常委会通过强化跟踪监督，加大决定决议的落实力度。省人大常委会把决定权与监督权有机结合起来，既在听取审议专项工作报告后作出相关决定决议，又通过听取审议专项工作报告、执法检查、工作评议等形式，推动各项决定决议贯彻实施。如省人大常委会每年都对《关于大力推进生态文明先行示范区建设的决议》落实情况跟踪督查，并在常委会会议上听取审议督查情况报告；同时按照决议要求，每年的省人民代表大会都听取审议省政府关于环境状况和环境保护目标完成情况的报告并作出决议，督促政府切实落实环境保护责任。各设区市和县（市、区）人大常委会也以多种方式督促决定决议有效执行。如南昌市人大常委会综合运用听取报告、调研视察等方式，对《关于加强扬子洲地区和南新乡部分地区规划建设管理的决议》《关于加强全市法院执行工作的决议》开展专项督查；萍乡市安源区通过暗访检查等方式，对决议执行情况进行跟踪督办等。各级政府主动抓好人大决定决议的落实，如吉安市政府针对市人大《关于加强吉泰走廊生态保护的决议》，及时制定《吉泰走廊区域生态保护实施细则》，有效推动了决议的落地。
（四）讨论决定重大事项工作机制不断健全。讨论决定重大事项事关全局、涉及面广，政治性、法律性、政策性、程序性很强。全省各级党委发挥总揽全局、协调各方的核心作用，积极支持各级人大及其常委会依法行使重大事项决定权；各级人大常委会自觉坚持党的领导，对拟作出决定决议涉及的重要内容，主动请示同级党委；对决定决议所涉事项，各级政府积极同人大加强相互沟通、协调配合。各地总结实践探索，建立健全多层面的重大事项沟通协调机制、重大决策听取意见和通报机制，积极推动决策科学化民主化法治化。如南昌市、吉安市由过去党政联席会议研究讨论重大事项、部署重点工作，改以四套班子联席会议形式进行；上饶市委率先出台《建立市委办公厅、市人大常委会办公厅、市政府办公厅讨论决定重大事项协调机制的意见》；各地基本建立了四套班子秘书长或办公厅（室）主任联席会议机制，及时通报重大决策和工作部署；萍乡市人大常委会专门建立沟通协调机制，在作出决定决议前，加强与政府沟通协调，力求达成共识；德兴市政府建立了重大行政决策研究、督办工作协调机制。
三、几点思考和建议
一直以来，与人大其他职权行使相比，地方人大常委会重大事项决定权行使还不够充分。尤其是在国家层面尚未对此立法的大背景下，地方各级人大及其常委会在行使重大事项决定权方面还存在一些缺位、虚化现象，各级政府重大决策出台前向本级人大报告也处在探索阶段。为此，建议要做好三方面工作：
（一）加快相关立法进程。人大“四权”中，有三项职权已经制定专门法律，如立法法、监督法、地方组织法，但对决定权的行使尚未制定相应法律。法律缺位使重大事项决定权的行使缺乏刚性、程序不够规范。基层人大对加快推进重大事项国家层面立法呼声很高、要求迫切，希望通过加强立法，对重大事项范围界定、机制程序完善等作出具体规定。比如，哪些改革举措、民生工程、建设项目应纳入重大事项范围？哪些重大决策在出台前应向同级人大报告？重大事项议题的提出、会商确定、调研论证听证、审议表决、贯彻落实工作流程和政府重大决策出台前向本级人大报告的工作机制如何规范？决定和决议的概念不清、理解不同，对哪些事项作出决定，哪些事项作出决议，在实践中如何把握？目前，各省（区、市）人大常委会大多制定了讨论决定重大事项的地方性法规，积累了很多好的经验做法，制定相关法律的条件已经成熟。建议全国人大常委会及时将重大事项决定权立法列入立法规划项目库，尽早启动立法工作、制定法律，对具体实践进一步加以引导和规范。
（二）加强对中央实施意见贯彻落实的督查。中央实施意见印发后，人大讨论决定重大事项、政府重大决策出台前向本级人大报告相关要求已经明确，关键要抓好贯彻落实。2015年，中央印发《关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》后，全国人大常委会加强统筹调度，督促各地抓好落实，并两次召开县乡人大工作座谈会，总结实践经验，提出工作要求，有力推动了中央文件的贯彻落实。建议全国人大常委会强化督查力度，督促各地贯彻落实中央实施意见精神，并适时召开座谈会，推动中央实施意见贯彻落实取得更大成效。
（三）优化人大讨论决定重大事项环境。目前，基层人大同志对行使重大事项决定权存有诸多顾虑，认识也不到位。一方面，认为行使重大事项决定权有“与党委争权、与政府为难”之嫌，从而“不愿为”；另一方面，觉得法律法规对重大事项范围界定不够具体、操作性不够强，导致“难以为”；同时，基层人大特别是县级人大存在“两人一委”甚至“一人一委”现象，工作力量不足、专业人员缺乏，造成“无力为”。还有的认为，目前基层人大普遍将重大事项决定权行使按“议而必诀”“议而可诀”“议而不诀”三类划分,是否有依据？纳入讨论决定重大事项重点和范围的，是否都应“议而必诀”，作出决定决议？其他“议而可诀”“议而不诀”的事项，可否明确通过听取专项工作报告等方式来监督？建议全国人大常委会在积极实践探索基础上，指导基层人大解决实践中面临的这些突出问题，同时建议加大对基层人大工作人员培训力度，就强化人大常委会能力建设，作出顶层制度设计。
