加强地方立法和工作实践 推动重大事项决定权行使
安徽省人大常委会
讨论决定本行政区域内重大事项是宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。安徽省人大常委会十分重视这项职权的行使，坚持不懈探索实践，着力健全制度规范。我省于1988年在全国较早制定了《安徽省人民代表大会常务委员会关于讨论、决定重大事项的若干规定（试行）》，并于1998年和2010年两次修改。党的十八届三中全会召开后，及时将相关法规的修订摆上重要日程，全面贯彻全会精神，历经5次审议，广泛征求意见，充分调研论证，于2015年11月对《安徽省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》（以下简称《规定》）进行了全面修订。今年3月中办发〔2017〕10号文件出台后，省人大常委会按照省委部署要求，及时启动法规修改工作，并列为今年民主法制领域改革任务，7月底，省十二届人大常委会第三十九次会议通过修改法规的决定，对《规定》再次进行了修改完善。现将我省相关立法和工作情况汇报如下。
一、《规定》最近两次修订情况
党的十八大以来，我省人大常委会认真学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，深入贯彻落实中央关于推动人民代表大会与时俱进、推进人大制度和人大工作创新发展的部署要求，不断健全完善人大依法履职的制度机制，先后两次修订讨论决定重大事项制度，积极推动依法行使好重大事项决定权。
（一）关于2015年11月全面修订的情况
1988年制定并两次修改的《规定》只有9条，对重大事项的范围界定比较原则，在具体实践中很难把握，人大代表多次在省人代会上提出修改《规定》的立法议案，市县人大也建议认真修改。2013年2月，省人大常委会启动了相关调研、论证、起草工作。党的十八届三中全会召开后，为贯彻落实全会的部署要求，省委将修订《规定》作为由人大牵头负责的11项改革任务之一。
省人大常委会党组对《规定》修订工作高度重视，经认真研究，提出“积极探索、勇于创新、有序推进”的工作思路：一是认真贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，构建决策科学、执行坚决、监督有力的重大事项决定权运行机制。依法合理界定重大事项，增强法规的现实性、针对性和可操作性；既注重推进重大事项决定权的行使，又充分尊重和支持“一府两院”履行法定职责，促进依法行政，加快法治政府建设；保证公正司法，提高司法公信力。二是以问题为导向，深入总结基层实践经验。一方面，地方人大及其常委会行使重大事项决定权不够充分，不同程度地存在着审议意见多、决议决定少，被动决定多、主动决定少，程序性决定多、实体性决定少，规定动作多、自选动作少等“四多四少”现象，影响和制约了地方国家权力机关作用的充分发挥。另一方面，多年来，地方各级人大及其常委会进行了有益探索，一些市县人大力度比较大、工作比较实、效果比较好，积累了有益经验。要通过修订《规定》，在解决存在问题的同时，把这些好的做法和经验提炼出来、固定下来，推动这项工作的发展。三是突出重点，反映民意，提高实效。以应当由常委会讨论决定的重大事项为重点，紧紧围绕党委的重大决策部署，紧紧围绕关系改革发展稳定大局和广大人民群众切身利益、社会普遍关注的重大事项，正确处理法规的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系；坚持以人为本、关注民生；民主立法、反映民意，努力使《规定》能够充分体现党的主张和人民意志的统一。四是切实可行，循序渐进，促进重大事项决策的科学化民主化。对各方面提出的意见和建议，认识一致、条件成熟的，予以补充完善；认识尚不统一的，继续深入研究；属于工作机制和执行中的问题，通过加强和改进相关工作予以解决。
修订过程中，省人大常委会两次召开各省辖市以及部分县区人大常委会主要负责人座谈会进行专题研讨；对全国所有省（区、市）就省级人大常委会讨论、决定重大事项问题制定的地方性法规进行了认真研究；召开各民主党派、工商联和无党派人士立法协商会，就修订草案进行协商。七次公布法规修改文本，广泛征求社会各方面意见；多次召开座谈会、论证会，征求有关方面意见。常委会党组先后五次听取修改情况的汇报，两次向省委常委会会议汇报，省人大常委会会议对修订草案进行了五次审议，反复修改30余稿，于2015年11月通过。
（二）关于今年7月进一步修改的情况
今年3月，中央就“健全人大讨论决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”出台专门文件（中办发10号）。省委积极贯彻落实中央文件精神，作出专门部署，要求省人大把《规定》的修改作为今年一项重要改革任务抓紧抓好。省人大常委会及时启动，将修改工作摆上重要日程，要求法工委认真研究，提出修改草案。法工委研究认为，我省《规定》是在党的十八大之后经过常委会会议五次审议于2015年11月修订通过的，已充分贯彻落实了十八大和十八届三中、四中全会精神，这次修改主要是依据中央文件有关规定，进行适当修正完善。今年7月28日，省十二届人大常委会第三十九次会议对《规定》进行了三个方面的修改：一是重大事项范围方面，增加了城镇建设、重大建设项目、加强民主法治建设的重大措施、授予地方荣誉称号等事项。二是讨论决定程序方面，完善了相关规定，主要包括：对健全讨论决定重大事项协调机制作出规定；规定常委会工作机构研究提出年度讨论、决定重大事项的意见，经主任会议通过，列入常委会年度工作计划，有关国家机关应当依法及时提出相关重大事项；对召开论证会和听证会作出具体明确规定等。三是决议决定实施情况的监督方面，增加省人大常委会应当充分运用执法检查、听取审议专项工作报告等形式，对决议、决定实施情况进行监督。
二、《规定》修订中的焦点问题
经过2015年、2017年两次修订后，《规定》从9条增加到现在的23条，对重大事项的界定、讨论决定的程序、决议决定的监督实施以及法律责任等作出了明确规定，与修订前的《规定》相比，有了较大进步和提高。在修订过程中，焦点问题主要有以下3个方面：
1．关于重大事项的界定。在起草和审议过程中，重大事项如何界定，是一个反复研究的重要问题，修订草案曾经将重大事项分为“议而必决”“议而可决”“议而不决”三种情况。常委会党组经反复研究认为，法规应突出重点，对应当由省人大常委会讨论决定的重大事项作出更加明确具体、更加具有针对性的规定；“议而可决”“议而不决”事项不是规范的重点，可以通过听取和审议专项工作报告等形式去调整，因而可以不作规定。因此，将重大事项明确为应当由省人大常委会讨论决定的事项，以解决实践中的突出问题。
对应当由省人大常委会讨论决定的重大事项采取列举的方式，从以下几方面进行了规定：一是法律规定应当由人大常委会讨论决定的事项；二是党委认为需要由人大常委会讨论决定的事项；三是人大常委会根据职责权限认为应当讨论决定的事项；四是社会普遍关注、涉及人民群众切身利益的重大事项；五是“一府两院”提请人大常委会讨论决定的其他事项等，共22项。这些重大事项涵盖了经济、政治、文化、社会、生态文明建设中的重要方面，如重大改革方案，重要规划、重大民生工程，实施基本国策的重大措施，预算之外支出的讨论决定等。
2．关于对预算之外支出的讨论决定。规定，经省人民代表大会批准的预算，非经法定程序不得调整。有下列情形之一，并需要立即实施的，应当就该事项单独编制预算调整方案，由省人大常委会讨论、决定：
（一）在预算执行中，省本级财政新增安排重大建设项目或者重大政府采购项目支出的；
（二）在预算执行中，省人民政府认为必须制定新的增加财政收入、支出，或者减少财政收入的政策和措施，需要进行预算调整的。
实践中，各方面对规范预算之外支出有高度共识，但对如何规范存在不同意见。修订草案曾经规定达到一定数额的预算之外支出，需要立即实施的，应当向常委会作单项报告；其他的可在预算调整方案中一并报告。常委会第一次审议时，修订草案规定：省本级财政安排的政府性投资1亿元以上的建设项目、因重大政策调整省本级财政性资金投入1亿元以上，以及省本级举借政府性债务10亿元以上等重大事项，应当经省人大常委会讨论、决定。审议中，有些组成人员提出，规定具体数额标准，虽然具体明确、易于操作，但不能适应经济社会发展变化，建议改由比例表示，更具包容性。常委会第二次审议时，修订草案修改稿将其中省本级新增安排政府性投资建设项目数额由“1亿元以上”修改为“本年度省本级政府总投资额百分之一以上”。常委会第三次审议时，仍保留了建设项目“百分之一”的规定，删去因政策调整增加财政性资金支出“一亿元”以及政府单笔举借债务“十亿元”的数额，仅保留了原则规定。审议中，又有组成人员提出，百分比的规定，需要换算，建议修改为具体数额，一目了然。常委会第四次审议时，修订草案修改三稿又将建设项目数额由“百分之一”修改为“一亿元”。审议中，有的组成人员对具体数额的规定表示赞同；有的组成人员提出关于数额的规定过于具体，建议作出原则规定；也有的组成人员提出，鉴于2014年8月新修改的《预算法》对预算调整规定得非常严格，特别情况下，政府可以新增支出，但必须向省人大常委会报告，建议本法规中对具体数额不作限定，这样无论数额大小，只要预算有变化，均应报告。常委会党组经反复研究认为，不规定具体数额标准或者比例更为严格，也更符合《预算法》规定精神；鉴于地方举债已纳入预算管理，法规可以不作规定。经过这样反复修改，形成了目前的规定。
3．关于重大事项决议决定的贯彻落实。有关重大事项决议决定作出后，能否落实非常关键。审议中，组成人员对重大事项决议决定的贯彻落实问题非常关注。经过多次审议、反复修改，形成了目前的规定：省人大常委会作出的重大事项决议决定，“一府两院”应当认真执行，并在规定的期限内向省人大常委会报告执行情况；省人大常委会应当充分运用执法检查、听取审议专项工作报告、专题询问以及代表视察、专题调研等形式，对“一府两院”执行决议决定情况实施监督；有关专门委员会应当进行跟踪督办；“一府两院”违反本规定的，省人大常委会可以采取询问、质询、组织特定问题的调查委员会等方式依法进行监督；对“一府两院”违反本规定作出的不适当决定，由省人大常委会责令改正或者撤销；对违反本规定的相关责任人员，按照《安徽省各级人民代表大会常务委员会监督条例》第五十六条的规定处理，增强了法规的约束力。
三、近年来我省人大常委会决定权行使的主要情况
我省人大常委会认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会及中央有关文件精神，在行使重大事项决定权方面，不仅在立法上积极探索创新，而且在具体实践中围绕大局、突出重点，依法科学作出决议决定，并督促“一府两院”认真落实。本届以来，已作出决议决定50多项。主要有以下几个方面：
1．推动经济发展方面。加强对政府预决算审查监督，每年作出批准上一年度省级财政决算的决议和省本级预算调整方案的决议。为促进现代服务业健康快速发展，作出关于进一步加快现代服务业发展的决定。为把债务风险管控纳入法治轨道，去年首次审查批准地方政府债务限额，作出关于批准安徽省2015年地方政府债务限额的决议。
2．促进公正司法方面。本届以来，每年在听取审议省“两院”专项工作报告后，都分别作出相关决议。如：为加强和改进民事审判、民事检察工作，分别作出关于加强全省法院民事审判工作的决议、关于加强全省检察机关民事检察工作的决议。为加强刑事审判工作，作出关于加强全省法院刑事审判工作的决议。为促进反腐倡廉，作出关于加强全省检查机关反贪污贿赂工作的决议。为加大执行力度、规范执行行为、强化失信惩戒等，作出关于全面加强法院执行工作的决议。为强化法律监督机关的职能，规范减刑、假释、暂予监外执行等，作出关于全面加强刑事执行检察工作的决议。为推动“谁执法谁普法”责任制的落实，作出关于推进普法责任制实施的决议和关于开展第七个五年法治宣传教育的决议。
3．推动社会热点问题解决方面。为及时回应人民群众和人大代表对大气污染防治的重大关切，分别作出关于加强建筑施工扬尘污染防治工作的决定、关于进一步加强大气污染防治工作的决定，明确提出大气污染防治的量化目标和时限要求。针对禁毒形势比较严峻的情况，作出关于加强禁毒工作的决定，并在决定中明确要求全省各级人大连续三年跟踪督促决定的执行。
4．规范和保障地方人大职权行使方面。贯彻落实中央有关文件和修改后立法法的精神，先后三次作出关于确定设区的市开始行使地方立法权的决定，使全省14个新享有地方立法权的市全部于去年开始行使这项重要职权。按照新修订的地方组织法规定，作出关于重新确定全省县级新一届人民代表大会常务委员会组成人员名额的决定。为充分发挥代表作用，作出关于进一步加强代表工作的决定。
5．支持和促进区划调整方面。根据我省部分行政区划调整的实际，作出关于安庆、铜陵、六安、淮南四市部分行政区划调整有关问题的决定，为区划调整顺利实施提供了法律支撑。
健全人大讨论决定重大事项的法律制度，是坚持和完善人民代表大会制度的具体内容，是推动国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。经过多年实践，各地人大及其常委会在讨论决定重大事项方面都有一些有益探索，取得了一定的实践经验和制度成果。安徽省人大常委会将认真学习借鉴兄弟省（市、区）人大的经验和做法，进一步行使好这项重要职权。同时，建议全国人大常委会加强这方面的顶层设计，全面贯彻中央决策部署，就各级人大及其常委会讨论决定重大事项制定专门法律，从国家立法层面予以规范、完善，并监督实施。
