进一步健全制度机制 依法行使讨论决定重大事项权
上海市人大常委会
讨论决定重大事项是宪法和法律赋予人大的一项重要职权。近年来，各级地方人大立足实际，积极探索创新，讨论决定重大事项工作取得了一些成效。但是，受各种因素制约，讨论决定重大事项工作依然是人大工作中相对薄弱的环节。针对地方人大行使讨论决定重大事项权中存在的问题，2017年1月30日，中央办公厅印发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》。
为认真贯彻中央文件精神，上海市人大常委会党组高度重视，3月份成立了地方人大讨论决定重大事项专题调研组，对贯彻中央文件精神的有关理论和实际问题开展课题研究，同时为市委贯彻中央文件精神起草有关文件代拟稿，并提出修改完善地方性法规的建议。目前，已形成有关研究报告，《关于本市健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见（代拟稿）》也已经由市人大常委会党组讨论通过并送市委研究，预计下半年由市委讨论通过后实施。
做好新形势下人大讨论决定重大事项工作，我们感到，需要在准确理解和把握中央文件精神的基础上，认真总结人大讨论决定重大事项工作的探索实践，加强对面临的困难和问题的分析研究，以务实精神，统筹谋划、积极稳妥推进人大讨论决定重大事项工作。
一、地方人大行使讨论决定重大事项权取得的成效
地方人大依法行使讨论决定重大事项权，积极探索履行职权的有效途径，不断改进讨论决定重大事项工作，取得了一定成效，主要表现在四个方面。
（一）对重大事项范围的认识逐步明确和深化
宪法和地方组织法对人大讨论决定重大事项的范围作了原则性规定，地方人大结合工作实际制定地方性法规和有关工作制度，普遍采取原则性规定、具体列举和兜底条款相结合的方式，逐步明确重大事项的范围和内容。在原则性规定上，强调重大事项“根本性、全局性、长远性”的基本特征；在具体列举上，除了法律明确规定的国民经济发展计划、预算调整、决算等事项，普遍将加强民主法治建设的重大措施、城镇建设、重大改革举措、重大民生工程、重大建设项目纳入重大事项范围。一些地方人大还尝试对重大事项进行量化规定，如江西省规定，对本级财政新增安排的政府性投资公益性建设项目，投资额占本年度本级政府投资预算总额百分之一以上的，应当由同级人大常委会讨论决定。
（二）探索实行人大讨论决定重大事项清单制
重大事项清单制，是将讨论决定重大事项的内容和范围等作出具体清晰、详细的规定，便于实际操作的一种工作机制。重大事项清单制的目的在于解决法律规定比较原则的问题，将需要由人大讨论决定的重大事项具体化、明晰化。如北京人大建立讨论决定重大事项年度计划制，年底年初提出第二年讨论决定的重大事项议题，列入工作计划，写进常委会工作报告。浙江省杭州市人大探索建立了讨论决定重大事项的“权力清单”，根据法律规定和地方实际，按“议而必决”、“议而可决”和“报告备案”三类要求梳理出需要报告的48个重大事项，将重大事项范围进一步明确化。甘肃省人大建立了讨论决定重大事项“年度清单”制，由政府每年年底研究提出下一年度拟提请本级人大常委会讨论决定的重大事项建议清单，报本级人大常委会征求意见，由政府修改完善并报本级党委研究同意后，列入人大常委会和政府年度工作要点；同时明确了政府向人大及其常委会提交的重大事项的范围边界、选择原则、运行程序、方法步骤及责任追究等，使讨论决定重大事项工作可执行、可考核、可问责。
（三）推进讨论决定重大事项权与立法权、监督权使用的相结合
人大讨论决定重大事项权与立法权、监督权并非截然分开，而是具有一定互补性和交叉性。地方人大在行使讨论决定重大事项权时，注重与立法权、监督权的行使相结合。在与行使立法权结合上，一些地方人大根据法律法规和地方实际作出法律性问题的决议，如浙江省人大常委会于2016年作出了关于自然灾害应急避险中人员强制转移的决定。在与行使监督权结合方面，如对于城市建设、经济社会领域重大举措、重大工程项目等重大事项，一些地方人大也采取事后听取和审议专项工作报告、提出意见建议的形式进行。同时，为了贯彻落实人大作出的有关重大事项的决定决议，加强检查监督，地方人大一般通过询问、质询、满意度测评等监督形式开展监督。
（四）建立完善讨论决定重大事项制度规范
完善的制度规范是有效开展讨论决定重大事项工作的重要保障。为了加强讨论决定重大事项工作制度建设，地方人大普遍制定了地方性法规。到目前为止，28个省级人大制定了讨论决定重大事项的地方性法规。党的十八大以来，江西、安徽、云南、广西、内蒙等省级人大还新修订了地方性法规，进一步完善讨论决定重大事项的范围和程序等。上海市人大常委会除了制定重大事项的地方性法规，还制定了法规配套实施办法、要情通报及其处理办法、会务工作流程等制度，市人大常委会党组也制订配套制度，在讨论决定重大事项中坚持和加强党的领导。2017年中央文件印发后，上海、江苏、浙江、广东、福建等地人大正在积极酝酿，根据中央新要求修改地方性法规和有关工作制度，以进一步完善讨论决定重大事项工作制度规范。
二、地方人大讨论决定重大事项面临的困难与问题
地方人大积极探索，勇于创新，讨论决定重大事项工作取得了一些重要进展，但不可否认，讨论决定重大事项仍然是人大履职工作相对薄弱的环节，仍然面临着一些困难和问题，突出表现在五个方面。
（一）人大讨论决定重大事项的范围难以统一规范
依法确定重大事项的范围，是地方人大行使讨论决定重大事项权的前提。宪法和地方组织法对地方人大行使讨论决定重大事项权作出了原则规定。地方人大根据宪法法律的规定，制定了地方性法规及相关制度，通过列举、量化等办法试图明确重大事项的范围，一些地方人大还探索了重大事项清单制等。尽管地方人大作出了种种努力，但重大事项范围仍然不够权威、规范统一和清晰，实践中仍然难以把握。比如重点工程、重大项目、重要的政府性投资、社会普遍关注的重大问题等，投资额、规模、数量达到什么程度才算重大事项，哪些涉及全局性的、社会普遍关注的、群众关心的重点问题应提请人大讨论决定，难以明确和量化。从法理上，“重大事项”并不是一个明确的法律概念，其性质和特征都比较模糊。在语义上，“重大”也不是一个确切的表述，而是相对的、动态的、可大可小的表述，重大事项因时间、地域的不同，具体的范围、标准也不尽相同，很难对其作出清晰的、公认的界定。从法律规定和实践来看，人大讨论决定重大事项权与行政权二者之间存在模糊交叉之处。如地方组织法规定，县级以上的地方各级人大及其常委会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；地方组织法又规定，县级以上地方各级人民政府管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族事务等行政工作。在同一领域，对同一事项，人大和政府都可以作出决定。尽管从法理上容易区分——人大的决定属于国家权力机关的决策权，政府的决定是执行性的，但在实际操作中，二者的范围和边界如何区分，常常难以把握。
（二）人大讨论决定重大事项议题的确定与沟通协调机制尚未建立
确定重大事项议题，是行使讨论决定重大事项权的重要环节，但目前对此尚缺乏有效的制度安排。在人大立法、监督、代表工作和讨论决定重大事项4项工作中，地方人大普遍将前3项工作列入年度工作计划，很少将讨论决定重大事项工作列入年度计划。人大讨论重大事项，除了法律明确规定的计划、预决算等事项，一般是根据党委建议和政府主动提请安排的临时性议题，随意性较强，议题的确定缺乏明确的程序规范。另一方面，由于重大事项具有全局性、综合性、基础性的特点，确定议题需要有关机关协调沟通，但目前党委、人大、“一府两院”尚未就确定重大事项议题建立有效的沟通协调机制，有关议题的确定、增加或调整及相关信息通报等事项，缺乏制度化、常态化的沟通渠道和制度保障。
（三）人大讨论决定重大事项过于注重程序和形式
人大讨论决定重大事项工作具有法定性、民主性和程序性特点，但实践中各级人大往往过于注重程序而轻实体，呈现一定的形式主义倾向。从提出的主体看，由政府提请、人大作出决定决议的居多，而由人大主动作出决定决议的偏少，广大代表和人民群众关心关注的热点难点问题较难列入议题；从讨论的程序来看，人大讨论的重大事项，政府一般事先向同级党委报告经同意后再向人大报告，或者党委作出决策后由政府向人大报告，人大听取重大事项报告的程序性、知情性、安排成份较多；从决定的内容来看，多数是程序性、号召性、宣示性的，约束性、规范性、操作性等实质内容较少，缺乏具体明确的法律责任，不便于组织实施和监督，一定程度上影响和制约了地方国家权力机关作用的充分发挥。
（四）人大讨论决定重大事项的事前准备不足
事前精心准备、充分开展调研和论证，是提高讨论决定重大事项工作质量的重要基础。从实际情况来看，人大在讨论决定重大事项工作前尽管也会组织开展一些视察或调研，但并不深入。一方面，由于重大事项议题安排缺乏计划性，临时性安排导致缺乏充分时间开展调研论证，听取各方面意见不够。另一方面，在调研的方式方法上，一般与“一府两院”相关部门座谈多，与涉及对象座谈少，对问题和矛盾分析不深。对于一些利益牵涉面广的重大事项，很少组织开展听证，对社情民意把握不够。对于一些专业性、技术性较强的重大事项，也较少经专家学者、智库等第三方充分评估论证，提出的建议科学性不足。由于调研论证不深入，随之而来的是审议容易流于形式，会议审议中一般也不组织开展针对性的辩论，审议不深入、不充分，质量不高。
（五）组成人员结构和工作班子还难以适应讨论决定重大事项的新任务新要求
讨论决定重大事项工作是一项相对复杂的系统性工作，既需要人大及其常委会组成人员认真履职，也需要一批懂法律、有实践经验的专业人员。但从实际来看，人大组成人员结构和工作班子与讨论决定重大事项的任务和要求还难以适应。一方面，人大专门委员会和常委会组成人员结构不尽合理。专职委员比例偏低，同时，由于长期以来，人大履职的重点偏重在立法、监督方面，很难有充分时间、充足精力和能力开展重大事项的调研和审议，一定程度影响和制约了讨论决定重大事项工作。另一方面，人大及其常委会的工作班子的建设与讨论决定重大事项工作的全局性、复杂性、高要求还难以适应。
三、健全人大讨论决定重大事项制度的思考
人大行使讨论决定重大事项职权，通过广泛听取和充分反映民意，促进科学决策和民主决策，根本目的在于保障人民当家作主，充分发挥国家权力机关在治理体系和能力现代化建设中根本政治制度作用。因此，应针对人大讨论决定重大事项工作中存在的问题，进一步建立健全制度机制，有效行使讨论决定重大事项法定职权。
（一）制订人大讨论决定重大事项的年度计划与清单
制订人大讨论决定重大事项年度计划，是有效推进讨论决定重大事项工作的重要举措，这也是中央文件的明确要求。通过制订讨论决定重大事项的年度计划与清单，确保讨论决定重大事项工作常态化、规范化开展。具体而言，人大常委会办事机构每年根据同级党委要求以及政府工作部署，人大代表、常委会组成人员和有关方面的建议，经济社会发展的突出问题以及人民群众普遍关注的重大问题，并借鉴监督法对监督议题来源的规定，尤其注重从代表议案和建议中选择议题，在重大事项议题沟通协商的基础上，研究提出年度重大事项议题，向同级党委报告得到同意后，列入人大常委会工作计划予以实施。同时，根据实际情况动态调整议题。在制订讨论决定重大事项年度计划与清单时，除了法律法规明确规定的决算、预算调整等事项外，由人大常委会讨论并作出决定的重大事项应有一定数量要求，如每年不少于几项。代表大会除作出有关预算、“一府两院”工作报告的决议外，视情讨论并作出有关重大事项决定，比如部分地方人大在每年人代会上讨论重大事项的议案。此外，根据实际情况，对一届内需要讨论的若干重大事项，可以通盘考虑，制订规划，提高讨论决定重大事项工作的整体性和计划性。
为保障讨论决定重大事项年度计划的制订，中央文件明确提出要建立健全协调沟通机制，通过沟通协商确定重大事项的议题。为此，上海市人大常委会拟建立健全党委办公厅（室）、人大常委会办公厅（室）、政府办公厅（室）之间的协调沟通机制，通报重大决策和工作部署，协商讨论决定重大事项的议题。同时，对现有市人大常委会党组与市政府党组每年年初的沟通协商机制予以规范和完善，沟通全年重要工作安排，协商讨论本年度人大讨论决定重大事项、政府重大决策出台前向本级人大报告的重大事项议题重点。在具体的沟通机制方面，建立政府年度重大行政决策事项目录报送制度和政府常务会议纪要报送制度，为人大确定、调整、监督有关重大事项提供信息保障。目前上海市人大与市政府已建立了重要会议纪要报送市人大的制度，但还需要进一步围绕讨论决定重大事项工作予以规范和完善。
（二）对列入人大讨论决定的重大事项开展深入调研论证
提高讨论决定重大事项的质量和实效，必须加强调研论证，中央文件对此也予以强调。本次上海市人大常委会成立的课题组在起草上海市委贯彻中央文件精神的代拟稿中，也将开展专题调研单列一条。深入开展调研论证，主要考虑四个方面：一是坚持问题导向，深入开展调研论证。人大讨论决定重大事项，很重要的一个目的是解决本区域改革发展中面临的重大问题或人民群众高度关注的重点难点问题。开展调研工作，应善于发现问题，提出问题，更应直面问题、研究问题，通过讨论决定重大事项积极推动本区域重大问题的解决落实。对列入年度计划的重大事项议题，人大有关专门委员会、常委会工作机构应组织开展专题调研，形成有问题、有分析的综合性调研报告，站在人大立场，提出解决问题的思路和建议，为作出决议或决定奠定基础。同时，完善调研方式，在调研对象的选择上，既要听取有关部门意见，更应听取行政相对人和利益相关方的意见。二是建立重大事项公示制度。通过网络、报刊等形式，将重大事项议题及决定草案内容向社会公示，广泛征求意见，推进信息公开，保障公民知情权。三是建立完善重大事项听证制度。对一些群众普遍关注、利益分歧较大或者存在较大争议的重大问题，及时组织召开听证会，通过规范化、制度化的渠道吸纳民意，增强讨论决定重大事项的民意基础。四是健全专家论证评估机制。对一些技术性、专业性较强的事项，组织有关专家学者、智库等第三方，深入开展论证评估，提高讨论决定重大事项的科学化水平。借鉴立法表决前评估制度，对部门重大事项决定草案实行表决前评估，邀请有关人士和专家学者对决定或决议草案的可行性、必要性、合法性进行再论证，力求使作出的决定决议符合本地实际和人民群众的意愿，符合法律法规规定。
（三）进一步丰富人大讨论决定重大事项的形式
人大讨论重大事项，并非只有作出决定一种形式。中央文件提出，人大讨论重大事项，根据法律法规和实际情况，可以依法作出决定决议或者在有关法律法规中作出规定，也可以将讨论中的意见建议转送有关国家机关研究办理，同时提出要通过执法性检查、听取审议工作报告等形式加强对决定决议实施情况的监督。为此，我们考虑，一是将讨论决定重大事项与立法工作相结合。从本质上来说，立法也是重大事项，立法权是讨论决定重大事项权的最根本、最重要的体现形式。人大讨论重大事项，可以与行使立法权相结合，将一些制度性、长远性的内容在法规中作出规定。二是与监督权的行使相结合。监督权既是讨论决定重大事项权的一种延伸，也是其重要保障。人大讨论重大事项，可以与监督权的行使相结合，如在听取审议政府专项工作报告时，根据实际情况作出有关重大事项决议；听取政府贯彻有关决议或决定贯彻实施情况的报告并提出意见建议；在检查监督决定决议落实时，通过询问、质询、特定问题调查、撤职、罢免等形式开展跟踪监督。将讨论决定重大事项权与立法权、监督权的行使相结合，人大各项职权行使互为依存、互相促进、互补互通，有利于发挥人大各项职权的整体效应。三是提高代表大会和作出决定决议的质量。提高会议质量，充分审议计划、预算和“一府两院”工作报告，提高作出决定决议的质量。同时，完善人代会“一府两院”专项工作报告决议内容，改变现行决定决议的原则性、程序性表述方法，适当增加有关目标、要求等实质性内容，增强重大事项决定的针对性和实效性。
（四）修改完善人大讨论决定重大事项的地方性法规和工作制度
中央文件提出，地方各级人大要结合地方实际，制定修改地方性法规和具体办法，进一步明确重大事项范围。上海市各级人大先后制定了讨论决定重大事项的地方性法规和有关工作制度，但一些规定已不适应新的形势，需要根据法律、中央精神和工作实际修改完善。主要考虑三方面：
一是进一步明确重大事项的范围。由于重大事项并不是一个明确的法律概念，重大事项具有相对性、动态性，重大事项因时间、地域的不同，具体的范围、标准也不尽相同，很难对其作出清晰的、规范的界定。因此，不应在重大事项的概念上过于纠缠，不必作出清晰界定，而是采用列举加兜底条款的方式明确重大事项的范围。除法律明确规定外，重点对中央文件提出的“四个重大一个建设”（加强民主法治建设的重大措施以及城镇建设、重大改革举措、重大民生工程、重大建设项目）进一步细化。同时，将一些较为成熟的做法纳入重大事项范围，我们拟将重大行政区划的调整方案、审计查出问题的整改情况、重要公用事业服务价格的调整方案、办理代表议案和建议的情况等纳入重大事项范围。
二是进一步完善讨论决定重大事项的程序，主要是完善讨论决定重大事项的议事规则。目前，讨论决定重大事项工作尚无专门性法律规范，人大讨论决定重大事项一般沿用已有的议事规则。但讨论决定重大事项工作有一定的特殊性，已有的议事规则并不能完全适用，需要加以完善。第一，完善审次制度，改变目前重大事项决定大多一审通过的做法，根据不同类型重大事项的特点和审议需要，科学合理安排审次。重大事项议案经审议各方面意见比较一致的，可以经一次会议审议通过；对部分存在重大意见分歧或涉及利益关系重大调整的重大事项，一次审议难以形成共识的，可以暂不交付表决，待条件成熟后进行二次或三次审议。如2017年上海市人大常委会关于促进和保障崇明世界级生态岛建设的决定并非一次审议就作出决定，而是通过二审，进行了大幅度修改，增加了大量实体性内容后才作出决定的。第二，完善转入其他履职行为的衔接程序，对于在审议中意见分歧较大的，应明确提议中止审议、启动进一步调查的主体、提议通过的方式、调查结束后重启审议的程序等。第三，引入辩论机制，根据实际，适当组织会议审议辩论，充分交换不同意见，进一步增加共识。“讨论”是“决定”的前提，没有充分的讨论就没有高质量的决定，而讨论本身就包含了“辩论”的含义。第四，完善表决程序，对重大事项决定的议案，可以采用附修正案的表决方式，先根据代表或常委会组成人员的意见形成修正案，议案按照获得通过的修正案进行修正后，再交付表决。同时，借鉴立法的逐项表决机制，对部分重大事项决定草案可以逐项表决，增强重大事项决定的权威性、严肃性和质量。此外，应增加责任条款，对依法应当由人大决定的重大事项擅自作出决定的，对重大事项不报告的，在规定内不向人大报告执行情况的，对决定执行不力或不执行的，应明确追究责任的方式和程序，如通过质询、特定问题调查、撤职、罢免等形式开展监督和问责。
三是推动政府制定重大决策出台前向本级人大报告的工作制度。为更好地贯彻中央文件精神，上海市人大常委会与上海市政府分工协作，拟由市政府根据实际情况，对重大决策的范围、报告程序、责任落实等方面作出具体、明确、可操作的规定，做实政府重大决策出台前向人大报告工作。同时，市人大常委会与市政府保持密切沟通，确保政府制定的制度与人大有关规定相衔接。
