关于地方人大及其常委会有效行使重大事项决定权的实践和思考
内蒙古自治区人大常委会
讨论决定重大事项是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，是人民当家作主和管理国家事务的重要体现。党的十八届三中全会明确提出关于健全人大讨论决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。今年1月，中央再以文件形式专门出台实施意见，是对政府科学决策、民主决策、依法决策提出的新任务，也是各级人大及其常委会履职的新内容。内蒙古自治区人大结合工作实际，就地方人大及其常委会如何贯彻落实中办发〔2017〕10号文件精神、如何有效行使重大事项决定权，作了一些研究探讨。
一、内蒙古自治区人大及其常委会行使重大事项决定权的实践
多年来，自治区人大常委会坚持党的领导，在依法行使重大事项决定权方面进行了许多有益探索和实践。
（一）在制度建设层面，构建起了党委高度重视、人大常委会积极履职、“一府两院”支持配合的良好局面。党的十八大以来，党中央、全国人大常委会高度重视人大讨论决定重大事项的行使，就人大及其常委会依法行使重大事项决定权提出明确要求。内蒙古自治区认真落实中央决策要求，进一步增强行使重大事项决定权的自觉性。
自治区党委从加强和改进党的领导、坚持和完善人民代表大会制度的高度，进一步深化对人大常委会依法讨论决定重大事项工作的认识。2015年，自治区党委出台了《关于推动人大工作与时俱进完善发展的意见》，进一步规范人大及其常委会行使重大事项决定权的程序，建立与“一府两院”协调工作机制。2016年，自治区党委又印发了《自治区人民政府重大决策前向本级人大及其常委会报告制度》，明确规定三大类24项重大事项政府在决策前要向本级人大常委会报告。
自治区人大常委会在2002年出台了《内蒙古自治区人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》，对重大事项进行了规定，明确了讨论决定重大事项的程序、方式。经过多年的实践探索，自治区人大重大事项决定权的行使程序进一步规范，经验、做法进一步成熟，为推动地方民主法治建设和经济社会持续健康快速发展发挥了积极的作用。2016年，我们根据新的形势和任务，修改了《自治区人大常委会讨论决定重大事项的规定》，进一步明确重大事项的范围，规范工作程序，为行使重大事项决定权提供了有效遵循。今年上半年，自治区人大常委会研究起草了《内蒙古自治区人大常委会处理自治区人民政府及有关部门报告重大事项的规定（稿）》，对研究处理重大事项的工作流程作出了详细具体的规定，目前该规定正在征求意见当中。
自治区“一府两院”自觉接受人大监督，2016年，自治区人民政府起草、并经自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅联合印发《自治区人民政府组成部门向本级人大常委会及有关委员会报告年度工作制度》。今年，自治区人民检察院出台了重大事项向自治区人大及其常委会报告制度；自治区高院也将在年内出台重大事项向自治区人大常委会报告制度。通过不断加强讨论决定重大事项制度建设，基本构建起了党委高度重视、人大常委会积极履职、“一府两院”支持配合的良好局面。
（二）在工作实践方面，积极探索，进一步拓展行使重大事项决定权的实现形式。从2016年开始，自治区人大常委会每年制定年度讨论决定重大事项计划清单，有重点的开展讨论决定重大事项工作。两年来，紧紧围绕自治区党委中心工作，选择自治区贯彻实施“一带一路”和中俄蒙经济走廊建设、主体功能区规划实施、促进战略性新兴产业发展等13个方面的重大事项听取政府报告，适时作出决议决定，在全国率先建立起人大行使讨论决定重大事项权“制度+清单”的工作模式。在听取和审议自治区人民政府有关重大事项情况报告后，自治区人大常委会积极推动人大意见建议的落实。比如，在听取和审议主体功能区规划实施、贯彻落实最严格水资源管理制度和耕地保护情况的报告后，要求全面加强生态文明建设，健全绩效评价体系，严守生态红线。政府落实人大审议意见，出台了限制开发区域禁止类产业指导目录，完善了投资、财政、要素分配等配套措施，加大了水资源和耕地的合理开发、高效利用力度，为自治区经济社会发展提供了可靠的环境资源保障。今年1月中办发〔2017〕10号文件出台后，自治区人大常委会及时召开贯彻落实座谈会，自治区党委、自治区“一府两院”、自治区人大常委会各工作委员会、各盟市人大的负责同志交流贯彻落实中办10号文件和行使重大事项决定权的思路和措施，达成了共同做好重大事项工作的共识。
二、行使重大事项决定权方面存在的问题
近年来，自治区人大及其常委会根据宪法和法律的有关规定，结合内蒙古实际，在行使重大事项决定权方面进行了积极探索实践，取得了一定成果，但还存在一些需要研究解决的问题，这也是内蒙古自治区地方各级人大及其常委会存在的共性问题。
（一）重大事项界定不明确。相关法律法规虽对重大事项的范围作过一些规定，但不够明确具体，实践中仍存在许多不易掌握、难以有效操作的问题。如政府举债、重大民生工程、主体功能区规划实施等等都应属于重大事项范畴,应提交人大依法讨论决定，但遇到具体问题仍然不好把握，以致各地做法不一。实际上，重大事项是一个动态的概念，具有很强的区域性和时限性，其内容是不确定的，它会因时间、地点的不同而不同，随着社会和群众关切的重点的转移而变化，因此全国和各省区市的重大事项标准不同，即使是同一个地区在不同时期的重大事项标准也会有所不同。比如政府的投资项目，投资额达到多少才算重大事项？社会关注、百姓关心的涉及面达到什么范围才算重大事项？鉴于各地经济发展水平不一，导致各地对重大事项的认识和处置方式差异较大。再比如由于缺乏明确具体的法律或制度规定，实践中就存在人大和政府就某些重大事项认识不够统一，操作上难于抉择。
（二）操作程序不规范。虽然近年来各地在行使重大事项决定权方面进行了一些探索和尝试，但相关规定较为笼统，缺乏实质性的操作规程和方式方法，影响了讨论、决定重大事项工作的权威性和严肃性。人大在确定重大事项议题时来源不广，在选择重点议题，坚持监督与支持相统一，坚持“少而精”原则上还不到位。在讨论决定重大事项过程中有时存在着调查论证不充分、程序把关不够严、作出的决议决定针对性不强等问题。对一些议案，特别是临时提交的议案，缺乏必要的调查论证，直接提请会议讨论决定，从而导致部分决定质量不高。
（三）事后监督不够有力。有些决定决议的出台没有实际内容，也没有强制力，涉及具体事项少，针对性和可操作性差，使“一府两院”在执行决议决定时有很大的自由裁量空间。决定决议的执行不同程度存在“重决定、轻执行”的现象，对于决议或决定能否得到有效执行，人大常委会在跟踪监督上力度不够，使决定的落实和效果不够理想。
三、有效行使重大事项决定权的建议
地方人大在今后的工作中应在实践中继续探索，进一步解放思想、实事求是、与时俱进，有效地行使重大事项决定权，充分发挥好地方国家权力机关的作用。
（一）深化认识，增强重大事项决定权行使的主动性。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，学习贯彻习近平总书记“7.26”重要讲话精神，学习习近平总书记关于人大工作的重要讲话精神，充分认识人大行使重大事项决定权是宪法和法律赋予的一项重要职权，体现国家权力机关本质特征，昭示“一切权力属于人民”的宪法精神。人大及其常委会要切实增强行使重大事项决定权的使命感和责任感，认真贯彻落实中办发〔2017〕10号文件精神，真正把行使重大事项决定权摆到重要位置，认真研究解决行使职权中的突出问题，坚持在党委领导下，积极、主动、科学地行使重大事项决定权，真正发挥人大及其常委会的职能作用，确保人民当家做主的权利落到实处。
（二）主动协调，科学把握与政府行使职权的关系。一是妥善处理坚持党的领导与人大行使重大事项决定权的关系。人大及其常委会首先必须自觉接受同级党委的领导，要建立健全人大常委会讨论决定重大事项向党委请示报告制度，善于把党委的决策主张经过法定程序变成人大及其常委会作出的决议决定。二是妥善处理人大行使重大事项决定权与政府行使行政决策权的关系。人大对重大事项的决议决定和审议意见主要由“一府两院”来执行、落实。为此，应建立人大与“一府两院”的联系沟通制度，共同研究解决重大事项决定权行使中的重要问题，突出重点，抓主要矛盾，对应由人大行使的职权，人大要依法作出决议决定，而应由政府来决策的重大事项，政府也要履行好这项职权。
（三）推行“制度＋清单”模式，切实有效行使重大事项决定权。总结近年来内蒙古自治区人大和市县人大行使重大事项决定权的做法，我们认为实行“制度＋清单”模式可以较好地解决人大有效行使重大事项决定权的问题。一方面，要不断健全和完善讨论、决定重大事项的法规和制度，科学界定重大事项范围，细化权力行使的程序、方式，从制度层面为行使重大事项权提供保障；另一方面，每年要根据同级党委工作重点和“一府两院”的建议，提出讨论决定重大事项的年度工作计划（清单），从操作层面保证有效行使这项职权。制度和清单两个方面相辅相成、缺一不可，体现了制度的原则性、指向性和清单的动态性、灵活性的有机统一，具有较强的可行性和操作性。
（四）强化监督，确保重大事项决议决定落到实处。讨论决定重大事项工作的质量高不高，关键看决议、决定和审议意见的执行力度和办理质量。我们要把行使决定权和监督权结合起来，综合运用各种监督手段，改进监督方法，加大监督力度，强化监督实效，切实保障人大作出的决议决定和审议意见得到有效落实。一是建立督办工作机制。人大作出的决议决定或形成的审议意见，常委会办事机构要及时交“一府两院”办理并按规定期限报告办理情况。人大相关委员会要加强与“一府两院”有关部门的联系，做好沟通协调，通过开展专项检查或调研，及时发现、研究和解决问题，保证决议决定得到正确执行、审议意见得到认真研究处理。二是建立“回头看”、“回头审”工作机制。对一些事关重大问题的决议决定、审议意见，要对其执行和办理情况进行跟踪监督，督促“一府两院”加大工作力度，切实贯彻执行决议决定、认真研究处理审议意见。三是建立专题询问、工作评议的工作机制。要运用宪法和法律赋予的职权，对“一府两院”贯彻执行人大决议决定或研究处理审议意见的情况，开展专题询问、工作评议或满意度测评，提出意见建议，推动“一府两院”采取更加切实有效的措施贯彻执行决议决定、研究处理审议意见，切实维护人大依法行使重大事项决定权的严肃性和权威性。
