关于发挥人大研究会智库作用的思考

    坚持和完善人民代表大会制度、推动人民代表大会制度与时俱进、提高人大及其常委会决策的科学化民主化，迫切需要发挥智库作用。研究会作为人大制度理论和工作研究的重要平台，按照中央的部署要求，如何有效发挥人大研究会智库作用，亟需我们在理论和实践层面进行研究思考。

    一、推进研究会建设成为人大智库势在必行

    党的十八大以来，中央高度重视智库建设，对智库建设提出了一系列新要求新方向。十八大报告和十八届三中全会决定明确提出健全决策咨询制度和建设中国特色新型智库的要求。习近平总书记在2012年中央经济工作会议上要求健全决策咨询机制，按照服务决策、适度超前的原则，建设高质量智库；并在2013年4月，对建设中国智库作出重要批示。这些表明中央将智库建设提升到国家战略高度，加强中国特色新型智库建设成为推进国家治理体系和治理能力现代化的组成部分和重要力量，标志着智库建设列入了中国全面深化改革的议程，进入了顶层设计，迈入了一个全新的发展阶段。面对这一形势和任务要求，全国人大常委会审时度势、顺势而为，提出推进人大智库建设、发挥人大研究会智库作用，具有十分重要的意义。

    （一）加快人大智库建设的必要性。习近平总书记指出，国家治理体系和治理能力现代化是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，决定了各级人大及其常委会在推进国家治理体系和治理能力现代化中具有重要的基础性地位，这也是我们党治国理政的根基所在。因此，加快人大智库建设是各级人大及其常委会义不容辞的职责任务。第一，加快人大智库建设是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求。人大制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是支撑国家治理和治理能力现代化的根本政治制度。人大制度包含着一系列紧密联系、相互贯通的重要政治思想和理论，包含着一整套构建科学、运转协调的重要政治制度和规范，内容十分丰富，地位十分重要。这是几代中国共产党人集体创造的智慧结晶，是中国社会不同发展阶段的实践经验。坚持好、完善好、发展好人大制度，创造性地总结好新时期不同发展阶段的实践经验，需要智库为人大制度创新发展注入新内涵新动力。第二，加快人大智库建设是全面推进依法治国的有效途径。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党治国理政的基本方式。党的十八届四中全会提出了建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的目标任务。人大及其常委会处在社会主义民主法治建设的第一线，既是制定法律法规的主体，也是监督宪法和法律法规实施的主体，在全面推进依法治国中担负着重要职责。民主与法治，人大制度与依法治国，发挥人大平台作用与推进法治实践，这些都是理论和实践需要研究解决的重大问题。通过人大智库加强人大制度理论和人大工作研究，加强对实际问题的理论思考，是推进依法治国的一项重要任务。第三，加快人大智库建设是做好新形势下人大工作的现实需要。当前我国正处于发展关键期、改革开放攻坚期、社会矛盾矛盾凸显期，各种思想观点犬牙交错，世情、国情、党情都出现许多新变化，人大工作面临着许多新的问题。人大立法、监督、决定、任免和代表等工作涉及到方方面面，事关党委决策部署落实和人民群众切身利益。这就要求加强对人大制度和人大工作的系统研究和深入阐发，积极研究新情况，解决新问题，为人大及其常委会提供信得过、用得上、可操作的政策建议，使其作出的决定决议更能坚持问题导向、效果导向，更具科学性、合理性、前瞻性，能经得起时间和历史的检验。

    （二）把研究会建设成为人大智库的可行性

    研究会作为人大制度理论和工作研究的重要交流平台，汇聚了全国或者各地人大制度理论研究和实际工作的各方面力量，在推进人大制度理论和实践创新中发挥着越来越重要的作用。把研究会建设成为人大智库，具有很强的现实可行性。一是有政策依据。中央全面深化改革领导小组《关于加强中国特色新型智库建设的意见》强调要重点建设一批具有较大影响和国际影响力的高端智库，重视专业化智库建设。张德江委员长在中国人大制度理论研究会成立大会上明确要求研究会“要努力按照中国特色新型智库的方向发展，成为人大工作的智囊团”，并要求通过研究会这一平台和载体来组织、协调、整合人大理论研究力量，有计划、有重点地开展理论研究、工作研究和成果交流，推动人大制度理论工作全面持续健康开展。这为各地推进研究会人大智库建设提供了政策支持，指明了努力方向。二是有发展潜力。绝大多数的研究会把自己定位为人大制度和理论研究的学术性团体，在各地人大常委会办公厅或研究室的领导下，独立开展研究工作，为常委会决策提供理论依据和工作思路。在组织稳定性、政策研究独立性和存在价值等方面与智库高度契合，这是把研究会建设成为人大智库的天然优势。三是有坚实基础。从调研情况来看，目前全国已有1个国家级人大研究会，22个省级人大研究会，若干个市级以下人大研究会。整个研究会系统呈现出以中国人大制度理论研究会为塔尖、省级人大研究会为塔身、市级以下人大研究会为塔基的“金字塔”结构模式。把这个规模庞大的研究会组织发展成为人大智库，具有很强的操作性和可行性。

    （三）正确把握研究会作为人大智库的内涵

    一般来讲，智库具有以下特性：一是稳定性。要具有稳定的经费来源、固定的工作地点、专职的工作人员和长期的运作能力。二是独立性。要把独立性作为智库运行的基本原则，这是智库区别于决策部门内设政策研究机构的一个重要特征。三是以政策研究为主。不能专注于决策部门的某一项具体工作部署进行研究。四是影响力。主要是为决策部门提供原创的智力产品，借决策部门之手发挥其对社会的思想影响。人大智库作为中国特色新型智库的重要组成部分，既具有智库的共性特征，也带有其特殊性。一是政治性。人大智库是在中国特色社会主义政治建设领域搞研究，首先必须要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，确保人大智库建设始终坚持正确政治方向。二是法律性。宪法和法律确定了我国根本政治制度的性质和地位，赋予了各国家机关的法定职权和工作运行机制。发挥人大智库作用，主要体现在推动宪法法律的有效实施，维护宪法法律权威，具有很强的法治属性。三是人民性。人民代表大会是由人民以直接或间接的方式选举产生代表组成的国家权力机关，代表人民行使国家权力。人大智库以维护人民根本利益为工作出发点和落脚点，充分体现了坚持人民主体地位的要求。

    在实际工作中，发挥研究会人大智库作用还应重点把握以下几方面。一是研究会与人大工作的关系。研究会的主要职能是对人大制度理论和实践问题进行研究。从一定意义上讲是人大工作的一部分。但是各地研究会不能眉毛胡子一把抓，要根据自身工作力量、研究能力等实际情况，围绕中心，突出重点，坚持问题导向，加强对经济社会发展和改革开放中的全局性、前瞻性、战略性、综合性、长期性问题的研究，为常委会决策和重点工作开展提供建议参考和理论依据。二是研究会与学术自由的关系。研究会由于贴近决策层，具有其他学术团体所没有的体制优势，研究成果更容易被人大常委会关注并采纳。但同时也造成了研究会在研究选题、研究方法以及成果转化运用上没有其他学术团体自由与灵活。保持研究会政治性与学术研究自由性两者的平衡，是影响研究会研究成果质量的重要因素。各地研究会要在人大常委会党组的领导下，在现有宪法和法律框架下开展自由研讨，确保研究会始终沿着正确政治方向发展前进。三是研究会与人大机关的关系。当前各地人大研究会绝大多数是社团法人，没有列入人大机关编制序列，是一个独立运行的社会组织。但从实际情况来看，几乎所有研究会都是在本级人大常委会综合办事机构的保障下开展工作，日常工作基本上都由常委会相关处室具体承担，具有“半官方”性质。各地研究会要充分利用好与人大机关紧密结合的优势，为活动开展提供必要的物质、人员和经费保障，为研究成果转化运用提供必要的载体和途径。

    二、浙江省各地人大研究会组织运行情况

    浙江省各地人大研究会自成立以来，紧扣常委会工作重点，积极开展研究，为常委会决策和中心工作开展提供了很多切实可行的意见建议，已成为人大工作和建设战线上的一支重要力量，在服务浙江经济社会发展和改革发展中发挥了重要作用。但从研究会组织运行情况来看，与建设成为人大智库还有一段距离，需要在实际工作中不断改进、完善和发展。

    （一）机构设置。浙江省人大工作研究会是2014年9月份成立，机构设置与中国人大制度理论研究会基本相同，但由于编制受限，目前研究会没有固定办公场所和专职办公人员，日常工作暂由研究室调研处负责。全省11个设区的市已经有9个成立了人大研究会（2个正在筹备），还有23个县（市、区）也成立了研究会。研究会实行会员制或理事制，除湖州市人大工作研究会是人大机关内设机构外，其他都属于有法人资格的学术团体。研究会下设办公室或秘书处，杭州等极少数地方配备了专职工作人员，丽水等地既无专职工作人员也无固定办公场所。目前，全省已初步形成了省市县三级人大研究会组织体系，为建设人大智库提供了机构保障。

    （二）人员构成。浙江省人大工作研究会理事长会议成员由在职的常委会及人大机关领导以及社科联、党校高校的专家学者等7位同志担任，理事长由省人大常委会党组书记、副主任茅临生担任；单位理事代表主要由省人大常委会专（工）委负责人和11个设区的市人大常委会主任（或主持工作的副主任）等19位同志组成；个人理事有21人，主要由部分县（市、区）人大常委会主任、大专院校和科研机构相关人员构成。设区的市人大研究会成员构成主要有以下几种类型：一是发挥余热型，比如杭州市人大工作研究会以离退休人员为主的；二是兴趣爱好型，比如绍兴市人大工作研究会以热爱人大理论研究的人员为主；三是广泛参与型，这是目前各地普遍采取的一种模式，比如宁波市人大工作理论研究会主要由宁波市人大常委会全体干部、各县（市、区）人大常委会主任、副主任、各街道工委主任、市局分管教育宣传的副局长组成。由于浙江省人大工作研究会成立时间较晚，在学习借鉴兄弟省市经验的基础上，人员构成以在职为主，人员力量比较精干。市县两级人大工作研究会人员构成存在较大差异，相似之处在于人员构成都与人大工作关系密切，具有来自基层、比较接地气的优势。

    （三）经费来源。浙江省人大工作研究会没有专项经费，活动费用暂由研究室行政经费中划拨。设区的市人大研究会经费来源主要有以下几种来源：一是缴纳会费，比如宁波、嘉兴、舟山等地；二是财政拨款，比如绍兴、台州、丽水等地；三是按需列支，比如湖州；四是社会捐赠，比如杭州；五是临时审批，比如温州。在严格执行中央八项规定和严格经费管理的形势下，浙江省人大工作研究会经费来源比较单一，市县两级人大工作经费来源途径较为灵活、经费保障也较好。

    （四）研究重点。浙江省人大工作研究会把开展人大制度理论和人大工作实践研究与宣传，发挥人大智库作用作为宗旨，突出问题导向，紧密联系实际，坚持每年有针对性围绕人大制度理论和人大工作实践层面的一个方面主题，开展“四个一”活动（即开展一次论文征集、组织一次优秀论文评选、召开一次理论研讨会、汇编一本论文选编），在此基础上协调推进研究会其他工作有序开展，推动研究会工作和活动规范化、常态化，确保研究会发挥应有作用。今年研究会围绕“新形势下地方各级人大及其常委会讨论决定重大事项与推动重大决策科学化民主化法治化”主题开展“四个一”活动，共征集到论文65篇，有30篇优秀论文受到表彰，8位论文作者在研讨会上作了交流发言，会后还将所有的论文汇编成册。活动形成了一批高质量的研究成果，为常委会修订讨论、决定重大事项规定提供了建议。设区的市人大研究会在日常工作研究中重点围绕常委会中心工作，通过调查研究、理论研讨、经验交流、优秀论文评选、汇编论文集、宣传教育等形式开展活动，积极开展研究，但研究成果更多反映的是某一具体问题。经过浙江省市县三级人大研究会的共同努力，目前全省人大工作研究和活动呈现良好的发展态势，形成了以上率下、踊跃参加、生动活泼的局面。

    （五）成果转化运用。浙江省人大工作研究会没有专门的网站和会刊，目前主要依托在浙江省人大代表履职服务平台上开辟了研究会专栏。每年活动情况通过平台和研究会通讯发送给研究会个人理事和单位理事代表。一些优秀研究成果得到常委会领导的关注，并在相关文件中得到体现，比如2014年研究会关于加强和改进乡镇及街道人大工作的意见建议，为省委起草浙委发〔2014〕32号文件和贯彻中发〔2015〕18号意见稿提供了重要参考；形成的论文被选送参加全国人大常委会组织的庆祝全国人大成立60周年理论研讨会，并收录至会议文集中，同时还被评为浙江省党政系统2013-2014年度优秀调研成果二等奖。各设区的市人大研究会也没有专门的会刊和网站，主要通过成果汇编、人大杂志等刊物上刊载宣传，不少研究成果在促进当地党委作出科学决策、人大常委会依法行使职权起到了积极的作用。比如嘉兴市人大理论与工作研究会提出的关于提高人大常委会审议意见质量、增强询问权和质询权的可操作性等对策建议被市人大常委会吸收到相关制度的修订中或在实际工作中推广运用。目前，浙江省市县三级人大研究会成果得到较好转化运用，对保障常委会依法履职起到了积极的推动作用。

    从以上对浙江省各地人大研究会运行情况的梳理来看，研究会还存在以下几方面比较突出的问题。一是研究会机构设置有待健全。很多地方没有从事研究会工作的专职人员，也没有固定的工作场所，日常工作通常由常委会相关处室负责，由于人员力量不足影响到研究会工作和活动的正常开展。二是研究会人员构成不够合理。大部分地方以离退休人员为主，即使有在职工作人员参与，也无法保证其有充足的时间或精力投入到研究会工作中，同时没有形成社会力量广泛参与研究的长效机制。三是经费没有保障。由于行政经费不能直接用于学术团体开展工作研究，大部分研究会没有专项经费，这是造成研究会活动开展不够常态化、活动形式单一、研究不深入的重要因素。四是优秀成果不多。很多研究停留在工作经验总结介绍层面，缺乏对前瞻性、长远性、政策性问题的深入系统研究，对常委会决策形成重大影响的研究成果很少，研究成果转化平台不够健全。五是上下联系不够紧密。当前各地研究会之间、研究会与其他学术研究机构、上下级研究会缺乏必要的沟通交流和工作指导，存在着各干各的现象，研究内容重复，没有形成研究合力，人大制度研究处于“分散无序”的局面，研究合力有待进一步形成。

    三、推进研究会成为人大智库的几点建议

    要把研究会建设成为人大高质量智库，不是一项简单的冠名加冕工作，更不是一纸文件所能解决的问题，而是需要各级人大及有关方面长期努力而为之的过程。在推进研究会成为人大智库过程中，各地研究会要把坚持党的领导，把握正确导向；坚持围绕大局，服务中心工作；坚持科学精神，鼓励大胆探索；坚持改革创新，规范有序发展等作为研究会工作的基本原则，为人大常委会决策提供切实可行的政策建议，切实发挥人大研究会智库作用。当前迫切需要重点在以下几方面采取措施，扎实推进人大研究会智库建设。

    一是强化智库职能，明确研究会智库的发展定位。人大研究会智库建设必须有明确的发展定位。研究会在发挥自身优势的同时，要摸清和把握本级人大及其常委会的政策和发展需求状况。各级人大要将研究会作为人大智库纳入到常委会决策体制中，这是推进研究会建设成为人大智库首先要解决的问题。加强中国特色新型智库建设，建立健全人大决策咨询制度，推进常委会决策的科学化、专业化、系统化，需要将“谋与断”适当分离开来。各地要认真贯彻张德江委员长关于“研究会应成为全国人大的智库”重要指示精神，在法律、制度、政策层面将智库纳入到人大决策过程中，建立健全有关机制，进一步明确研究会作为人大智库的地位、职责、权利、义务和参与决策咨询的途径。

    二是完善工作机制，加强研究会组织机构建设。健全的组织机构是研究会成为人大智库的基础所在。要把完善研究会内部运行机制摆在突出位置，建立健全科学的选题、研究、考核、奖励、宣传等机制。要丰富研究内容，创新活动载体，建立活动抓手，结合常委会重点工作制订年度工作计划，推动研究会活动的常态化规范化制度化。建立人才流动制度，打通研究会与社会、研究会与人大机关之间人才流动渠道，吸收有思想、有经验、有研究能力的专业人员参与到人大制度理论研究工作中，充分激发研究会活力。加强研究会的机构建设，没有经费保障的研究会要建立必要的经费赞助和购买服务制度，并配备专职工作人员和固定的办公场所，为研究会活动开展创造必要的物质条件。

    三是科学合理分工，各级人大研究会研究内容要有所侧重。由于工作力量、人才资源、研究能力等因素的制约，让所有不同层级的人大制度研究会参与到顶层设计与政策研究中，显然是不现实的。国家、省、市三级人大研究会的研究职能要有所分工，研究内容要有所侧重。比如中国人大制度理论研究会要把研究重点放在理论研究上，加强人大制度和工作的顶层设计；省级研究会要侧重于人大制度实践和人大工作研究，注重提炼可复制可推广的经验做法；市级以下研究会要把更多的精力花在人大工作的调查研究上，为常委会决策和上级研究会研究提供丰富详实的调研报告和材料。要坚持问题导向、实践导向，形成研究重点突出、责任分工明确的研究工作体系，避免了因工作力量、研究能力、工作条件不足带来的研究主题同质化、研究不深入、研究成果质量不高的问题。

    四是注重成果转化，扩大研究成果的社会影响力。研究会作为人大智库的价值主要体现在研究成果的转化运用上。要探索建立科学的研究成果转化评估机制，通过建立决策者、研究同行和社会评价相结合的评估指标体系，确立科学的评判标准，提升成果转化评估的规范化和专业化水平。要加强研究会智库平台建设，广泛建立起会刊和网站，作为研究成果展示和宣传的主要渠道。要把会刊打造成一份高质量的智库刊物，确定其在科研成果评价中的社会地位，并纳入到高校、党校和社科研究机构的考核评估体系，使其成为决策咨询的重要平台和知名品牌，进一步激励会员（理事）把更多的精力投入到理论研究中，多出有思想、有见地的咨询研究成果。要加强优秀研究成果的宣传，除将优秀研究成果汇编成册外，还应充分发挥新闻媒体、网络等平台的宣传作用，进一步扩大优秀研究成果的影响力。

    五是密切沟通联系，建立人大智库大数据联盟。智库在决策咨询体系中和高等院校、科研机构等组织存在着结构化的网络关系，不同层级智库之间也有着工作上的相互关联，利用好这些关系对智库的良性运转有至关重要。要建立健全与研究会、与社科院、党校、高等院校和其他人大工作理论研究机构等体制外智库的联系交流机制，加强与专家学者的沟通联系，增强人大工作理论研究的前瞻性、科学性和针对性。密切上下级研究会的沟通联系，加强工作指导，上下联动共同开展形式多样、内容丰富的研究活动，形成研究合力，整体推进人大制度理论研究工作。充分整合体制内智库和体制外智库的研究力量，探索建立人大制度研究智库大数据联盟，共同把人大制度理论和工作研究好、发展好。