关于完善地方人大选举工作的思考与建议

    确保地方人大选举工作依法、民主、公正，事关民主法治建设，事关完善人大制度，事关坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出：“我们的民主法治建设同扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应，社会主义民主政治的体制、机制、程序、规范以及具体运行上还存在不完善的地方，在保障人民民主权利、发挥人民创造精神方面还存在一些不足”，“保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。”学习总书记的讲话，我们对地方人大选举工作做了一些调研和思考，切实感到，地方人大选举工作中同样存在三个“不”的问题，即“不完全适应”、“不完善”和“不足”，应当引起重视，切实改进，抓紧完善。

    一、关于候选人提名。候选人提名工作，是进行选举工作的前提和基础。各职候选人的提名，既包括人大、政府的正、副职和法检两长，也包括人大常委会委员、专委会组成人员、人大代表等。就省级来说，前者是中央管理的干部，候选人的提出是按照领导干部选拔任用条例和有关规定进行的，作为省人大就是要做好工作，顺利实现中央和省委的意图。现在的问题突出反映在后者。对人大常委会委员，本级和上级人大代表以及人大专委会组成人员等职的候选人，主要是组织部门拿意见，没有或很少听取最了解情况、与相关人联系最多的人大机关的意见。有时征求意见也是拿着整体方案集体征求，这种情况下有不同意见的人也很难说话、不能说话了。在一些地方，人大代表结构不合理、少数代表议政能力差；人大常委会委员中兼职的多、党委部门负责人多、年龄偏大照顾性安排的多；专委会组成人员熟悉业务的代表难找等问题的发生，都与候选人的提名广泛听取意见不够、深入了解情况不够、考虑人大职能不够有关。这种状况应当尽快改变。总的想法是：坚持党管干部，人大充分参与。党管干部是我们党的规矩和传统，坚持这一条是没有问题的。但党组织也要不断提高“管”的水平和质量，规范党管干部与人大选举任命干部的衔接。在提名问题上，应当使人大不仅有选举权，而且有知情权、话语权，使人大能够充分参与。现就人大如何参与提出如下建议：一是换届工作领导小组要有人大负责同志参加，领导小组办公室要有人大机关有关人员；二是在酝酿、沟通候选人阶段就应及时听取人大党组的意见；三是常委会委员的提名要听取人大党组的意见；四是专委会组成人员以人大为主提出方案。

    二、关于差额选举。实行差额选举是扩大民主的探索和实践。这是多年来人们议论较多、看法不一、难以操作的一个敏感问题。在实际工作中，凡规定可以等额也可以差额的，如人大、政府和法检的正职，以及届中个别补选的人大、政府的副职等，大多实行的是等额选举，而做工作的重点是防止出现另提候选人形成差额选举，对这种做法虽然也有议论，但人们总觉得，从当前的国情考虑，出于相信党组织的安排和有关规定，这样做也是可以理解可以接受的。现在人们不大满意的是，在必须实行差额选举的问题上。按规定，按届时，人大、政府的副职、人大常委会委员、人大代表等职必须实行差额选举。既要使党委提名的候选人当选，又要搞差额选举，不少地方感到很困惑，找不到一个合适的办法。一些地方的党委主要有两个担心，一是担心选掉了，内定的人选落选；二是担心选散了，过半数的人不足应选名额。在工作中大多采取了由主席团等额提出人选，再有组织的指定代表联名提出人选，实际上是做差额；选代表时，则由组织部门内定差额人选后向各代表团交底。这种形式上是差额，实际上是等额的做法，严重限制了人大代表的选举权利，扭曲了差额选举的民主意义，造成很不好的影响。为了更好更快地解决这个问题，建议：一是坚持实行差额选举这一扩大民主的方向不动摇；二是修改有关法律规定，确保实行严格意义上的差额选举；三是扩大试点范围，总结经验，逐步推开。

    三、关于选区划分和选票设计。选区划分和选票设计应当保障选民或代表“依法直接行使民主权力”，真实表达自己的意愿。在指导思想上应当是扩大民主而不是限制民主。但在实际工作中，一些地方的做法却有悖于此。比如，前些年我省换届时就曾出现过的以市为代表团、以代表团划分选区，也就是一个市一个票箱。这个办法给各市的主要领导和代表带来很大压力。哪个候选人在你那个市丢了多少票，人们马上就会知道。事后有的候选人竟然责问有关的市，为什么给他丢了票。再比如，目前较为流行的选票设计，同意的不动笔，不同意的才动笔。这也在一定程度上限制了代表充分、真实地表达自己的意愿。有人说，这个办法可以大大缩短写票、计票时间，便于组织选举。这是很难让人心服的。以上两个问题，都写进了选举办法，提交大会通过，可以说不违法，但却有违民意。建议有关方面尽快做出规定，改变这种限制民主的做法，不因具体操作的“小事”而影响民主政治建设的“大事”。

    四、关于任免工作。任免有别于选举，但又与选举工作密切相关。当前突出的问题有两个，一是对政府部门正职的任免不能“全覆盖”。从省级来说，同为厅级机构、同样履行行政管理职能，同受人大监督的厅局，厅长由省人大任免，局长则有省政府任免。另外，一些政府部门工作上受人大监督，但任免权不在人大，这就难以做到任免与监督相统一。二是有意规避人大任免。一些地方党委担心提名的厅（局）长人选通不过，就不向人大提名，而由党委任命为党组书记、副厅（局）长主持工作，长期空缺厅（局）长。这种无视人大权利、规避人大任免的做法造成很坏影响。建议对相关法律作进一步的修改完善，明确规定对地方各级政府部门的正职，均应由同级人大任免；禁止规避人大任免现象的发生。

    五、关于严肃选举纪律。近年来，在一些地方拉票贿选和其他选场腐败现象时有发生，且有滋长蔓延之势。这不仅践踏了法律，也践踏了民主，而且败坏了风气。不少地方的代表不仅官气重，而且商气重；带病做官当代表，受到审查、罢免的屡屡发生，造成了极坏的影响。严肃选举纪律、保证选举依法进行，已经成为我们必须下大决心解决的严重问题。为此，提出如下建议：一是借鉴十八大后中央提出“八条”规定的做法，作出明确具体，既便于操作又便于检查的规定，有令必行，违者必究，下猛药、刹歪风；二是综合运用法律监督、群众监督和舆论监督，建立参选竞聘人员政治操守信息库，凡在选举活动中有不端行为记录者，应限制其参选、出任领导职务；三是可以考虑，将换届时的代表资格审查委员会或其办公室改为人大常委会的常设机构，赋予其相应的职权，改变目前只是在换届时走程序、走过场的状况；四是研究确定代表联名提出候选人与拉票的区别，保护合法，查处违法。