对“人大主导立法”的几点理解

一    

    人大常委会不少组成人员对“发挥人大在立法中的主导作用”认识上有偏差。有的人把“人大发挥主导作用”理解成起草法律法规草案的工作应该由人大来承担，有的人把政府提出议案视作为不是由人大主导立法的表现。还有人认为，政府提出立法需求也影响人大在立法中发挥主导作用。

    从人大实际运作情况看，人大常委会不具有起草所有法律法规草案的能力。因为人大常委会人力有限，一个委员会要联系和监督数个政府部门，根本没有条件承担全部法律法规草案的起草工作。实践中，是有些立法草案由人大起草，但只限于所谓事关全局的、综合性的、跨部门的这几种没有合适起草单位的法律法规。

    从国内外历史经验看，立法机构并不完全承担法律草案起草工作。美国国会的工作机构及其立法助手与我们的交流中，非常明确地告诉我们，美国国会85%以上的立法都是由政府部门提出草案的。

    提出立法草案的，并不一定就意味着草案就体现社会公众意志和利益。立法机关应当是代表全体人民利益和意志的，是否能做到这一点，取决于人大及其常委会是否具有足够的代表性，是否在立法过程中让各方利益充分表达和碰撞，是否能根据最大多数人民的利益进行抉择。能够代表人民的利益和意志，人大就能够在审议和通过法律法规的过程中，剔除政府的所谓部门利益和倾向，如果没有这个能力，反怪是因为政府部门起草导致部门利益倾向，那是打错了板子。

    绝大多数法律法规草案由政府部门起草是符合实际的，而且，好处也很明显。政府在行政管理第一线，最能感受社会对规则的需求以及执法的效果。而且，政府部门起草相关领域法律法规草案，在人力投入方面比人大常委会有优势。

    由政府部门起草法律法规草案，可能导致草案带有部门利益倾向，因此，要做好人大审议工作特别是统一审议工作。我认为，能够发现并剔除部门利益，就是在主导立法；能够对草案中的这些内容行使否决权，就是在主导立法。

    令人担心的是，不在这些方面下力气，而去索要立法草案起草权，真是力气用错了地方。人大有足够的权力剔除立法中的部门利益，可是，这些权力运用得并不好，所谓不好，是指迁就政府部门比较多，说“不”比较少。只要这种状况不改变或者不想改变，人大常委会即使承担了法律法规草案的起草工作，仍然不能体现在立法中的主导作用。   

二

    提出“社会力量参与立法”，是基于人大目前的现状。让社会力量参与立法，是对人大代表非专职化、代表性不甚充分的一个补充，期望通过这种制度性安排，弥补法律法规满足社会需求和反映民意方面的不足。如果每位人大代表能够充分反映选民的意见，未必需要让社会力量参与立法的做法来显示立法民主。

    任何制度都是有利有弊的，不能指望人民代表大会制度完美无缺。应认识到，在我国目前这个发展阶段，人民代表大会制度下的各项运作大体是与国情和发展阶段相适应的。

    我们是在代议制条件下让社会力量参与立法，并不是让所有公民进入立法机关参与立法过程，否则就是民粹主义了。因此，我认为，让社会力量参与立法是有限的。主要是，就立法中涉及权利和利益分配时的公平性问题广泛听取意见，以使法律法规制定得符合大多数人的要求。这样的做法目前是必要的，因为多数人大代表还没有做到充分反映选民的意愿。

    必须看到，对人大代表的这种状况，选民没有激烈的反应。这说明，广大社会成员对社会公共事务参与的积极性不高，人大代表的上述表现只是社会状况的一个缩影。社会参与立法积极性高否，同法律法规与他们的切身利益紧密性有一定关系，但也不尽然。即使在国外，华人对政治活动的参与度也明显低于其他族裔，因此，在一定程度上可以用文化传统解释，立法机关对此不必过于纠结。

    当然，也必须看到，公众参与是要训练的，在初始阶段不可能达到理想状态。如果公众有极高的参与立法的积极性，可能的结果是，水涨船高，人大代表代表性不足或者履职不积极的状态也改变了。在这方面，不可能只有执政者期望的“正效应”，也可能带来执政者不愿面对的难题，这对是否具有较高的执政能力和水平是个考验。

    社会力量参与立法应当尽可能在体制内进行。媒体要参与和引导，立法民主协商、人大组织的听证会、论证会、座谈会应当常态化。应当避免就立法问题做出承诺或结论性的表态，因为人大的立法是集体行为，应当让社会成员都逐渐接受这种概念。

    社会力量包括专家，这个群体在参与立法中可以更多地发挥作用。目前，各地往往较多的关注法学领域的专家，其实，法律只是一个制度外壳，各领域的内容为其提供内核，因此，各领域专家的意见对于制定好相关的法律法规十分重要。有的地方把立法项目发包给政法院校，这种做法效果很有限。因为，拟制定的法律法规所要调整的各种社会关系，未必是法学院校师生所熟悉的，由熟悉相关社会现状和社会关系的专家参与更合适。选择合适的专家、让专家承担合适的题目，对于解决立法中的难题有益处，但把一个立法项目交由某个专家或团队起草，期望他们解决一系列难题并不靠谱。    

三

    通过立法保障弱势群体利益，是科学性很强的工作。出于同情，人们往往会在利益分配时向这个群体倾斜，以显示公平。可是，往往效果并不尽如人意。究其原因，是对科学性把握不够。

    实践一再在教育我们，有的看似对弱势群体保护得很好的条文，实际会起相反的作用，我们在立法上往往会有此类过失。比如，为保障失业人群体面生活，将最低生活保障线提得与最低工资相近，会导致人们没有就业意愿。解决城乡公共服务均等化问题，只对村镇建设提出要求，不从财政上解决转移支付问题，所谓的均等化不可能实现。我国未富先老，对老年人权益保护受到空前重视，提高了保障标准，出现的情况是，很多人将老年人视作负担，一些起码的条件也不能落地。凡此种种，提示我们，不能只提出一些看似体现先进立法理念的条文，更要让条文实施的结果尽可能与立法宗旨相吻合。

    在注重立法民主的时候，一定要注重立法的科学性。立法要真正发挥作用，而不能好看但不中用，成为观赏性立法。在听取民意时、在听取民意后，都要仔细分析，衡量利弊得失。公众参与立法是比较感性的，往往并不了解自己的利益所在，这就是为什么要有共产党、要有工会，甚至要有律师的原因。如果我们形而上学的认为，来自民众的意见必须采纳，与民粹主义无异，结果很可能违背立法初衷，损害民众的利益。

    常委会组成人员应当提高科学立法的能力，首先是提高判别力，对立法效果要做预判。其实，有的问题可能比较复杂，有的问题不那么复杂，凭一般正常人的思维和判断也可以得出结论。但是，有的人往往放弃独立思维，听任和跟从领导表态，以致立法出台后达不到预期效果。这样的状态应当改变，人大及其常委会应当首先成为讲科学、讲民主的示范之地。    

    （作者兼任中国法学会立法学研究会副会长，本文摘自作者在研究会年会上的发言）