关于推进财政法治建设的若干思考与建议

    编者按：2015年6月4日—5日，中国人大制度理论研究会在上海举办“人大在全面推进依法治国中的作用”研讨会。来自30个省（区、市）人大常委会的单位理事，部分全国人大专门委员会、常委会工作机构的单位理事和个人理事出席了会议。会议收到论文44篇。本刊从本期起，将陆续选登部分论文（或摘要）印发，供参考。

    法治，是现代政治的集中体现，也是国家治理现代化的主要标志。财政作为国家治理的基础和重要支柱，在优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安等方面，发挥着不可替代的作用。推进财政法治建设，对于实现全面依法治国的目标，具有至关重要的意义。

    财政收入取之于民。财政收取的每一笔钱，最终都来自于广大民众，与民众的切身利益密切相关。财政收的多，民众得的就少；财政收的少，民众得的就多。同时，财政收入对于调节居民收入，缩小贫富差距，促进社会公平，也具有重要的作用。因此，现代国家的财政收入不能由政府随意征收，而必须坚持法定原则，由法律或法律授权作出规定，政府、企业和民众都必须严格遵守。在我国经济发展进入新常态，财政收入由过去的高速增长转为中速增长的情况下，尤其要强调财政法治，坚持依法征收。

    财政支出用之于民。财政支出的每一笔钱，都要用于维护国家和民众的利益。财政支出的范围、规模、标准和程序应当由法律作出规定，不能由政府随意改变，以保障财政运行效益和民众权益。

    预算是财政运行的核心。政府的全部收入和全部支出都必须纳入预算，政府不得在预算之外随意安排支出。政府编制预算，应当精细、透明、准确、真实，成为人大可审查、政府可执行、社会可监督的预算。预算经人大批准后，政府必须严格执行，不得擅自变更。人大及其常委会必须认真履行宪法和法律赋予的预算审查监督职责。科学编制预算、严格审查预算、规范执行预算、依法监督预算，是一个完整的链条，哪一个环节工作不到位，都会对财政法治产生不利的影响。

    改革开放以来，我国的财政法治建设稳步推进，财政法制体系逐渐充实，依法理财的观念逐步增强，全社会依法监督的意识也不断提高。同时也要看到，我国的财政法治还存在很多薄弱环节，法制不完善和有法不依、执法不严、违法不究的问题还比较突出。主要表现在：

    第一，财税法制不健全。我国现有的18个税种，只有3个是由全国人大或其常委会制定的法律，其他15个税种都是按照国务院制定的条例或暂行条例征收。在改革开放初期，由于国家工商税制处于大变革过程中，健全税收法制的条件还不成熟，全国人大常委会于1984年9月作出决定，“授权国务院拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议”。这是一项临时的过渡性措施。但是，人大对政府的临时授权变成了长期授权，至今已超过30年；有限授权变成了无限授权，政府制定的税收条例从未报人大审议，人大对行政法规的执行情况也缺少必要的监督，以致经常出现未经立法机关批准而变更税目、税率的情况，引起社会的强烈反应。30年过去了，人大健全税收法制的能力和条件业已成熟，按照税收法定原则，应当尽快收回对政府的税收立法授权，帮助政府摆脱既立法、又执法的不规范状态，缓解政府与民众之间可能出现的利益冲突。这不是削弱政府的权力，而是分担政府的压力，是对政府工作的支持。

    从另一个方面看，我国制定的税收法律、法规大多过于原则、笼统、空洞，缺乏可操作性，实际上难以执行，还需要政府制定实施条例加以细化，从而给政府部门留下过多的空间和权力，也导致一些不规范问题的发生。在税收之外，各级财政还存在大量的行政性收费和政府性基金等非税收入，2015年全国仅政府性基金预算就达49万亿元。很多非税收入无法可依，随意性很强，不仅损害了群众的切身利益，也影响了财政的权威性和公信力。

    目前我国缺少一部综合性财政基本法律，用于规范和约束财税行为。比如，如何规范政府与居民之间的分配关系，合理确定政府和居民之间的收入分配比例；如何处理政府与市场的关系，合理确定财政支出的范围与责任；如何处理中央与地方以及各级地方之间的财政关系，落实各级政府责任，调动中央与地方两个积极性；如何规范财税政策制定与调整的依据和程序，防止随意变更；如何科学确定政府性收入的统计口径，真实全面地反映财政收入在国民收入分配中所占的比重；如何合理确定财政赤字的控制标准及计算口径，适当控制地方政府债务，有效防范风险；如何根据我国区域间发展不平衡的基本国情，合理确定不同地区的收入划分机制，支持少数民族地区和经济欠发达地区加快发展；如何合理确定中央转移支付规模，规范分配、支付和使用，防止资金多环节分配和权力重置；如何合理调整税制结构，增强税收的调节功能，支持产业结构调整，缩小居民收入差距；如何规范预算编制，做到全面、真实、精细、透明，等等。上述问题对于发挥财政的基础性作用，实现国家治理体系和治理能力的现代化至关重要，仅靠单项法律法规难以解决，应当通过制定财政基本法律作出规定。

    第二，预算编制不规范。科学编制预算，是宪法赋予政府的一项重要职责，也是人大有效审查监督预算和政府规范执行预算的前提条件。目前，各级政府编制的预算只是一个大的框架，不精细，不透明，不能真实反映财政资金如何具体分配，也不能反映具体的使用项目，既不便于人大审查，也不利于政府执行，更不易于社会监督。真正可执行的预算，需要在人大批准本级总预算后，再由政府有关部门具体分配下达。从这个意义上讲，批准预算的权力形式上在各级人大，而实质上却在各级政府有关部门。

    第三，预算执行不严肃。预算法明确规定，经人大批准的预算，未经法定程序，不得改变。但实际执行中，随意变更预算的现象相当普遍。有的未经人大常委会同意，擅自追加追减预算，或者用超收收入随意安排支出。相当多的地方未将债务收入和支出列入预算，不少地方数额巨大的土地出让收支没有编制和执行预算。各级财政仍然执行“以拨作支”的编列支出办法，只要上级财政将预算资金拨付到下级财政或部门、单位，即使年终并未实际花出去，也可以列入财政支出。这种做法不符合预算法关于预算收支“收付实现制”的规定，影响预算执行的真实性，也造成大量财政资金的闲置和浪费。

    第四，预算审查监督不严格。审查监督预算，是人大的法定职责，也是推进财政法治的重要手段。多年来，各级人大对预算的审查监督不断增强，手段也有所创新。但从总的情况看，人大对于预算审查监督，思想还不够解放，工作还不够大胆，措施还不够有力，重程序、轻实质，实效性不强的问题仍然比较突出。1994年预算法实施至今20年，各级人大没有组织过预算法的执法检查或重大支出项目、重点建设工程的专项检查，也没有处理过违反预算法的人和事。去年全国人大常委会修改通过的新预算法，对违反预算法的各种行为作出了具体处罚的规定，是一个很大的进步。但对于人大的预算审查监督，还多是程序性表述，没有实质性的强化。特别是法中没有规定执罚的主体，未明确由谁对违反预算法的行为执行处罚，可能会影响预算法的贯彻落实。

    推进财政法治建设，涉及财政收支法定原则的落实和预算编制、审批、执行、监督等诸多方面的依法治理，是一项涉及经济社会发展全局的重大改革。必须在党中央领导下，调动人大、政府、司法机关以及社会各方面的积极性。其中全国人大及其常委会处于特别重要的地位，应当充分发挥主导作用。

    一、大力健全财税法制

    1．坚决落实税收法定原则。主要体现在三个方面：

    一是充分发挥人大的引领和主导作用，积极协调、主动安排，将现行国务院制定的15个税收条例，分别列入全国人大常委会年度立法计划，到2020年全部上升为法律。这是一项硬任务。

    二是将财税条例上升为财税法律，不能简单的“翻牌”，而要对现行条例进行修订、补充、完善，有的税种要合并、精简，力求将税收法律制定得具体、明确，便于执行。同时，对于现有的税收法律也应进一步修改、细化，特别是对企业所有者个人所得税的征收，应作出更具可操作性的规定，以增强征收的有效性，防止合法避税。

    三是在过渡期间，人大对政府的税收授权，应当明确所授权限，国务院修订税收法规，应当送全国人大常委会审议，涉及税目、税率变化等重大事项，应当向全国人大常委会报告，并征得同意。

    2．积极推进财政非税收入法治化。现在各级财政的非税收入，大多由政府的行政性文件作出规定，缺少法律依据，不符合法定原则。近年来，地方政府的非税收入呈快速上升趋势，有些市、县的非税收入甚至超过税收收入。特别是在当前税收收入增速减缓的情况下，地方靠非税收入增收的倾向更需要引起关注。人大应当大力推进财政非税收入的法治化，督促政府对非税收入认真进行清理，有些不符合现实需要的收费和基金项目，或者地方、部门擅自确定的项目，应当坚决取消；有些功能相近或重复设置的项目，应当精简、合并，力求规范、统一；对确需保留的收费和基金项目，应当由法律或法律授权作出规定，各级政府不得在法律或法律授权规定之外，动用行政权力向居民和企业加征收费。这项工作如果做得不好，必然影响税收法定的效果。

    3．着力研究制定财政基本法律。财政基本法律是规范财税行为的母法，对财政收支范围、标准、目标、方向以及理财理念和方式、方法等作出规范性规定，对于健全财政法治具有极为重要的指导性作用，也是世界上各主要国家通行的做法。在中央大力推进依法治国的今天，需要抓紧研究制定财政基本法律，全国人大常委会应当发挥主导作用。

    二、监督《预算法》的全面贯彻落实

    2014年8月，第十二届全国人大常委会第十次会议通过的关于修改《预算法》的决定，标志着我国政府预算法治进入了一个新阶段。当前面临的问题是，在预算编制、审批、执行、监督等各个环节，真正做到有法必依、执法必严、违法必究，使《预算法》成为规范政府收支行为，强化预算约束，加强人大预算审查监督的根本性规定。

    第一，监督预算编制的全面规范、公开透明。科学编制预算是严格预算审查、规范预算执行、强化预算监督的基础，也是推进预算法治的关键。所谓全面，就是各级政府、各部门、各单位的全部政府性收入和支出都必须纳入预算，不得隐瞒少列；所谓规范，就是各级政府、各部门、各单位的支出必须以批准的预算为依据，未列入预算的不得支出；所谓公开透明，就是各级政府、各部门、各单位的预算支出应当按照功能和经济性质分类编制，并细化到款和项，有些支出还应逐步细化到目，清楚地反映预算资金使用的项目和绩效。公开透明是预算编制的核心，只有做到公开透明，才能有效审核预算编制是否全面、预算执行是否规范，预算监督才能有的放矢。

    第二，监督预算收支收付实现制的严格执行，改变财政“以拨作支”的列支方法。应当明确规定除转移支付资金外，各级政府、各部门、各单位只有将预算资金真正花出去、并形成实际工作量才能列作财政支出，不得先列后支，虚假列支。如果年终各级政府、各部门、各单位的预算资金仍然存在账户上，应当收回预算或转入预算稳定调节基金，不得再结转下年，如有未完工程可以在下年预算中再作安排。这项改革不仅有利于督促各方面加快预算执行，也有利于财政决算的真实、准确，减少资金沉淀和闲置浪费。

    第三，严格限制政府部门“二次分配”的权力。政府对预算的分配权，应当体现在预算编制上。预算经人大批准后，政府主管部门应当按照批准的预算向各部门具体下达，不得再进行二次分配。除预备费外，政府在预算中一般不能再预留待分配资金。如果有些支出项目在预算中确实难以确定，应当在预算中单独列出，并在预算报告中向人大说明情况，会后再具体编制分配方案，报人大常委会批准。

    第四，推动政府改革中央转移支付资金拨付办法。目前的中央转移支付分配拨付办法，环节多、效率低，有些项目和资金到年终才能下达到基层，甚至存在层层截留挪用等情况。应当推动中央财政对地方的转移支付，由目前的各级财政逐步分配下拨，改为由省级财政会同有关部门确定分配方案，报中央财政备案，再由中央财政将资金集中支付到县（市）级基层财政，以减少分配环节，加快拨付进度，保证及时到位。

    第五，建议政府健全预算编制机构。推动政府全面规范、公开透明地编制预算，工作量将成倍增加，现在的工作机构和人员不能适应实际需要。建议在今后的政府机构改革中，按照预算编制与预算执行相分离的原则，单独设置财政部门管理的政府预算编制机构，常年专职从事预算编制工作，不再负责预算执行。这项措施有利于预算编制科学化、精细化，也有利于建立预算编制与预算执行相互制约的机制，防止预算执行中随意追加追减的现象。

    三、严格人大对预算的审查监督

    对政府执行财税法律法规情况和预算编制、执行情况实施审查监督，是人大必须履行的职责。各级人大及其常委会应当解放思想，开拓创新，增强依法履职的责任感和使命感，完善审查监督制度，丰富审查监督手段，探索审查监督方法，增强审查监督实效。应当看到，人大对政府预算实施有效监督，有利于推进国家法治建设，支持政府改进工作，只要坚持依法办事，及时沟通协调，重大问题由人大常委会党组向党委请示报告，必然会得到政府的理解和配合。

    我国人民代表大会由全体人大代表集体行使权力，主要方式是会议表决。这并不影响人大有关工作机构充分发挥职能作用，做好日常工作，为人大集体表决提供必要的协助。人大应当构建强有力的预算审查监督体系，实现人大审查监督方式由单纯“会议审查监督”向“会议审查监督与常态审查监督”相结合转变，使常态审查监督为会议审查监督服务。

    在预算编制环节，人大应当改变“末端介入”、即政府编制预算完成后才介入的现状，从预算编制一开始，人大常委会预算工作机构就应当与政府预算编制机构密切合作，积极监督预算编制的全过程，了解编制情况，分析存在问题，提出改进意见，及时向人大各专门委员会和部分专家、学者、人大代表通报预算编制情况，并向人大常委会报告，使预算编制由封闭状态改为透明公开，成为科学决策、民主决策的过程。

    在预算审查环节，人大常委会预算工作机构应当在人代会召开前，按照人大常委会的部署，向人大代表提供预算编制情况的有关材料，介绍预算安排是否依法合规，是否符合党的方针政策和总体部署，是否精细、透明，是否有明确的绩效目标要求等情况，协助人大代表准备审查意见。建议全国人大常委会在每年人代会召开前的常委会会议上，听取人大财经委关于预算初步审查情况的报告，并进行审议。在人代会召开期间，人大财经委根据人大常委会审议情况，结合人民代表审查意见，提出预算审查结果报告，供代表们表决时参考。

    在预算执行环节，人大常委会预算工作机构应当实施全程跟踪监督，听取财政部门有关情况通报，提出意见、建议；按月对执行情况进行分析，向人大常委会提出报告；按照人大常委会工作部署，组织对重点支出和重大项目开展专题调研和检查，发现突出问题及时报请人大常委会提出改进意见。

    在决算审查环节，人大常委会预算工作机构应当会同国家审计署对决算草案进行提前审查，重点关注决算数字是否完整、准确，是否符合人大预算决议的各项要求，是否存在突破预算、虚报瞒报、铺张浪费等问题，有关情况及时向人大常委会报告。

    在执法检查环节，人大常委会应当将监督政府执行财税法律和法律授权情况，列入年度工作计划，有重点地组织开展执法检查。检查组成员除人大常委会组成人员外，还应邀请部分人大代表和专家、学者参加，以发挥社会监督的作用。检查情况应及时向人大常委会报告。

    发挥人大及其常委会对于推进财政法治建设的主导作用，需要切实加强人大预算审查监督能力建设。目前的人大常委会预算工作机构职能不健全，力量薄弱，并受到一些制度性制约，难以发挥实质性作用。建议在有关法律中明确各级人大常委会预算工作机构的职责，充实人员，拓展工作渠道。建议全国人大常委会预算工作机构聘请部分人大常委会成员、人大代表及有关专家组成专家委员会，参与预算审查监督工作，以体现公开与民主。建议全国人大常委会组织研究在各级人大单独设立预算委员会的可能性，与人大常委会预算工作机构协调开展财税执法检查和预算审查监督工作。

    全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》已经实施了15年，《各级人民代表大会常务委员会监督法》也已经实施了8年，情况发生了很大变化，有些规定已不符合财政法治建设的需要。特别是贯彻落实党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的决定，有很多新观念、新思路、新举措、新方法需要由法律确定下来。建议全国人大常委会在适当时机，对《加强中央预算审查监督的决定》和《监督法》作出适当修改，健全审查监督体系，强化审查监督职责，明确审查监督方式，注重审查监督实效，为推进财政法治建设，提供法律保障。