关于人大工作中协商民主的思考

    人民代表大会是我国的主要民主渠道。在人大工作中运用好协商民主，对于充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用，更好地保障人民当家作主，具有重要意义。本文在把握社会主义协商民主内涵和发展要求的基础上，结合人大职权和工作特点，从协商领域、形式和制度化发展三个方面提出了人大工作中运用协商民主的建议。

    一、什么是协商民主

    作为学术概念，协商民主是一个舶来品。1980年，美国学者约瑟夫·毕塞特（Joseph Bessette）在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次提出“协商民主（deliberative democracy）”的概念。其后，西方学术界对协商民主理论的探讨不断升温。究竟什么是协商民主？目前西方学者并未形成一致看法。但不管怎样界定协商民主，它所强调的都是沟通、对话、交流、讨论，最终达成共识。尽管我国提出协商民主的时间不长，但是社会主义协商民主建设的思想和实践由来已久。我国协商民主是在中国革命、建设和改革的长期实践中发展起来的，具有鲜明的中国特色。我国协商民主与西方协商民主发展的历史进程不同，兴起的现实背景不同以及性质、地位和运行机制不同［1］。我们不能简单地用西方的协商民主来套中国的协商民主，中国的协商民主是中国以民主共和的原则建设社会主义现代化国家所创造的中国特色的民主政治［2］。

    立足我国的协商民主实践，我们认为，社会主义协商民主，是在党的领导下，人民内部各方面就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题等共同性问题，在重大决策之前和决策实施之中进行充分协商，尽可能取得一致意见。其基本内涵应包括以下几个方面。一是协商主体具有平等性。参与协商的是人民内部各方面，都是平等的。否则，协商民主就无从谈起。我国的协商民主，是在党的领导下，很多方面通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道来开展，是有主导的，但主导绝不是控制和主宰；协商不是“官本位”，而是“民本位”；不是为民作主，而是让民作主。二是协商内容具有公共性。协商的内容主要是经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，是公共事务和公共决策。三是协商形式具有互动性。协商是通过平等的对话、沟通、交流、讨论、商量等办法来进行，是双向互动、求同存异、合作包容。协商过程是表达偏好，同时也是转换偏好的过程。偏好的转换不是强制的过程，而是充分应用理性的结果［3］。四是协商目的具有共识性。协商民主坚持“一切为了人民、一切依靠人民”，科学统筹兼顾各方面利益，正确把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，尽可能取得一致意见，更好地推动决策的形成和实施。五是协商程序具有规范性。协商民主要有制度化的程序和机制作保障，只有对协商主体、内容、形式、程序、责任、义务等作出具体、明确、可操作的规范，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，才能将“协商于决策之前和决策实施之中”真正落到实处。

    习近平总书记在关于十八届三中全会《决定》的说明中指出，“推进协商民主，有利于完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化民主化。”这精辟地指明了协商民主的优势和作用。一是有利于完善人民有序政治参与。协商民主的实质，就是要实现公民有序的政治参与［4］。通过协商民主，让社会各方面的意见和愿望得到充分表达，从而保证人民有序参与政治建设、有效参与国家治理，保证人民当家作主权利的真正实现。二是有利于密切党同人民群众的血肉联系。协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现。通过协商民主，建立起党同人民群众联系的制度化平台和管道，问政于民、问需于民、问计于民、问绩于民，畅通民意表达渠道，拓展群众路线的广度和深度，使“从群众中来、到群众中去”有了制度化运行的保障。三是有利于促进决策科学化民主化。协商民主是一种决策机制。通过协商民主，可以广纳群言、广集民智，减轻或克服决策过程中的“有限理性”，既尊重大多数人的共同意愿，也关注少数人的合理诉求，寻求社会“最大公约数”，使决策的过程成为加强沟通、增进理解、扩大共识的过程，成为寻求不同利益交汇点、取得群众支持和拥护的过程，从而使决策更加符合实际、顺应民意，更加科学可行、利于实施。四是有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。协商民主是一种治理机制。从形式上看，协商民主的组织和运行方式很契合党的领导、国家的组织和运行方式以及人民管理国家事务的基本原则。从功能上看，协商民主对于在中国这样规模巨大、结构多样的社会，实现国家治理体系和治理能力现代化，能够起到全方位的支撑和推动作用［5］。推进协商民主，是党领导人民治理国家的重要途径；完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，则对发展协商民主提出了新的更高的要求。

    二、为什么要在人大工作中运用协商民主

    作为国家政权组织形式，人民代表大会制度不仅体现了我国“一切权力属于人民”的社会主义民主实质，更是人民当家作主的重要途径和最高实现形式。人民性是人民代表大会制度的鲜明特征。人民民主是社会主义的生命。坚持人民性，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，决定了人大工作中要进一步发展包括协商民主在内的民主，健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道；而人大制度和运行机制中的代议制、票决制、民主集中制特征，也必然要求人大工作中要运用好协商民主，通过发挥协商民主的独特优势来进一步彰显人民代表大会制度的巨大优势，不断丰富人民代表大会制度的实践特色和时代特色，推动人民代表大会制度与时俱进。正如江泽民同志指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”“两种形式比一种形式好，更能真实地体现社会主义社会里人民当家作主的权利。”［6］

    （一）代议制。人民代表大会制度，是由选民直接或间接选举代表组成人民代表大会统一管理国家事务的代议制民主。当前，我国进入发展关键期、改革攻坚期、社会矛盾凸显期，特别是随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，群众利益诉求呈现差异化、多样性特征，利益矛盾日渐突出，国家利益、集体利益与个人利益的协调发展难度变大；随着人民群众的公平意识、民主意识、权利意识、法治意识、监督意识不断增强，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，使得形成社会共识的难度增大。如何兼顾好不同阶层、不同方面的群众利益，协调好局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的关系，更好地代表和维护人民群众的根本利益，是一个无法回避也必须回答好的难题。这就需要更广泛、更充分的协商，将协商民主内生性地嵌入人大工作当中，来主动回应我国在现代化进程新的发展阶段所面临的各种严峻挑战。

    （二）票决制。人大及其常委会在审议事项、决定问题时，实行票决制。票决民主遵循少数服从多数原则，更加注重偏好的聚合，重在民主的结果；协商民主基于理性沟通，达成共识，更加注重偏好的转换，重在民主的过程。周恩来早就说过：“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论。”［7］在人大及其常委会会议中，不管是法律草案和决定、决议案的审议，还是人事安排的讨论，都经代表团会议或小组会议讨论，然后根据各方面的意见修改议案，再由全体会议实行表决。以协商的充分性促进票决的科学性，实现票决民主和协商民主的相互促进，是人民代表大会制度的应有之义。

    （三）民主集中制。民主集中制是人民代表大会制度的组织原则，也是人大及其常委会履行职权必须遵循的原则。人大工作与其他国家机关的工作相比，方式有很大不同。人大及其常委会主要是通过会议形式，按照民主集中制原则，集体行使职权，集体决定问题。民主与集中是辩证统一的关系，是同一个政治过程中两个各不相同而又不可或缺的环节。民主是集中的基础，集中是民主的指导。在人大行使职权中运用协商民主，通过充分的讨论、深入的审议，有利于更好地促成民主基础上的集中。因此，人大工作中运用协商民主，是更好地坚持民主集中制原则的必然要求。

    三、如何在人大工作中运用协商民主

    人大工作中运用协商民主不是一件新事物，但是，将协商民主制度化地融入人大运行机制和行使职权的相关方面，拓展协商民主的广度和深度，推进协商民主在人大工作中广泛多层制度化发展，还是一个新课题，任重而道远。必须坚持正确政治方向，统筹兼顾、科学实施，积极稳妥地推进、活跃有序地组织，做到蹄疾而步稳。根据人大工作的性质和特点，在人大工作中运用好协商民主，需要重点关注协商领域、形式和制度化三个方面。

    （一）从领域上看，协商民主主要体现在立法、监督、重大事项决定、人事任免等相关工作中和人大代表选举等方面。

    1．立法工作中的协商民主。主要体现在立法的公开制度、参与制度、意见处理反馈制度。所有立法活动都要向社会公开，包括征集立法建议项目、制定立法计划、法规草案等都要向社会公开，扩大公民有序参与立法途径，将立法公开作为地方立法的必经程序。建立健全立法论证、听证、评估机制，对立法机关如何组织、公众如何参与进行规范。对于征集到的公众意见要有科学、客观评估和处理标准，对公众意见的采纳情况要作出反馈。立法在平衡、调整、规范各种利益关系方面发挥重要作用，立法协商是人大工作中运用协商民主最为重要的内容。

    2．监督工作中的协商民主。主要体现在关系改革发展稳定全局和涉及群众切身利益的监督事项，要让群众参与到人大监督中来。特别是建立健全监督公开制度，落实监督法关于“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开”的规定，确保人大监督工作始终置于人民群众的监督之下。“参与式预算”是监督工作中运用协商民主的重要突破口。借鉴浙江温岭“参与式预算”的经验，可建立以下程序：一是会前恳谈。人代会前，组织人大代表和社会公众对预算草案进行恳谈。二是会中审查。人代会期间，大会听取预算报告，采取分代表团审查和集中审查相结合的方式审查预算，人大代表可联名提出预算修正案，并开展充分辩论。在此基础上，交由全体人大代表无记名投票表决通过。三是会后监督。人代会后，要求政府对部门预算及“三公”经费全部公开。闭会期间，组织人大代表对预算执行情况进行多渠道监督。另外，为了建立公众参与的常态化机制，人大常委会应建立预算审查监督参与库和专业库［8］。

    3．重大事项决定中的协商民主。主要体现在重大事项决定过程中增加透明度，“重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。人大及其常委会讨论决定重大事项的议题，一般应当在每年年初提出。有关工作机构在提出重大事项议题前，应当采取公开征集议题等形式，广泛听取人大代表、社会各界和广大市民的意见。涉及群众切身利益的重大事项，应当举行听证、专家论证或开展民意调查。人大及其常委会在作出重要决定之前，可探索实行事前公告制度，让群众了解重大事项的内容，并能够通过各种渠道反映自己的意见。常委会会议实行公民旁听制度，或通过网络视频直播。

    4．人事任免中的协商民主。主要体现在拟提请人大常委会任命人员的任前公示制度。人大常委会任命国家机关工作人员，必须坚持党管干部原则与依法行使人事任免权相统一。《党政领导干部选拔任用工作条例》规定：实行党政领导干部任职前公示制度。在这种情况下，人大常委会有关机构主要是对拟提请任命的法官、检察官实行公示。

    5．人大代表选举中的协商民主。主要体现在代表候选人的提出和确定方式上。选举法规定，由选民直接选举人民代表大会代表的，代表候选人由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，将代表候选人名单及代表候选人的基本情况在选举日的十五日以前公布，并交各该选区的选民小组讨论、协商，确定正式代表候选人名单。同时还规定，选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题。这些规定，都包含着协商民主的制度设计。必须严格落实选举法，增强候选人的透明度，增进选民对代表候选人的了解，使协商更加充分。

    （二）从形式上看，人大工作中运用协商民主，主要有征求意见、听证、专家论证、会议讨论辩论、网议互动、座谈会、民主恳谈会、民意调查等形式。运用何种协商民主形式，主要根据场合和内容来定。从人大工作中协商民主发生的场合来看，主要有人大代表或常委会组成人员之间的民主协商、人大及其常委会与人民群众之间的民主协商。不同的场合，应运用不同的协商形式。而不同的内容，也应运用不同的协商形式，或者综合运用几种形式。

    1．征求意见。这是人大工作中运用最多的协商民主形式。公布法律草案、决定重大事项的事前公告、拟提请人大常委会任命人员的任前公示等都是征求意见的形式，座谈会、民主恳谈会也是征求意见的重要形式。相比而言，前几种情形的征求面更广、公开度更高。

    2．听证。这是人大在立法中、重大事项决定前经常采用的协商民主形式。听证的程序性强，工作量大。需要举行听证的，主要是涉及群众切身利益或有较大意见分歧的重大问题。听证必须遵循公平、公正、公开的原则。听证会前，听证内容和议题事先向社会公布，选择部分代表作为陈述人或旁听人；听证会上，陈述人按照发言顺序、时间等要求，表达观点，陈述理由；听证会后，工作机构整理出听证报告，作为决策的重要参考，并将意见采纳情况向陈述人说明。

    3．专家论证。这是人大工作中涉及专业性、技术性强的重大事项组织专家进行论证、评估而采取的协商民主形式。比如，在人大立法工作中，委托立法咨询委员会对法规草案进行论证，论证实行个人负责与集体负责相结合，即个人进行具体论证、委员会集体讨论，最后形成的论证意见代表委员会意见，不同的意见也会作为参考意见一并提出，供常委会组成人员审议时参考。在立法评估工作中，邀请独立于法规起草单位和执法部门之外的专家，发挥“第三方”的作用，对法规进行评估。

    4．会议讨论辩论。这是人代会和常委会会议审议采用协商民主的主要形式。会议设置代表团、分组、联组或大会审议程序，人大代表或常委会组成人员对报告或议案进行审议，甚至辩论。早在1956年，周恩来同志就指出：“将来在代表大会上要建立辩论制度。”［9］1988年，彭真同志在六届全国人大常委会第二十四次会议联组会上的讲话中指出：“过去人大常委会开会，就是全体会和小组会，不便充分交换意见。后来，在实践中我们创造了现在这种联组会的形式，便于交流、集中意见，更好地发扬民主，是一种好办法。联组会上，常委会委员和各地方、各方面列席的同志都可以就有关问题生动活泼、畅所欲言地交换意见，充分展开讨论，赞成的，怀疑的，反对的，都可以简单明了地各抒己见，平心静气地讨论、辩论，把主要问题集中讨论、辩论清楚，不管是委员长、副委员长、委员，还是列席的同志，谁的意见对，就采纳谁的意见，最后形成结论。”［10］在充分讨论、辩论基础上取得的一致，是“最有力的一致，最有力的团结”。

    5．网议互动。这是顺应互联网时代的协商民主形式。网络具有传递快捷、覆盖面广、互动性强的特点，打破了时空限制，是拓展协商广度的重要载体。在人大及其常委会履职过程中，可选择与人民群众密切相关的问题作为议题，由常委会组成人员、人大代表与网民进行直接的对话、交流，听取网民的意见和建议，并对网民的意见和建议进行整理，作为决策的参考依据。

    6．民意调查。这是量化反映公众态度倾向而采取的协商民主形式。通过问卷调查，得出客观、准确的民意数据，为决策和衡量工作成效提供科学依据。

    （三）从制度上看，需要加强相关机制建设和程序设计，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使协商民主的运行真正做到有法可依、有章可循。

    1．防止随意化。当前，协商民主不同程度地存在着制度化不足的问题，由于缺乏必要的程序和步骤，“想协商就协商，没意愿就不协商”“想与谁协商就与谁协商、不想与谁协商就不与谁协商”“有时间就多协商，没时间就少协商”的现象还有一定的普遍性。只有通过制度化、规范化、程序化的设计，才能使协商民主这一“柔性民主”真正“硬起来”，避免因人而异、因事而异、因时而异。要建立健全协商民主的实体性制度和程序性制度，规范协商内容、协商程序，细化协商议题的提出、协商对象的选择、协商活动的组织、协商意见的处理、协商结果的运用等。根据人大的工作实际，应对立法协商、人大常委会行使监督职权情况向社会公开、拟提请人大常委会任命人员的任前公示、重大决定事前公告、“参与式预算”、听证、论证、旁听等制定具体的工作制度。民主在于细节。协商民主的制度建设，要坚持能具体就尽量具体，能明确就尽量明确，努力增强制度的可执行性、可操作性。比如，听证制度，不仅要对听证的范围、对象、程序、听证结果的处理等作出规范，而且对每个环节的具体细节都要作出明确规定。原则上对涉及群众切身利益或意见分歧较大的法规草案、重大决定等必须举行听证。确定听证陈述人，通常将与听证事项有利害关系的人或组织确定为听证陈述人。

    2．防止表面化。当前，协商工作在某些方面还存在着深度不够、互动不足、审议不深入、协商不充分的问题。比如，常委会会议中针对矛盾焦点问题组织联组集中讨论、辩论不多；在征求意见中，“只征求不反馈”的现象还有一定的普遍性，这种“单向式”征求意见只能算是初步、浅层的协商民主。推进协商民主，必须加强相关制度设计和机制建设，使协商民主这一“深度参与的民主”能真正“深下去”，增强协商民主的实效性。比如，人大及其常委会会议要完善以讨论为基础，讨论和辩论相结合的审议制度。特别对关系改革发展稳定全局、涉及群众切身利益的重大问题或者各方意见存在较大分歧的矛盾焦点问题，应进行辩论，让大家畅所欲言，在争鸣中求共识。征求意见必须建立健全公众意见采纳情况反馈机制。全国人大常委会在“中国人大网”上专门开设了“法律草案征求意见”专题，对每一部法律草案征求意见的参与人数和意见条数都作了汇总。比如，2006年，劳动合同法草案公开征求意见，共收到意见191849件，全国人大常委会法制工作委员会将其整理成《各地人民群众对劳动合同法草案的意见》，并举行新闻发布会，对社会各界的意见作出了全面回应。推进协商民主，就不能怕麻烦。即使对征求意见这一最普通的民主形式，也必须完善具体工作制度和程序。只有这样，才能确保民主不浮于表面、不流于形式，保护和调动公民参与的主动性、积极性和创造性。

    3．防止泛化。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。但不能对协商民主作简单化的理解，有哗众取宠之心、无实事求是之意，造成“新瓶装老酒”的现象，甚至将协商民主当作一个筐，不管沾边的、不沾边的，统统都往里面装。表面上看，这样似乎丰富了协商民主的内容和形式，其实会模糊我们对协商民主实质的把握。协商民主是个好东西，但协商民主是有成本的。推进协商民主，既有实施的成本，其组织本身需要一定的人力、物力、财力来支撑；也有行政的成本，特别是将协商民主的不适当运用，如事无巨细的讨论，无休止的争论，或无限制的延伸，必然会使一些本来应当及时作出的决定，变得议而不决，从而降低行政效率；还隐藏着实施不好所带来负面影响的成本，如果不顾现实条件、不切实际地吊高公众“胃口”，而实施中打折扣、走形式，就会损害人民代表大会制度的严肃性，对公信力造成极大的损害。推进协商民主，既要对其重要性、紧迫性有充分的认识，也要对其长期性、复杂性有足够的思想准备。因此，推进人大工作中协商民主制度化发展，必须着眼大局、审时度势，把握好协商民主的时机和速度，选择好协商民主的形式和步骤，从一项项具体的工作做起，一步一个脚印扎实推进，在实践的基础上建章立制，逐步构建起一整套更完备、更稳定、更管用的协商民主制度体系。成熟一些就先推出一些，不可能毕其功于一役。另外，我们不能以选举民主去否定协商民主，也不能以协商民主去取代选举民主。就人大工作性质、规律和特点而言，协商民主是权力行使过程中的民主形式，不能脱离人民代表大会制度的框架。经过协商之后形成的共识，最终还需要通过票决来完成选举和决策。

    

    注  释：

    ［1］刘佳义：《推进协商民主广泛多层制度化发展》，载《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2013年版，第215～216页。

    ［2］［5］林尚立：《协商民主是我国民主政治的特有形式和独特优势》，载《求是》2014年第6期。

    ［3］陈家刚：《协商民主中的协商、共识与合法性》，载《清华法治论衡》2009年第1期。

    ［4］李君如：《把协商民主这一重要制度运用好》，载《人民日报》2012年11月11日。

    ［6］中共中央文献研究室编：《江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）》，中央文献出版社2002年版，第347页。

    ［7］《周恩来统一战线文选》，人民出版社1991年版，第129页。

    ［8］赵棠：《温岭市加强全口径预决算审查监督的做法及成效》，载《浙江人大信息》2013年第23期。.

    ［9］《周恩来选集（下卷）》，人民出版社1984年版，第208页。

    ［10］《彭真文选》，中央文献出版社1989年版，第613页。

    

    （原载甘肃省人大常委会《人大研究》2014年第十二期，作者分别系浙江省杭州市人大常委会副秘书长、研究室主任和研究室综合调研处处长、副处长。转登时作了一些删节。）