实施宪法宣誓制度的几个问题

    2014年10月，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，建立宪法宣誓制度，明确要求“凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓”。本文就实施宪法宣誓制度的几个具体问题略陈管见。

    一、宪法宣誓的缘起和我国宪法宣誓活动的实践探索

    宪法宣誓制度是指国家公职人员在就职前，必须在公开举行的就职宣誓仪式上，宣誓拥护或者效忠宪法的制度。宪法宣誓制度在国外由来已久，在我国实践中相对鲜见。宪法宣誓制度在英美法系国家早可追溯至1215年英国《自由大宪章》。作为英国最早的成文宪法文件的《自由大宪章》第63条规定，受命于天的英格兰国王兼领爱尔兰宗主以宣誓的形式，将以忠信与善意遵守各条款。英王以宣誓的形式表明忠于大宪章，这一举动可以被认为是宪法宣誓制度的萌芽。它意味着国家公职人员的就职往往与宪法宣誓相伴而生。这一制度在1787年美国联邦宪法中得到沿袭。《美国宪法》第２条第1款对美国总统的就职宣誓规定得十分明确。而第6条则规定了美国参议员和众议员、各州州议会议员，以及合众国和各州所有行政和司法官员的宣誓程序。

    在大陆法系国家中，1919年德意志联邦共和国《魏玛宪法》第42条明确规定了联邦大总统就职时应对国会作出宣誓。自此以后，许多国家纷纷效仿，都在宪法中明确规定将宪法宣誓制度作为国家公职人员就职不可缺少的要件之一。在142个有成文宪法的国家中，规定相关国家公职人员必须宣誓拥护或效忠宪法的有97个。关于宪法宣誓的主体、内容、程序，各国做法不尽相同，一般在有关人员开始履行职务之前或就职时举行宣誓。

    然而在我国，无论是宪法，或是组织法，或是公务员法中，都没有涉及到公职人员就职时应当庄严宣誓忠于宪法的制度。仅在作为我国法律体系一部分的《香港基本法》第104条和《澳门基本法》第101条、第102条有相关规定。追根溯源，我国实际早在民国时期就有此方面的规定。1912年1月1日，孙中山就任临时大总统时，庄严地宣读了总统誓词，启开民国政治宣誓之先河。1930年5月27日南京国民政府颁布了《宣誓条例》，从而使民国时期的宣誓制度走上法制化的轨道。新中国成立后，这一制度随着“六法全书”的废除而废除。

    党的十一届三中全会后，我国社会主义法制不断健全，中国特色社会主义法律体系逐步形成。党的十五大提出了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略。十六大报告指出：发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。党的十七大更是指出政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化。党的十八大再次重申政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分，必须继续积极稳妥推进政治体制改革。宪法宣誓制度的建立，正是我国政治体制改革的题中之义。

    党的十八届四中全会《决定》明确提出建立宪法宣誓制度后，在全国各地迅速引起反响，一些地方继续探索实行公职人员就职宣誓制度，此处择要列举如下：

    ——2014年10月30日，南京市鼓楼区新任28名法官和检察官手持《宪法》，面对国徽庄严宣誓：“忠于宪法和法律，公正司法，执法为民，恪尽职守，廉洁奉公，自觉接受人民监督。”

    ——2014年11月6日下午，山东省巨野县人民法院新任命的6名法官身着法官袍，手持宪法文本，高举右手，在该院党组成员、政治处长李明东的领誓下，面对国徽庄严宣誓。“我是中华人民共和国法官，我宣誓：忠于祖国，忠于人民，忠于宪法和法律，忠实履行法官职责，恪守法官职业道德，遵守法官行为规范，公正司法……”

    ——2014年11月11日，湖北省安陆市人民法院２４位新任职法官在宪法墙前庄严宣誓，立志维护宪法权威，永远忠于法律。这是该法院第一次组织新任法官就职宣誓。

    ——2014年11月14日，深圳市福田区人大常委会会议表决通过任命议案后，举行宪法宣誓活动。区人大常委会主任张文监誓，区人大常委会副主任任健领誓，两位人大常委会工委主任和区政府三位局长，面对国徽，手持宪法，在领誓人的带领下庄严宣誓。“我接受任命，谨此宣誓：遵守《中华人民共和国宪法》和法律，拥护中国共产党的领导，忠于国家，忠于人民，依法履职，恪尽职守，廉洁奉公，……竭诚为福田区服务！”这是深圳举行的首次宣誓活动。

    ——2014年12月4日首个国家宪法日。上午9时，最高检部分院领导、专职检委会委员和180余名最高检新任和新晋升检察官，身着统一检察制服，面对宪法，高举右拳，庄严宣誓。当天14时许，最高法中区大法庭，在近200名社区群众、中高校学生、解放军代表和媒体记者的注视下，包括新任、新晋升法官在内的40余名来自最高法和地方法院模范法官在最高人民法院常务副院长沈德咏的带领下，向宪法和国旗庄严宣誓。

    上述事例充分表明，我们已经认识到宪法宣誓不仅仅是公职人员誓言遵守宪法法律，致力于为人民服务的一种承诺方式，而且通过庄严的宣誓仪式，有利于增强公职人员的使命感和责任感，培育宪法至上的情感，更加尊崇、维护和捍卫宪法法律权威，更加坚定职业良知和法治信仰。宣誓的过程使得公职人员本身被激发出对宪法的认同、依赖的情感，对宣誓的公职人员本人而言，通过宣誓使得对其外在约束转化为内在的主动接受监督。在日后的执法过程中每每回想起庄重的宣誓过程，更能时时刻刻警醒自己作为国家公职人员应有的责任与担当。这与上述的培育宪法至上情感是一脉相承的。除此之外，对普通大众而言，更是一次宪法洗礼，是一种法治教育活动和警示活动。人民群众见证了这场神圣的仪式，内心升腾起对宪法的崇敬，从而自觉尊宪、守宪、护宪。宣誓制度无论是增强民众对国家公权力的信任，还是对营造良好的法治环境，都是百利而无一弊的。正如习近平总书记在谈到宪法宣誓制度时所说：“这样做，有利于彰显宪法权威，增强公职人员宪法观念。激励公职人员忠于和维护宪法，也有利于在全社会增强宪法意识、树立宪法权威。”如今，在中国建立宪法宣誓制度时机已经成熟，将宪法宣誓活动制度化、规范化、法律化已经成为当务之急。

    二、宪法宣誓制度的构成与完善

    从世界各国宪法宣誓制度的实践来看，宪法宣誓制度的构成，主要包括宣誓的主体、内容（誓词）、时间、程序等几个方面。为避免“橘生淮北为枳”，我国宪法宣誓制度的构建，应当在借鉴外国法律制度有益成果的同时，结合本国实际，设计出科学合理、符合中国特色的宪法宣誓制度。

    （一）宪法宣誓的主体

    宪法宣誓的主体，即宪法宣誓人。构建宪法宣誓制度，必须明确规定宣誓人范围。当前，宪法宣誓人的范围需要在以下几种范围中确定。

    1．人大及其常委会选举或者决定任命的国家机关工作人员。这是十八届四中全会《决定》提出的范围。这部分“国家机关工作人员”是宪法宣誓人的重点。根据宪法、全国人大组织法和地方组织法的规定，这里的“选举”指人民代表大会选举的国家机关工作人员，其范围是：全国人大常委会组成人员（即委员长、副委员长、秘书长、委员），国家主席、副主席，中央军事委员会主席，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长；县级以上地方各级人大常委会组成人员（即主任、副主任、秘书长、委员），省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长，乡长、副乡长，镇长、副镇长，地方人民法院院长、地方人民检察院检察长。“决定任命”的范围是：全国人民代表大会决定任命的国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长、人民银行行长，中央军事委员会其他组成人员（即副主席和委员），在全国人民代表大会闭会期间，全国人大常委会决定的国务院各部部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选，决定的中央军事委员会其他组成人员（即副主席和委员）的人选；县级以上地方各级人大常委会在本级人民代表大会闭会期间，决定任命的本级人民政府副职领导人员和本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长。法律用语中的“决定任命”有其特定的人员范围，比如，县级以上地方各级人大常委会在本级人民代表大会闭会期间，决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免；根据自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定本级人民政府的秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免。以上这部分人员属于“决定任命”的范围。而按照人民法院组织法和人民检察院组织法规定，人大常委会任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员。以上这部分人员则属于“任命”人员的范围。因此，“决定任命”人员的范围，不含最高人民法院副院长、庭长、副庭长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长，最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，批准任命的省、自治区、直辖市检察院检察长，驻外全权代表，全国人大专门委员会个别副主任委员和部分委员，全国人大常委会副秘书长，全国人大常委会工作委员会主任、副主任和委员；也不含地方人大常委会批准任命、任命、决定代理的人员。

    2．人大及其常委会选举或者任命的范围。这个范围显然相对比较宽泛。其中的“选举”与上述全国人民代表大会选举的人员范围和地方各级人民代表大会选举的范围完全相同；只是这里的“任命”属于广义的任命范围。既包括人民代表大会任命的人员，如本级人民代表大会专门委员会的组成人员；也包括人大常委会决定任命、批准任命、任命、决定代理的人员等。

    3．国家公职人员的范围。与前述范围相比，“国家公职人员”的范围更加宽泛。通常指国家机关中从事公务的人员，既包括人大及其选举、任命的国家机关工作人员，又包括人民政府、人民法院、人民检察院任命的其他国家机关工作人员，还包括国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员。

    4．人大代表和人大常委会组成人员是否纳入宣誓范围。这是需要研究的一个问题。有人提出，我国的人大代表分为直接选举和间接选举两种。间接选举是由下一级人大选举产生的人大代表，属于十八届四中全会规定的人大及其常委会选举或者决定任命的国家机关工作人员，应当进行宪法宣誓；而由选民直接选举产生的人大代表，不属于十八届四中全会规定的范围。笔者认为，其一，我国的人大代表实行兼职制，不脱离原生产和工作岗位，都属于一种公职，一种国家职务，应当纳入宣誓人范围；其二，无论直接选举的人大代表还是间接选举的人大代表，都由民主选举产生，从民主选举和选举委托授权的角度讲，也应当纳入宣誓人范围；其三，各级人大代表都是“代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力”，应当“模范地遵守宪法和法律”，“协助宪法和法律的实施”，因此更应拥护和效忠宪法，不应被排除在宪法宣誓范围之外，从而实现依法选举和任命人员宪法宣誓全覆盖。至于人大常委会组成人员，都是由本级人民代表大会从本级人大代表中选举产生的，应当属于十八届四中全会决定规定的范围，也不应被排除在宪法宣誓范围之外。

    （二）宪法宣誓的内容

    宪法宣誓的内容，即宪法宣誓的誓词。通过对世界各国宪法宣誓制度的分析，可以得出构成宣誓誓词的三个要素，分别是宣誓者应当承担的个人责任（“庄严宣誓”或“郑重声明”），宣誓者的职责承诺（如“忠诚执行总统职务”），宣誓者效忠的对象（维护、遵守、保卫国家的“宪法”和“国家利益”）。除此之外，关于宣誓内容，我国宪法规定了不同国家机关的性质，这就决定了宣誓内容应当与其职权对应，应当按照宣誓人的类型不同，设计和确定不同的誓词，更加突出职位特点和性质。具体讲，可以采取“誓词通用语”和“誓词专用语”相结合的方式。

    1．人大及其常委会选举和决定任命的公职人员进行宪法宣誓，应当使用统一的誓词。例如国家主席、副主席应当强调效忠宪法、服从法律、维护民主和法制、维护国家安全和统一，恪尽职守、代表中华人民共和国、维护中华人民共和国利益的内容。例如，2014年3月17日，新当选的国家主席习近平同志在第十二届全国人民代表大会第一次会议闭幕会上向人大代表、向全国各族人民郑重宣示:“我深知，担任国家主席这一崇高职务，使命光荣，责任重大。我将忠实履行宪法赋予的职责，忠于祖国，忠于人民，恪尽职守，夙夜在公，为民服务，为国尽力，自觉接受人民监督，决不辜负各位代表和全国各族人民的信任和重托。”

    2．人大机关干部、人民政府其他组成人员、“两院”其他人员进行宪法宣誓，可以分别使用相应的专用誓词。比如，人大机关干部的宣誓誓词，应当突出“人民利益至上，一切为了人民”的内容；政府组成人员的宣誓誓词，应当突出“施政为民，依法行政，接受人大及其常委会监督”的内容；法官、检察官的宣誓誓词，应当突出“为民司法、公正司法、维护公平正义”的内容。具体誓词可由上级机关统一确定。比如：最高人民法院使用的誓词是：“我是中华人民共和国法官，我宣誓：忠于祖国，忠于人民，忠于宪法和法律，忠实履行法官职责，恪守法官职业道德，遵守法官行为规范，公正司法，廉洁司法，为民司法，为维护社会公平正义而奋斗!”最高人民检察院使用的誓词是：“我是中华人民共和国检察官，我宣誓:忠于国家、忠于人民、忠于宪法和法律，忠实履行法律监督职责，恪守检察职业道德，维护公平正义，维护法制统一。”

    这里仅就一般通用的宣誓誓词，提出建议稿如下：“我宣誓：遵守和捍卫《中华人民共和国宪法》，忠于国家，忠于人民，依法履职，恪尽职守，廉洁奉公，接受人民监督，努力为人民服务！宣誓人：……。”

    （三）宪法宣誓的程序和方式

    程序性保障是宣誓制度得以实施的必要条件。宣誓制度应做到有法可依，并且公开、公正。

    1．宣誓时间。宣誓时间应当在宣布依法选举和任命后，正式就职前。无论是英美法系或是大陆法系国家，都无一例外的规定国家公职人员必须在就职前进行宪法宣誓，表明效忠宪法的决心。

    2．宣誓地点与场所。出于宣誓仪式庄重且易于举行等方面的考虑，人大选举和人大常委会决定任命人员的宣誓仪式，应当在人大议事场所举行；其他人员的宣誓仪式，可以在统一的场所进行，也可以在公务人员任职的机构进行。

    3．监誓和领誓。可遵循“谁选举（任命），谁监誓（领誓）”的原则。人大选举的干部，宜由大会主席团常务主席监誓与领誓；人大及其常委会决定任命的干部，宜由人大常委会组成人员监誓与有关机关负责人领誓；其他人员由有关机关的领导人员或者负责人监誓与领誓。

    4．宣誓流程。总结我国已有的宪法宣誓实践经验，宣誓流程可以参考如下：宣誓人面对国徽，手捧宪法文本，着正装。主持人宣布宣誓仪式正式开始后，由领誓人逐句领读，宣誓人复诵。宣誓结束后，宣誓人在誓词上签名。

    5．宣誓有效期。宣誓有效期从宣誓人宣誓当天起，到宣誓人任职期满、转任，或免去现任职务之时为止。如出现届期内任职变动，则由任职变动后所在的机构重新举行宣誓。换届连任则由现任机构重新举行宣誓。

    6．集体宣誓和单独宣誓。如果是集体举行的选举或任命，则应当集体宣誓。如果出现任职变动或者个别任命等这种人数较少的情况，则可举行单独宣誓。

    三、推进宪法宣誓制度法治化

    推进宪法宣誓制度法治化，是宪法宣誓制度有效实施的根本保障。我国宪法宣誓实践已在全国各地开展，但相关法律制度建设相对滞后。各地、各有关宣誓机关虽然对宪法宣誓拟定了实施意见和规范，但在操作上、细节上各不相同。为了保证宪法宣誓制度这一重大改革“于法有据”、有序进行、有效实施，亟待加强相关法治建设。为此，建议如下：

    （一）抓紧制定宪法宣誓的相关法律和地方性法规

    域外的宪法宣誓制度大多规定于宪法之中，考虑到我国目前的实际情况，应当加强相关立法。或者由全国人大制定专门的《国家机关工作人员宣誓法》，对各级国家机关工作人员就职宪法宣誓的原则、范围、内容、执行机关、程序、法律责任等作出统一规定；或者通过分别修改《全国人大组织法》、《国务院组织法》、《地方组织法》、《法官法》、《检察官法》，分别对中央国家机构领导人员和地方国家机关领导人员和工作人员的宣誓制度，作出相应的规定。在条件成熟的时候，应当在修改宪法时将宪法宣誓制度写进宪法。

    （二）地方人大及其常委会就实施宪法宣誓制度制定地方性法规或者其他规范性文件

    在国家专门法律出台或者法律修改前，有地方立法权的人大及其常委会可以先行立法，制定专门的地方性法规；没有立法权的人大及其常委会也可以积极探索，依法行使重大事项决定权，就本行政区域内实施宪法宣誓制度作出专门的决议、决定。

    （三）明确和落实宪法宣誓制度的法律责任

    仅有宪法宣誓制度或者法律制度，而不对其追责，只会将该制度流于形式，起不到应有的作用。因此，在立法和执法中明确相应的法律责任是十分必要的。在国外的法律中早有宪法宣誓制度追责的条款规定。德国1953年《官员法》第28条明确规定：“因拒绝宣誓……的议员而被免职。如果他拒绝履行法律所规定的就职誓言，或者拒绝履行代替就职誓言而规定的誓约，那么该官员必须被免职。”德国联邦官员法的追责条款规定对我国立法有借鉴作用。可以考虑，对于不执行宣誓制度或者不履行宣誓承诺的，应当规定其法律责任。比如，对已经任职但没有宣誓的，规定不得到职，规定其履职行为无效；对不履行宣誓承诺的，可以通过法定监督方式对其进行监督和追究责任。

    

    （作者王亚平系湖北省人大常委会副秘书长、机关党组副书记、法规工作室主任，本文载于《人大研究》（甘肃）2015年第2期，略有删节。）