发挥地方人大立法作用 依法理顺城管执法体制
汪光焘
城市管理执法是依法治国在城市领域的具体表现。城市管理历来矛盾集中、舆论聚焦、社会关注，是转型发展时期我国社会的热点焦点。十八届三中全会明确要求“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。十八届四中全会再次强调“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平”。今年，全国人大修改《中华人民共和国立法法》，赋予地方人大更大的立法权限，为推动理顺城管执法机制创造了有力条件。
一、城管执法行为是城市法律体系构建和执法机制完善的体现
一个高效运行的城市背后反映的是城市政府相关部门依法执政的能力。
（一）城管执法工作直接关系到民生问题
城管工作涉及我们生活的方方面面，事关千家万户。一座文明整洁的城市，离不开城市管理。城市管理领域包括街道清洁、绿化、交通、规划等的多个方面，涉及城市政府中的数十个管理部门，为保障社会和政府良好的社会秩序和市容市貌发挥了关键作用。
（二）城市管理与每天的工作生活密不可分
城市三分建、七分管，城管工作量大、事情杂，具有动态性、反复性。无证商贩随意摆摊设点、车辆乱停乱放、随意张贴小广告等问题长期困扰城市环境面貌，城市管理队伍形成“突击战”、“疲劳战”，任务重、压力大，做出了积极贡献。
（三）城市管理工作状况关系到法律在公众中的形象
城市管理执法过程直接面对百姓，特别是涉及利益交涉，容易激发矛盾。如果处理不好，甚至违规执法、暴力执法,容易引发群众性事件，经过媒体报道，形成不良的社会影响，严重影响我国地方政府的形象和公信力，也使得群众对法律的公平性引起质疑。
二、城市管理相对集中执法是依照《行政处罚法》在实践中总结出来的工作方法。
（一）《行政处罚法》推进了城市相对集中执法
城市管理实施相对集中执法探索由来已久。上世纪90年代初，各地贯彻国务院颁发的《城市市容和环境卫生管理条例》，从改善市容市貌、治理随地吐痰、道路乱占乱停等城市中的不文明现象起步，逐步探索集中执法机制，致力于解决“十个大盖帽管不住一顶破草帽”等多头执法、分散执法、难以形成合力的问题。
1996年《行政处罚法》颁布实施，第十六条作出了原则规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”由此，开始了我国城市管理相对集中执法进程。
（二）国务院意见指导下已有积极进展
上世纪90年代末，国务院依据《行政处罚法》选择部分城市开展城市管理方向试点工作（国发〔1996〕13号、国发〔1999〕23号、国办发〔2000〕63号、国发〔2002〕17号、国办发〔2002〕56号）。授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。试点内容集中在城市管理领域，包括市容环境卫生管理、规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理等。规定集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设机构或者下设机构，即脱离现在职责部门，独立归政府直接领导。执法人员也必须是公务员。
相对集中行政处罚权制度试行十余年来，按照《行政处罚法》的精神，在国务院推动下，取得了积极进展，全国地级以上城市普遍建立了城市管理的专门队伍和机构，城市环境显著改善。
三、当前城市管理执法仍存在的诸多问题
近十年城市经济活跃度持续增长、人民对城市环境的要求不断提高，城市管理执法领域的矛盾仍然十分突出，依法管理能力亟待提高。
群众和城市管理机构都认为城市管理实施相对集中执法的法律依据还不够充分。目前城市管理实施相对集中执法主要是依据《行政处罚法》中“原则允许一个部门开展相对集中执法”。事实上行政处罚的执法权已经通过有关行政法律授予专业管理部门，如《城乡规划法》授权城市规划管理部门进行执法，《环保法》等环保相关法律授权环保部门，《土地法》授权国土管理部门进行执法，等等。如何实现相对集中执法关键是要明确各相关法律授权之间的关系，衔接综合执法部门和专业执法部门的执法权范围，这是全国普遍存在的现象。
严格的依法行政的行为，在法律制度设计上存在欠缺，为违规执法留下空间。主要是县级市和许多地级市不具备立法权，城市政府多以政府、政府办文件代替法规开展相对集中执法管理工作。对相对集中执法的解释从各自要求出发，相对集中执法机构的设置、权限范围缺乏法律保障和明确要求，经过多次扩权，接管了许多其他部门缺位的执法权，涉及街道清洁、绿化、交通、规划、土地等多个方面。南京市城管部门执法权达到130项，广州市232项，上海市执法事项达到1000项。事实上城市管理队伍执行的仍然是城市市容市貌方面的一般性行政行为。城市相对集中执法事项过宽过广，执法不严与选择性执法同时存在。
执法队伍过多过杂，许多城管队员都不熟悉执法事项。按照国务院历次文件要求，相对集中执法人员均应为公务员编制或参照公务员的管理方式进行管理。无论在机关还是在执法现场，执法队伍中“协管”“临时工”普遍存在。据北京市人大法制委员会调研报告，北京的各类临时执法人员高达20万以上，是正式工的3倍。上海辅助管理人员的数量约是城管队员的3-5倍。他们为城市管理做了大量工作，许多地方执法队伍中人员素质不能适应新时代城市文明建设要求，暴力执法、违规执法等现象时有发生，造成极坏的社会影响。
四、充分发挥地方人大作用推动理顺城管体制
贯彻落实依法治国总体要求，要充分发挥各级人大作用，完善城市管理执法组织和程度的法律体系建设，推进机构、职能、权限、程序、责任的法定化。具体建议如下：
以贯彻落实《立法法》为契机全力推进相对集中执法改革。党的十八届四中全会提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。2015年3月，十二届全国人大第三次会议通过关于修改《中华人民共和国立法法》的决定。新修改的《立法法》中的一大亮点扩大了地方立法主体，赋予较大的市立法权限，“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”，为相对集中执法开展提供了有力机遇。通过地方立法，以城市政府为法律主体处理城市管理问题，能够避免以前长期存在的城市管理机构与委托单位的法律关系和相互责任问题，为相对集中执法进一步提供了法律保障。
地方人大立法主导加快推动理顺体制。地方各级人大要按照《立法法》授权，通过立法规范辖区内城市管理工作。省级人大按照《立法法》要求，从城市经济社会发展需要出发，确定较大的城市人大试点城市管理立法的具体步骤和时间。同时，对县城进行原则要求，加强对市县基层开展相对集中执法的指导。地方立法过程要对群众关心的热点焦点问题提出明确要求。一是规范城市管理实施相对集中执法的范围。集中执法范围应与法有据，应当在法律授权规定的领域。适应城市的规模和发展阶段，中小城市从节约执法成本角度看，执法权力应更加综合。大城市从自身情况出发，集中情况应各有特色。二是规范落实《行政处罚法》第十六条的具体意见。《行政处罚法》中并没有表述，是将其他行政法律法规的全部处罚权、还是法律责任章节、甚至只是某个条款委托给相对集中执法部门。地方人大推动地方政府作出具体规定，提出具体意见。三是关于城市管理机构人员的基本要求。建议严格按照国务院有关文件的要求落实执法人员的编制问题，理顺人员关系和组织机制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。不能只停留在执法人员经费由财政保障上来考虑执法机构和人员管理问题。
全国人大制度理论研究会及时总结交流地方经验。全国人大制度理论研究会自去年成立以来，探索人大制度的特点和人大工作的规律，推动人大制度理论和实践创新，取得了积极进展，是人民代表大会制度理论研究和宣传的重要交流平台。建议研究会发挥新型智库作用，组织各理事单位，积极关注地方在城市管理领域的立法实践过程，并定期组织相关单位进行交流探讨。在实践中总结的重要经验和遇到的重要的突出问题，及时向全国人大常委会报告，促进理论研究和人大工作整体水平提高。
