关于做好新形势下人大监督工作的几点思考
马启智
监督“一府两院”工作，是宪法赋予各级人民代表大会及其常委会的一项重要职权。加强人大监督，是发展社会主义民主政治的重要内容，也是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求。党的十八大报告提出：“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”；党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：推动人民代表大会制度与时俱进，“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度”，“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”；党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确把形成“严密的法治监督体系”作为建设中国特色社会主义法治体系总目标的重要内容之一，同时强调指出要加强人大监督，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。这些重要论述，对新形势下人大及其常委会依法开展监督工作提出了明确要求，充分体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，充分体现了依法行使职权、集体监督、有序监督的原则。认真学习、深刻领会党的十八大和十八届三中、四中全会关于人大监督工作的重要论述，是人大工作部门和人大工作者当前和今后一个时期的重要任务。
一、充分认识做好新形势下人大监督工作的重要意义
加强人大监督，是发展社会主义民主政治、全面推进依法治国方略的必然要求，也是做好改革发展稳定各项工作、维护各族人民根本利益、构建社会主义和谐社会、全面建成小康社会的必然要求。当前，深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会关于人大监督工作的重要精神，对于人大及其常委会依法行使监督权，加强和改进监督工作，更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势，推进社会主义民主法制建设，促进改革发展稳定和谐的大好局面，维护各族人民根本利益，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
1．做好新形势下的人大监督工作，是坚持和完善人民代表大会制度的内在要求。宪法规定，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会是国家权力机关，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对人大负责，受人大监督。人大及其常委会对“一府两院”进行监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。通过人大监督，确保行政权、司法权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。党的十八大和十八届三中、四中全会进一步明确了人大监督的性质、地位和作用，进一步明确了人大监督的法律效力，从而进一步增强了对“一府两院”监督的针对性和实效性。
2．做好新形势下的人大监督工作，是发展社会主义民主政治、全面推进依法治国方略的重要内容。依法治国，就是人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，保证各项工作依法进行。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是国家长治久安的重要保障；依法治国从制度和法律上保证党的路线、方针、政策的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。人大及其常委会依法行使监督权，目的就是保证宪法和法律得到全面、正确的贯彻实施，使“一府两院”在行使职权时，能够充分体现党的主张，真正代表人民意志。因此，深入学习贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会关于人大监督工作的重要精神，有利于促进依法行政、公正司法，有利于推进依法治国、建设社会主义法治国家。
3．做好新形势下的人大监督工作，是全面建成小康社会的客观要求。邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略指导思想。我国已进入改革攻坚期、发展关键期，深刻变化的国际环境，艰巨繁重的改革发展任务，复杂多样的社会矛盾和问题，都对人大监督工作提出了新要求。认真学习贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会关于人大监督工作的重要精神，有利于“一府两院”把对党负责和对人民群众负责有机统一起来，从解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，着力发展社会事业、促进公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力，走共同富裕道路，使改革和发展成果惠及全体人民，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设和生态文明建设协调发展，维护改革发展稳定的良好局面，不断加快发展、科学发展，加快全面建成小康社会和社会主义和谐社会步伐，加快实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦进程。
4．做好新形势下人大监督工作，是人大监督工作规范有序的根本保证。多年来，各级人大及其常委会依据宪法、地方组织法的有关规定，积极开展监督工作，取得了很大成效。但也存在着监督内容、形式和程序不够规范，监督效果与群众愿望有较大差距等问题。党的十八大和十八届三中、四中全会关于人大监督工作的重要精神，顺应了时代要求，是人大依法开展监督工作、行使监督权的理论依据。只要我们严格按照党的十八大和十八届三中、四中全会关于人大监督工作的重要精神行使监督权，逐步放开一些手脚，就能做到围绕中心、突出重点、增强实效，就能做到既有监督，又有支持，就能做到党和人民满意。
二、新形势下人大监督工作存在的主要问题
由于体制机制、思想认识、工作方式等多种因素影响，当前人大监督工作不同程度地存在着“不便监督、不好监督、不敢监督、不善监督、不愿监督”等问题，严重制约了各级人大及其常委会监督工作的有效开展。概括来讲，主要有以下五个方面：
一是体制问题。目前，地市以上人大常委会主任多由同级党委书记兼任，从表向上看是加强了党对人大工作的领导，但实际上大多是“只挂帅不出征”，反而削弱了人大工作；县区一级人大常委会主任多专人专职，虽然可以集中时间和精力抓好人大工作，但由于人大常委会主任不是同级党委常委，而政府行政长官不仅是同级党委常委、而且主要负责人一般都担任同级党委副书记，形成了事实上的人大常委会与政府实际排位倒挂，监督与被监督关系错位，不便也无法监督。实际工作中，人大及其常委会要监督“一府两院”工作和行政副职问题不大，但要监督担任同级党委副书记和同级党委常委的“一府两院”特别是政府主要负责人，则几乎成了一句空谈；加之日常工作中党政职能难以明确分开，许多党委领导习惯于大包大揽式管理，动辄以党委常委会议事决策，作出决议决定，代行国家权力机关职权，涉及本区域经济和社会发展重大事项，多以党委、政府联席会议审议决策或联合发文决定；作为国家权力机关的各级人大及其常委会的审议决定权无形被架空，成了“橡皮图章”，依法监督也陷入“两难”境地，如果依法监督，又会触及是否坚持党的领导这一敏感话题，甚至被扣上与党委“唱对台戏”、和“政府过不去”的大帽子。正因为历史社会原因以及现行体制制约，造成人大监督工作底气不足，作用不大。
二是机制问题。当前在许多地方，由于人大工作机构设置不全，制度不完善，从议题选择、组织视察，到会议审议、民主决策，再到审议意见转办督办、结果公开的全过程监督，普遍缺乏衡量工作监督效果的科学合理的绩效考核评价机制和标准，加之会前视察、会中审议、会后督办机制不完备，保障机制不健全，组织开展干部述职、个案监督、民主评议、票决测评、追踪督办、二次审议等相关制度不完善，法律依据不充分，面对“一府两院”等监督对象，显得机构不够，人员缺乏，机制不活，办法不多，力不从心；特别是对人大决议、决定和审议意见的跟踪监督缺少手段，“议而不决、决而不行、行而无果”的现象屡见不鲜。法律规定的质询询问、特定问题调查、罢免和撤职等刚性、强制性、制约性监督手段在一些地方长期搁置不用，造成人大监督太“虚”，没有威慑力，影响了人大作用的发挥。
三是自身问题。长期以来，在各级人大换届选举中，往往只考虑政治因素和代表类别，而忽视代表文化程度、法律素质和履职能力，尤其在人事安排中，多把党委、政府组成人员里因年龄而不能升迁的领导安排到人大任职，把人大当作领导干部最后停歇的“码头”，这些人普遍年龄偏大、知识老化，对人大业务和法律法规不熟悉，有“人到码头车到站”和“多一事不如少一事”的思想，工作放不开手脚，开展监督心中无数，畏难情绪较重；加之人大代表和常委会组成人员的构成不尽合理，综合议事能力和自身素质不高，特别是缺少懂法律政策、熟悉地方政治经济社会和文化事业的专业人士，客观上造成“不会监督”、“不善监督”和“不愿监督”、“不敢监督”；监督工作也只能停留在听审报告和审批财政经济计划报告这些程序性、常规性、低层次的水平上，对下级监督的多，对本级监督的少，对事监督的多，对人监督的少，事后监督的多、事前事中监督的少，程序性监督的多，实质性监督的少，被动应付监督的多，主动开展监督的少，一般监督多、刚性监督少，评功摆好的多，揭摆问题、提出意见的少，往往是“监督已经监督了，而问题还是问题”；有的则一味强调对“一府两院”的理解支持和配合，弱化人大监督和制约职能，甚至认为政府需要什么人大就配合政府什么，政府什么工作搞的好就监督什么，只有这样才能“锦上添花”，“里不伤、外不损”，实现双赢。这种自身不硬以及思想认识上的偏差和行动上的不作为，造成许多地方人大在开展监督时，常常是轰轰烈烈开场，冷冷清清结束，导致社会上一些人认为人大监督是“扎扎实实走过场”、“认认真真搞形式”，在一定程度上影响了国家权力机关的权威和形象。
四是职责不清问题。当前，在一些地方，党委、人大、政府和法检两院职责不清，角色混淆，顺序排列错误，作为监督主体的权力机关——本级人大及其常委会是监督主体，本应排在党委之后、政府之前，履行对由其产生并对其负责的“一府两院”依法监督职能，但有的却排在政府之后，甚至把人大常委会领导当作政府班子成员，直接分配到项目指挥部去工作、或者被指派包抓案件督办、参与各项创建、长期从事与人大工作不相关的工作，同时还要向政府汇报接受有关方面的管理；本是监督者的角色一下子变成了被监督者，既当“裁判员”，又当“运动员”，“自己监督自己”，对“一府两院”根本无法监督，加之部分政府组成人员和法检两院负责人既是被监督对象，同时又是本级人大代表，身兼“公仆”和“主人”双重身份，使得其在思想意识和行动上有意或无意、自然不自然地规避和抵触人大监督的现象，也影响到人大依法对其实施监督。
三、关于加强和改进人大监督工作的几点建议
对人大工作部门和人大工作者来说，认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会关于人大监督工作的重要精神，不断提高人大监督工作的针对性和实效性，是做好新形势下人大监督工作的重中之重。
1．加强和改进人大监督工作，必须妥善处理党的领导和人大监督的关系。人大监督工作是党和国家工作的重要组成部分，属于党领导的范围，而且，党的领导是关键因素，党的领导做得好与不好，是决定人大监督工作成败的关键。妥善处理这个关系，应注意以下三个方面：一要理顺党政关系。各级党委要增强宪法意识，进一步加强和完善党的领导体制，加快政治体制改革，党政职能要适当厘清分开，克服以党代政行为，积极支持人大依法行使监督职权，充分发挥人大职能作用。二要正确处理党委、人大对“一府两院”的监督关系。党委和人大对“一府两院”的监督都是以党的路线、方针、政策为指导，依照宪法、法律、法规和人大决议进行的，目的都是保证“一府两院”把工作搞得更好，两者监督的标准和目的是一致的。党委要教育引导“一府两院”进一步增强人大意识，虚心接受人大监督，贯彻执行人大决议决定，支持人大工作，维护人大权威。三要积极争取党委的支持。做人大工作的同志，既要自觉服从和服务于党的中心工作，积极贯彻党的路线、方针、政策，又要依照宪法和法律的规定，积极主动地开展监督工作，遇到重大困难和阻力或人大不便于处理的问题，要及时向党委及其主要领导报告，争取党委的支持和出面协调，以切实维护人民群众根本利益。
2．加强和改进人大监督工作，必须完善人大监督运行机制。目前，我国现行监督体系中，有国家权力机关的监督、纪检监督、行政监察、审计监督、司法监督、政协民主监督、新闻舆论监督、群众监督等各种监督制度与形式。建立健全依法行使权力的监督制约机制，应使各项监督充分发挥作用，并逐步形成合力，使各级国家机关的工作、各项法律法规的实施、公务人员的勤政廉政情况等都置于有效的监督之下。人大的监督要与各类专门机关、社会各界及人民群众加强联动和协调，逐步建立以权力制约权力、以公民权利制约政府权力、以社会权力制约国家权力的长久机制，做到以责任制约为主的内部监督与各种外部监督的互补统一。
3．加强和改进人大监督工作，必须善于运用法定监督形式和方法。人大及其常委会行使监督权的形式，包括经常性监督工作形式和非经常性监督工作形式，经常运用的监督形式有四种，一是听取和审议“一府两院”专项工作报告；二是听取和审议计划、预算执行情况报告和审计工作报告以及审查和批准决算；三是组织执法检查；四是进行规范性文件备案审查工作。我们要严格按法定监督形式和程序，坚持依法行使监督权。要善于综合运用监督方式，加强跟踪监督，对重点难点问题反复督查，对带有普遍性的问题要上下联动监督，把审议专项工作报告与开展执法检查结合起来，把推动改进工作与修改完善法规结合起来，把组织代表视察、包括允许代表个别调研等活动与监督工作结合起来，做到既敢于监督又善于监督，既不失职又不越权，体现与时俱进，创新发展的时代要求。
4．加强和改进人大监督工作，必须把增强实效放在突出位置。增强实效是做好人大监督工作的关键。党的十八大和十八届三中、四中全会关于人大监督工作的重要论述，对人大监督工作提出了更高要求。在今后工作中，要把工作监督与法律监督结合起来，把专项监督与综合监督结合起来，把初次监督与跟踪监督结合起来，把听取专项工作报告与开展执法检查结合起来，把推动自行整改与依法纠正结合起来，努力增强人大监督工作的针对性和实效性。要立足国情，深入基层，深入实际，围绕党和国家工作的中心任务，围绕各族群众最关注、最期盼的重点、难点和热点问题，精准发力，久久为功，务求实效，取信于民。要深入调查研究，使人大常委会的各项决议、决定、审议意见和调研视察情况，符合民情民意，符合“一府两院”工作实际。对监督检查中发现的有法不依、执法不严、违法不究、知法犯法等问题，要督促有关部门限期纠正。
5．加强和改进人大监督工作，必须加强人大自身建设。首先要优化代表结构，提高地方人大组成人 员整体素质。可在县乡人大代表选举中全面引入竞争机制，推行代表依法辞职、引咎辞职和代表资格终止制度，提高人大代表整体议政能力和水平；其次，要不断优化常委会组成人员的知识和智能结构，逐步增加专职委员人数；三要加强人大机关干部队伍建设，进一步扩大干部来源、加强干部交流、大胆提拔重用，真正使人大机关干部“动起来、活起来”；四要不断强化和改进人大宣传工作，通过对人民代表大会制度、人大工作、人大代表事迹的宣传，树立人大的权威和良好形象，使人民代表大会制度不断深入人心。
