选举民主与协商民主的“主词”都是民主，都是人类基于“多数人的统治”这个民主概念的核心理念，直接或者间接管理国家、治理社会、实现自我价值的重要方式、手段和形式。在现代国家，民主本质上是一个关乎国体与政体、权力与权利、国家与公民、合法与非法的宪法问题。其中，选举民主是现代民主国家及其宪法具有合法性、正当性的前提性、根本性问题。可以说，没有选举民主，就没有世界公认的民主国家，就没有真正体现民意的国家宪法。在世界宪法视野下，协商民主是一个新生事物，是民主运行中产生的一种新方式，是对历史悠久且广泛采行的选举民主的辅助性手段和补充性方法。我国宪法明确规定了中国共产党领导的多党合作与政治协商制度要长期存在和不断发展，但这一基本政治制度不等于是我国的“协商民主”。在我国的政治生活中，协商民主不仅是民主党派和无党派人士政治协商、参政议政的重要民主形式，也是有关政治主体在决策前后对选举民主的重要补充，但这种操作层面的“协商民主”形式，在我国宪法中还缺乏规范性的国家制度安排。用宪法思维和宪法方式来解释，选举民主本质上是一种国家形态、国家权力和公民权利，而协商民主本质上是一种民主方式、民主形式和民主手段，就本质而言两者不属同一层面的问题；就运作形式、方式、方法、手段等操作层面的民主而言，两者在许多方面是可以相互补充、相辅相成、相得益彰的。 

    一、“民主”概念的解读

“民主”是一个见仁见智且经常引起争议的概念。从“民主”这个词在古希腊产生时的本义看，“民主意味着人民统治或多数人统治；但因为多数人也是穷人，故民主经常被意指穷人统治或是暴民统治。”古希腊历史学家希罗多德最早把雅典的政治制度称为民主政治。雅典著名政治家伯里克利说，中国的制度所以被称为民主制度，是因为政权在多数公民手中，而不是在少数人手中。古希腊著名思想家亚里士多德曾根据城邦统治者为一人、少数人或多数人，把古希腊政治制度分为君主、贵族和共和三种常态政体，以及僭主、寡头和民主三种变态政体。这是人类文明史上最早的民主概念。不过，他们讲的“人民”或“多数人”并不包括奴隶在内，妇女、外国人和混血儿也被排除在“民主”主体之外。

    在西方，“民主的希腊概念（长期）摇摆不定……直至卢梭和《社会契约论》的出现才（被）确定”下来，民主得到复兴。“民主意味着人民自己统治政府”；人民主权意味着“人民制定法律，选举统治者；统治者是人民的仆人。”正是在欧洲文艺复兴运动和思想启蒙运动中，霍布斯、布丹、洛克、密尔、孟德斯鸠、卢梭等西方政治哲学家和法律思想家，高举民主自由、平等博爱、人权法治的旗帜，对抗封建的君权神权、专制独裁、等级特权，为建立资产阶级民主做了充分的思想和理论准备。

    进入19世纪、特别是20世纪以来，西方民主理论又有了许多新的发展和变化，产生了诸如精英民主理论、多元民主理论、自由民主理论、参与民主理论、协商民主理论、强势民主理论、民主社会主义思潮等学说和流派。

    美国学者达尔在《论民主》中说：“民主已被人们探讨了大约两千五百年，照理，应该有足够的时间提供每个人或几乎每个人都赞同的一套有关民主的理念才对。然而……具有讽刺意味的是，恰恰是民主所具有的这一悠久的漫长历史导致了在民主问题上的混乱和歧义，因为对不同时空条件下的不同人们来说，‘民主’意味着不同的事物。”英国学者安东尼在《民主》一书中指出，民主是一个内在的富有争议的、可改变的概念。民主“已经被而且仍然被各种各样不同的方式理解着。这些方式可能有共同的核心或本源，但并不完全相同。”美国政治学者乔·萨托利则在《民主新论》中更加明确地写道，人们生活在一个“民主观混乱的时代”，因为“民主的概念注定会产生混乱和歧义。”毋庸置疑，“‘民主’的定义几十年来一直是争议不休的问题。”不同的历史传统、文化渊源、民族宗教、经济社会、政治哲学、政治实践，乃至国家外部环境、国际因素等等，都会对人们理解和解释民主概念产生至关重要的影响，因此“迄今还没有一个关于民主的定义为人们普遍接受”。对民主的不同定义，反映了不同文化传统甚至不同政治意识形态的诉求，以至于“给‘民主’下定义已经成为一场意识形态大战”，成为“民主定义的斗争……力图控制民主定义的斗争乃是当代社会的固有特征之一。”

    我们今天探讨民主问题、界定民主概念，要参考西方政治文化对于民主解释的一般含义，但绝不能以西方民主法治为中心和视角，而要站在中华文化和现阶段我国政治文化、政治体制、经济社会发展水平和基本国情的立场上，以观察、研究和解决我国民主法治建设中的问题作为立足点和出发点，根据我国宪法的基本理念和框架，来理解民主概念，展开对于民主问题的探讨。基于这样的立场和视角，我们在探讨民主概念时应当把握以下几个基点：

    一是从主体上来看，应当把握“民主”作为“多数人的统治”或者“多数人的权力”这个“民主的本义”。这就是列宁说的“民主是大多数人的统治”，是人民的统治。个别人或者少数精英的统治是专制，而不是真正的民主。

    二是从国家形态或者国家制度来看，应当把握马克思主义经典作家讲的“民主”是一种国家形态，是一种国家制度和国家权力。

    三是从人民主权原则来看，民主作为人民的基本权利和主权权力的具体化，是人民当家作主，通过直接或者间接民主形式，通过选举、决策、参与、管理、监督等途径，依法享有管理国家和社会、管理经济和文化事业的一切权利。

    四是从当今世界民主多元化、多样化的实践形态，尤其是从我国社会主义初级阶段民主政治建设的实践来看，人民民主的充分实现不仅需要经济、政治、文化和社会多种条件的支持，而且需要推进法治和依法治国的制度化、规范化来加以保障和规范。

    在中国语境下，可从三个主要角度对民主概念做出解读：

    其一，作为国家权力的民主。它基本上包括四个层次的公权力：1、人民主权，这是国家最高的权力，它属于人民，即主权在民；2、国家政权，这是人民主权的宪法化形态，国家公权力的总称；3、国家的立法权、行政权、司法权、法律监督权等权力，这是国家政权的主要权力领域和权力形式；4、决定（决策）权、人事权、财政权、管理权、执行权、监督权等其他从属性公权力，这些权力以不同方式从属于立法权、行政权、司法权、法律监督权等上位权力，且由于上位权力的不同而有不同的表现和运作形式。在民主作为国家权力的意义上，我们可以说“民主是国家的公权力”，“民主是人民的权力”。作为国家权力的民主结构如下图所示：

    

    

    

    其二，作为国家制度（形态）的民主。它大致包括以下层次：1、国体——社会各阶级在国家中的地位。在我国，工人阶级（通过共产党）领导的人民民主专政是中华人民共和国的国体；2、政体——国家政权构成的形式。在我国，人民代表大会制度是中华人民共和国的政体，是宪法规定的国家根本政治制度；3、国家的主要政治制度，包括立法制度（法律体系）、行政制度、司法制度、民族区域自治制度、特别行政区制度等。在我国人民代表大会制度下，除了人大的立法制度、选举制度、人事任免制度和重大事项决定制度外，还包括“一府两院”的有关制度，即政府的行政制度，法院的审判制度，检察院的法律监督制度等等；4、政治体制中的有关民主制度，主要包括民主选举制度、民主决策制度、民主协商制度、民主管理制度、民主参与制度、民主监督制度、民主集中制等。“制度是规则化的行为模式……民主的各种制度都属于政治制度。它们同政治的主题有着公认的、直接的联系”。在民主作为国家制度的意义上，我们可以说“民主是一种国家制度、一种国家形态”。作为国家制度的民主结构如下图所示：

    

    

    

    其三，作为公民权利的民主。对于公民个体而言，民主集中表现为公民的权利。它主要涉及三个方面的内容：1、公民权利和政治权利（政治民主），涉及生命权、人格尊严权、言论集会结社游行出版等权利、选举权与被选举权、知情权、参与权、表达权、监督权、男女平等权等权利；2、经济权利、社会权利和文化权利（经济民主和社会民主），涉及财产权、劳动权、适当生活水准权、住房权、食物权、受教育权、社会保障权、家庭生活权等权利；3、公民的权利能力与行为能力，前者是指法律赋予公民能够享有民主权利和承担民主义务的能力，是一种法律上规定的或曰法律赋予的法定权利能力；后者是指公民实际上能够独立享有民主权利、承担民主义务的行为能力，是一种由个人条件决定的实然行为能力。民主权利能力、权利资格来自法律的赋予，法律面前人人享有，人人平等；民主行为能力来自后天的教育、培养和训练，受制于年龄、心智、健康、文化等主客观条件，具有诸多个性特征。民主权利能力、权利资格虽然不能直接纳入“权利”的下位概念，但由于要把宪法法律规定的纸面的权利变为现实享有的权利，要解释清楚应然权利与实然权利之间的差别及其联系，回答为什么在不同的文化、经济、社会条件下、在不同的人之间会存在实现权利的各种差异性，就不仅应当把关注公民权利本身，还应当关注决定公民权利实现的主体因素——公民的民主权利能力、权利资格。在这里，权利之所以是民主的重要内容，是因为“如果人们选择了民主，人们就必须选择把一个彻底的权利和义务体系制度化——这些义务产生的根源在于，人们必须尊重他人的平等权利，并确保他人享用政治活动的共同结构。”在民主作为公民权利的意义上，在“民主是通过重要的公民权利和政治权利体现其真正的特定之善”的意义上，我们可以说“民主是公民的权利”。马克思主义认为，民主的发展过程本质上就是人的解放过程，是使个人摆脱外在的束缚关系，成为自由而全面发展的人，最终实现人的政治解放、经济解放、文化解放和社会解放。这一解放过程，反映在民主领域，可以表现为政治民主、经济民主、社会民主和文化民主；反映在法律领域，可以表现为政治权利、经济权利、社会权利和文化权利。作为公民权利的民主内容如下图所示：

    

    除上述重点分析之外，我们还可以从民主价值、民主理念、民主原则、民主程序、民主形式、民主方法、民主手段、民主过程、民主作风、民主机制等方面、角度或者层次探讨民主问题。就目前我国国内研究的普遍观点和中央文件的有关表述来看，“协商民主”主要还是指一种民主形式、一种民主方法。

    在方法论上，现代国家的民主问题根本上还是一个宪法问题。本文拟在我国宪法视角下集中讨论作为国家权力、作为国家制度和作为公民权利的选举民主；而在民主形式、民主方法的意义上来讨论选举民主与协商民主的关系等问题。

二、我国的选举民主及其宪法本质

选举民主作为“国家形态”纵向民主的起点，是指人民享有和行使国家的主权权力，通过全民公决、直接选举、间接选举等选举方式，产生民意代表、国家机构领导人、执政党等主体，建立或延续国家政权及其机构，维护国体和政体，保证国家机器有序运行的一种重要国家制度和运行机制。选举民主的本质是代议制政体下的人民当家作主，人民享有最广泛真实的公民权利和国家权力，依照宪法和法律管理国家和社会事务，管理经济和文化事业。在有关制度设计和具体实践操作的层面上，选举民主有时也可以指公民的选举权和被选举权，或者指民主运行的一种具体方式方法，或者指民主过程的一种具体程序制度，等等。因此可以说，没有选举民主，就没有民主政治。选举民主是民主政治的基础，是政治参与的渠道，是社会多元利益的调节器。

    在我国现行宪法框架和法律体系下，选举民主是国家宪法民主制度的重要内容。我国宪法和法律关于选举民主的规定比比皆是，这些宪法制度安排全面支撑着共和国政权和人民当家作主的国家政权体系。在我国现行宪法中，有29处出现了“选举”、“选举权”这类概念。例如，宪法第三条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生”；第三十四条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民……都有选举权和被选举权”；第六十二条规定：全国人民代表大会……选举中华人民共和国主席、副主席，选举中央军事委员会主席，选举最高人民法院院长，选举最高人民检察院检察长；第九十七条规定：“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举；”第一百零一条规定：“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。”

    在我国宪法性法律层面，直接规定国家选举制度的法律有3部，它们是：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法，全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定，中国人民解放军选举全国人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会代表的办法。在现行有效的35件宪法性法律中，还有代表法、地方人大和地方政府组织法、全国人大组织法、法院组织法、检察院组织法、法官法、检察官法、居民委员会组织法、村民委员会组织法等法律，明确规定了民主选举制度。此外，在工会法、妇女权益保障法、刑事诉讼法、民事诉讼法、治安管理处罚法等其他部门的法律中，也不同程度地规定了对公民选举权和被选举权的法律保障。

    由上可见，在我国宪法和法律层面上，选举民主的核心要义是一种国家形态、一种国家政治制度，是我国人民代表大会制度的重要内容和民主基础，是我国公民的一项基本权利。这是因为，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由人民按照宪法和选举法的规定通过民主选举产生，各级人大代表享有参加人民代表大会会议、审议各项议案和报告、提出质询案和罢免案、提出议案和批评建议、参加会议的选举和表决等权利，享有发言和表决的免责权。人大代表对人民负责，受人民监督，努力为人民服务。这就在选举民主的基础上，通过宪法设计的人民代表大会制度，把人民当家作主的民主权利与国家主权权力紧密结合起来，把人民的主体地位与国家政权、国家政治制度紧密结合起来，把主权在民的原则具体落实到国家根本和基本政治制度之中。人民代表大会制度作为国家政权的根本组织形式，从政体上有效实现了人民民主权利与国家性质的统一，充分体现了“中华人民共和国的一切权力属于人民”的根本原则，有力地保证了全国各族人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有宪法和法律规定的广泛民主权利和公民权利。

    选举民主之于新中国政权的合宪性以及人民代表大会制度全面建立的重要性，可以从制定1954年宪法的背景中略见一斑。众所周知，1949年新中国的建立不是通过制定一部宪法来实现的，而是以起临时宪法作用的《共同纲领》为依据建立起来的。在《共同纲领》下，国家还没有一个正式通过民主选举建立起来的政权机关，而是由政治协商会议暂时行使人民代表大会的职权。

    早在新中国成立前夕的1949年7月，刘少奇访问苏联时，斯大林就建议中共要准备制定宪法。1950年初，毛泽东第一次访问苏联时，斯大林又一次建议中国要尽快召开全国人民代表大会和制定宪法。因为“敌人可用两种说法向工农群众进行宣传，反对你们。一是说你们没有进行选举，政府不是选举产生的；二是国家没有宪法。政协不是选举的，人家可以说你们是用武力控制了位子，是自封的；《共同纲领》不是全民代表通过的，而是由一党提出，其他党派予以同意的东西。你们应从敌人手中拿掉这个武器，把《共同纲领》变成国家的基本大法。”斯大林说，宪法的内容应当是：第一，全民普选；第二，承认企业主、富农的私有财产；第三……

    1952年，刘少奇在给斯大林的信中对新中国为何不急于制定宪法做了解释。刘少奇在信中说：因为中国目前已有一个共同纲领，而且在群众和阶层中有很好的威信，在目前过渡时期以共同纲领为国家的根本大法，是可以过得去的。如果在目前要制定宪法，其绝大部分特别是资产阶级和小资产阶级的关系，也还是要重复共同纲领。在基本上不会有什么变化，不过是把条文的形式及共同纲领的名称改变而已。因此，我们考虑在目前过渡时期是否可以暂时不制定宪法，而以共同纲领代替宪法，待中国基本进入社会主义后再制定一个正式的社会主义宪法。斯大林赞成中共关于向社会主义过渡的设想，但斯大林同时提出，中共应当通过选举和制宪解决自身的合法性问题，通过选举实现向一党政府转换，应当将召开全国人民代表大会和制定宪法的时间提前。斯大林还具体建议说：“你们可在1954年进行选举和通过宪法。”1952年年底，中共中央根据我国的实际情况，同时认真考虑并接受了斯大林的建议，决定要尽快召开全国人民代表大会和制定宪法，并向全国政协提议，由全国政协向中央人民政府委员会提出定期召开全国人民代表大会的建议。

    从以上决策过程不难看出，通过选举民主来成立全国人民代表大会，进而制定宪法以解决新中国政权以及中国共产党执政的合法性、合宪性问题，是中共中央决定召开第一届全国人民代表大会会议和制定1954年宪法的重要动因。

    没有选举民主，就没有真正的代议制民主。在民主是一种国家形态的意义上，选举民主是与代议制民主（代表制）的政治理念和国家政体设计紧密相连的。马克思指出：“在君主制中是国家制度的人民；在民主制中是人民的国家制度。民主制独有的特点，就是国家制度无论如何只是人民存在的环节……不是国家制度创造人民，而是人民创造国家制度。”马克思进一步设问道：“人民是否有权来为自己建立新的国家制度呢?”他回答说：“对这个问题的回答应该是绝对肯定的，因为国家制度如果不再真正表现人民的意志，那它就变成有名无实的东西了。”人民掌握国家政权后创造国家制度的主要方式，就是选举民主。1940年，毛泽东在《新民主主义论》中阐释我国人民代表大会的制度设计时说过：“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制。”

    列宁在俄国十月革命前夕说：“不实现民主，社会主义就不能实现，这包括两个意思：（1）无产阶级如果不在民主斗争中为社会主义革命做好准备，它就不能实现这个革命；（2）胜利了的社会主义如果不实行充分的民主，它就不能保持它所取得的胜利，引导人类走向国家的消亡。”邓小平也曾指出，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。这里讲的“民主”，一是指无产阶级要采取一切手段争得民主，使自己上升为统治阶级，掌握国家政权；二是指通过选举民主等形式，产生人民代表机关，制定宪法和法律，建立并巩固自己的国家政权；三是指通过以人民普遍真实广泛享有选举权和被选举权的选举民主，保证最广大人民群众当家作主，从国家形态上最大限度地实现“民主是多数人统治”的本意。在马克思主义民主理论中，选举民主的本意，是人民掌握国家政权、实现多数人统治的一种政治形态和政治制度。因此，从一定意义上可以说，选举民主是代议民主制的根本要求，是我国的立国之本、制宪之基，是我国人民代表大会制度的一项基础性、前提性的制度。

三、我国的协商民主及其政治本质

协商民主（Deliberative Democracy有时也译为“审议民主”）,是20世纪后期国际学术界开始关注的新领域，它强调在多元社会背景下，以公共利益为目标，通过公民的普遍参与，就决策和立法等公共事务达成共识。我国有学者进行梳理研究后认为，国际上的协商民主理论自兴起以来经历了三个阶段：“第一阶段的协商民主理论家确立了协商民主的规范性。如哈贝马斯和罗尔斯，主要是论述协商民主规范的正当性，认为理性沟通的交往形式会带来偏好的改变，并有助于达成共识，但未考虑到社会的复杂性。第二阶段的协商民主理论家，如博曼、古特曼和汤普森等，认为协商必须在承认文化的多元化和社会的复杂性的基础上，才能发展出具有现实意义的协商民主，但是究竟怎么保证在复杂社会中进行协商民主，却没有提供足够的细节。第三阶段的协商民主理论家强调协商民主的‘经验转向’，如巴伯、巴特莱特、欧弗林和帕金森，试图通过经验性的证据来寻求协商民主实践的制度类型，从而促进了协商民主规范理论和实证研究的结合 。”

    当然，我国学术界普遍认为，西方协商民主理论与中国特色社会主义协商民主理论，在经济基础、社会制度、政党体制、文化背景、阶级基础、政治制度等方面，存在本质的不同和重大的差别，我们不能照搬照抄西方的协商民主理论。

    目前在我国语境下，“协商民主”愈来愈成为民主政治理论研究的一个“热词”，关于“协商民主”的概念也存在多种多样的学术表述和不同的理论观点。例如，有研究综述认为，关于协商民主的界定有如下几种主要观点：“一是治理形式论。有学者认为，协商民主是不同政党、政治组织和公民等通过参与立法和决策，赋予立法和决策以合法性的治理形式。二是公共决策论。有学者认为，协商民主是不同政党、政治组织和公民等通过平等对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活。三是民主形态论。有学者认为，协商民主是在一定政治共同体中通过对话、讨论、商谈、沟通等形式参与政治的一种民主形态。四是折中论。有学者认为，协商民主既是一种民主形态，又是一种民主决策程序和机制，还是一种国家和社会治理形式。这些观点虽然侧重点不同，但都认为协商民主应具有协商性、平等性、合法性等重要特征，具有对话、磋商、交流、听证、沟通等多种形式。”从“协商民主”在我国产生发展的历史以及中央文件的规定等方面来看，这个概念主要还是指一种民主形式、一种民主方法，它与“选举民主”在许多方面都不可同日而语。

    需要指出的是，西方协商民主理论所使用的英文“Deliberative”（协商）一词，其本意是“审议的，协议的，评议的，讨论的”，在我国上世纪80、90年代（Deliberative Democracy）通常翻译为“审议民主”、“慎议民主”等，而“协商民主”只是后来为了我国民主协商理论研究的某些现实需要才调整和改变的。我国政治协商会议对中文“协商”这个词汇所使用的英文“Consultative”一词（如中国人民政治协商会议“the Chinese People's Political Consultative Conference”），其英文的本意是“商议的，协商的，顾问的,咨询的”。在英语世界，“Deliberative”与“Consultative”两者的英文词义是有明显区别的。应当说，“Consultative Democracy”的英文表述才比较符合我国当下对于“协商民主”的理解，但由此一来，我国的协商民主理论与国际上通行的“协商民主”（Deliberative Democracy）概念在理论渊源上就存在错位和不同，后者为前者提供理论与学术正当性证明的效力将大大降低。

    从宪法视角来看，中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开和《共同纲领》等一系列宪制性法律文件的制定，“标志着100多年来中国人民争取民族独立和人民解放运动取得了历史性的伟大胜利，标志着爱国统一战线和全国人民大团结在组织上完全形成，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立”，翻开了新中国协商民主和选举民主的新篇章。“人民政协为新中国的建立作出了重大贡献。”

    1949年9月22日，毛泽东在中国人民政治协商会议第一届全体会议的开幕词中指出：“中国人民政治协商会议在自己的议程中将要制定中国人民政治协商会议的组织法，制定中华人民共和国中央人民政府的组织法，制定中国人民政治协商会议的共同纲领，选举中国人民政治协商会议的全国委员会，选举中华人民共和国中央人民政府委员会。

    1949年9月23日通过的《中国人民政治协商会议第一届全会议事规则》，明确规定了选举民主的程序和内容。例如，该规则第三条规定：“中国人民政协全体会议，须有全体代表总额二分之一以上的出席，始可宣布开会，须有出席代表二分之一以上的赞成或反对，始得成立决议。赞成与反对同数时取决于主席。”第四条规定：“凡出席中国人民政协全体会议之代表均有表决权。候补代表有发言权，无表决权。”第五条规定：“关于议案讨论之表决方式规定如左：一、一般决议采用举手方式表决。二、有左列情形之一时，得由主席采用起立方式表决”。

    1949年9月23日董必武在“中华人民共和国中央人民政府组织法草拟的经过及基本内容的报告”关于新政府组织的原则中解释说：“这个原则是民主集中制，它具体的表现是人民代表大会制的政府。即人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。”

    1949年9月27日通过的《中国人民政治协商会议组织法》，有8个条款将“协商”作为动词使用。例如，该组织法第二条规定：“凡赞成本组织法第一条之规定的民主党派及人民团体，经中国人民政协全国委员会协商同意，得参加中国人民政协”；第三条规定：“每届中国人民政协全体会议的参加单位、名额及代表人选，由上届中国人民政协全国委员会协商定之，但第一届由中国人民政协筹备会协商定之。”第十三条规定政协全国委员会的职权包括：协商并提出对中华人民共和国中央人民政府的建议案，协商并提出……的联合候选名单，协商并决定下届中国人民政协全体会议的参加单位、名额及代表人选，协商并处理其他有关中国人民政协内部合作的事宜。第十八条规定：“中国人民政协地方委员会，为该地方各民主党派及人民团体的协商并保证实行决议的机关。”与此同时，该组织法有6个条款明确使用了“选举”概念。例如，第七条规定：“中国人民政协全体会议选举中华人民共和国中央人民政府委员会”，“选举中国人民政协全国委员会”；第九条规定：“中国人民政协全体会议设主席团，由全体会议选举之。”第十条规定：“中国人民政协全体会议设秘书长一人，由全体会议选举之。”第十四条规定：“中国人民政协全国委员会的委员及候补委员，由中国人民政协全体会议选举之。”第十六条规定：“中国人民政协全国委员会设秘书长一人，由全国委员会选举之。”

    起临时宪法作用的《共同纲领》是在周恩来担任起草小组组长的领导下，经过各民主党派、各方面代表反复研究、缜密商讨，由中国共产党负责起草，并由中国人民政治协商会议第一届全体会议于1949年9月29日通过的。基于人民民主主义的政治基础，基于统一战线的民主政治制度，通过协商民主和选举民主等方式，产生了作为新中国法统的《共同纲领》。在《共同纲领》的第四条、第十二条、第十三条等条款中，多处规定了“选举权和被选举权”、“普选”、“选举”等内容，把选举民主直接规定为国家政治生活的重要内容。《共同纲领》虽然没有直接规定“协商民主”的各种制度、程序和方式方法，但中华人民共和国的建立和《共同纲领》的产生，本身就是中国共产党与各民主党派、人民团体、无党派民主人士等单位的代表通过“协商民主”取得的最大政治成果。因此，从一定意义上讲，是中国人民政治协商会议以“协商民主”等民主政治形式建立了新中国。正如《共同纲领》宣告的：“中国人民政治协商会议代表全国人民的意志，宣告中华人民共和国的成立，组织人民自己的中央政府”。这就是人民政协的“协商建国”。

    从宪法视角来看，中国人民政治协商会议之所以能够“协商建国”，并非因为采取了“协商民主”的方式方法，而主要是因为“中国人民政治协商会议是在完全新的基础上召开的，它且有代表全国人民的性质，它获得全国人民的信任和拥护。因此，中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权。”换言之，中国人民政治协商会议之所以具有建立新中国的合宪性与合法性，在权力渊源上是来自于“全国人民代表大会的职权”，而并非其固有的权力和正当性。由于当时特定的历史条件，我们不可能马上实行全国普选并召开全国人民代表大会，故由中国人民政治协商会议“宣布”自己“代行”全国人民代表大会的职权，进而才有权制定具有临时宪法性质的《共同纲领》，制定《政治协商会议组织法》、《中央人民政府组织法》，决定新中国的名称、国都、纪年、国歌、国旗，选举中央人民政府主席。正如董必武在《中华人民共和国中央人民政府组织法草拟的经过及基本内容》的报告中指出的那样：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议，即本会议，执行全国人民代表大会的职权，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。”

    当然，在新中国宪制史上，第一届政协从1949年到1954年的五年是比较特殊的五年。“这段时间人民代表大会还没有召开，政协代行着人大的一些职权；同时这一时期我国还处在新民主主义向社会主义转变的过渡时期。因此，这个时期人民政协的定位、职能、作用是以后历届政协不可简单比拟的。”

    经过60多年的实践发展，今天的协商民主已经是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，是深化政治体制改革的重要内容。加强协商民主建设，有利于扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利，有利于促进科学民主决策、推进国家治理体系和治理能力现代化，有利于化解矛盾冲突、促进社会和谐稳定，有利于保持党同人民群众的血肉联系、巩固和扩大党的执政基础，有利于发挥我国政治制度优越性，增强中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信。

四、我国宪法视野下选举民主与协商民主的关系

从历史文献的简要梳理中不难看出，在创建新中国的过程中，协商民主与选举民主是共存并用的。但从建立中华人民共和国的角度看，作为国家基本政治制度形式的中国人民政治协商会议，通过协商民主等形式，代行全国人民代表大会的职权，对于创立新中国发挥了至关重要的作用。此时的选举民主，由于不具备民主普选的条件和“国家形态”的政权组织形式，故主要通过民主权利、民主方法、民主程序、民主选举等方式而发挥作用。

    随着全国普选基础上的第一届全国人民代表大会的召开和1954年宪法的制定，选举民主被国家宪法确定为人民主权权力和国家根本政治制度的重要内容，成为人民当家作主最根本的民主政治权利。“1954年，全国人民代表大会召开后，人民政协作为多党合作和政治协商机构、作为统一战线组织继续发挥重要作用，”但其性质和职能已发生了重大变化。1954年年底，毛泽东在《关于政协的性质和任务》一文中，对政协是国家机关还是人民团体的问题做出了高屋建瓴地回答。他说：“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关。有人说，政协全国委员会的职权要相等或大体相等于国家机关，才说明它是被重视的。如果这样说，那末共产党没有制宪之权，不能制定法律，不能下命令，只能提建议，是否也就不重要了呢?不能这样看。如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。要区别各有各的职权。”“毛泽东指出，人民政协的性质有别于国家权力机关……人大和国务院是国家权力机关和国家管理机关，如果把政协也搞成国家机关，那就成为二元了，这样就重复了，分散了，民主集中制就讲不通了。政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是党派性的机关。”尽管1954年以后中国人民政治协商会议不再代行全国人民代表大会的职能，但协商民主作为一种行之有效的民主方式方法、作为一种中国特色的民主程序技术，仍然被广泛采用。改革开放以来，随着中国特色社会主义民主的不断发展，协商民主的主体不断扩大，内容不断丰富，形式不断完善，运用日益广泛，效果不断增强，在我国民主政治生活中扮演着愈来愈重要的角色，发挥着日益不可或缺的重要作用。

    宪法视角下选举民主与协商民主的关系，可从以下几个层面分析。

    （一）国家权力层面的选举民主与协商民主

    马克思主义认为：“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主”，掌握国家政权。无产阶级通过革命等途径夺取国家机器、掌握国家权力以后，就必须通过选举民主等形式建立自己当家作主的新国家和新政权。在社会主义国家，选举民主的政治前提是主权在人民，人民成为国家和社会的主人，国家的一切权力来自人民且属于人民。选举民主的政治本质是以普选为基础的全体人民当家作主。由于国家大、人口多、交通不便等原因，无产阶级政权不能保证每个公民都能够直接到国家政权机关去行使国家权力，管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，而只能采取人民代表大会的代议制民主，由人民通过直接选举和间接选举，选举产生自己的代表去国家政权机关代表全体人民行使国家权力。马克思在《法兰西内战》中总结巴黎公社的革命经验时说：“公社是由巴黎各区通过普选选出的市政委员组成的。这些委员对选民负责，随时可以罢免。其中大多数自然都是工人或公认的工人阶级的代表。”列宁在论述苏维埃政权建设问题时也指出：“在社会主义下，‘原始’民主的许多东西都必然会复活起来，因为人民群众在文明社会史上破天荒第一次站起来了，不仅独立地参加投票和选举，而且独立地参加日常管理。”

    我国宪法序言指出：“一九四九年，以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民，在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了中华人民共和国。从此，中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人。”

    在我国宪法和法律架构中，协商民主既不是一种国家权力或者公权力，也不是一种公民权利或者私权利。协商民主目前主要还是一种民主形式、民主方法、民主机制、民主程序、民主手段、民主责任。

    （二）国家政体层面的选举民主与协商民主

    选举民主之于民主国家政体的必要性和重大意义，是不言而喻的。列宁很早就说过：“没有议会制度，没有选举制度，工人阶级就不会有这样的发展。”列宁同时认为，无产阶级必须摆脱资产阶级议会制的弊端。摆脱议会制的出路，当然不在于取消代表机构和选举制，而在于把代表机构由清谈馆变成“工作”机构。“公社不应当是议会式的，而应当是工作的机构，兼管行政和立法的机构。”苏维埃是被剥削劳动群众自己的直接组织，它便于这些群众自己用一切可能的办法来建设国家和管理国家。苏维埃民主制使劳动者先锋队能够领导最广大的被剥削群众，吸收他们参加独立的政治生活，根据他们亲身的体验对他们进行政治教育，从而第一次着手使真正全体人民都学习管理，并且开始管理。

    人民代表大会制度是我国的政体，是国家的根本政治制度，是国家政权的根本组织形式。我国宪法第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”习近平总书记在《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》中指出：“在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造，是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。”

    在人民代表大会制度下，选举民主从三个主要方面保证了人民当家作主：一是人大代表由人民选举产生，对人民负责，受人民监督。这就实现了全体人民通过选举民主将主权权力对人大代表的民主授权；二是通过直接选举或间接选举产生的人大代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，作为最高国家权力机关和地方国家权力机关，代表人民行使国家权力。这就实现了全体人民通过全国人大和地方各级人大行使国家权力的代议制民主；三是国家行政机关、审判机关和检察机关由同级人民代表大会选举或者决定产生，对它负责，受它监督。这就实现了“一府两院”通过同级人大对人民负责、受人民监督的宪制民主。从一定意义上讲，在新中国成立初期，没有选举民主，就没有全国人民代表大会的成立和中华人民共和国第一部宪法的产生，就没有新中国人民民主专政国体基础上的国家政体的真正建立，就没有新中国国家政权正当性与合法性的充分确立；在协调推进“四个全面”战略布局的今天，没有选举民主，就没有人民民主和全面依法治国，就没有中国特色社会主义和国家治理的现代化。

    我国宪法序言明确规定：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”这表明，我国宪法高度重视和评价协商民主，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国的基本政治制度将长期存在和不断完善发展，但在我国宪法架构中，协商民主并不是国家机构的宪制安排，也不是国家政体的宪制组成部分。2015年2月9日中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，明确要求应当加强“人大协商”建设，各级人大要依法行使职权，在重大决策之前根据需要进行充分协商；要深入开展立法工作中的协商，发挥好人大代表在协商民主中的作用，鼓励基层人大在履职过程中依法开展协商，等等。这些规定是对中国特色社会主义民主政治的重要创新和发展，对于加强人民代表大会制度的政体建设具有十分重要的意义。

    （三）公民权利层面的选举民主与协商民主

    享有宪法和法律规定的公民政治权利和基本自由是选举民主的前提条件。换言之，对于公民来说，选举民主的宪法形式主要体现为公民的选举权和被选举权，以及相关的平等权、监督权、言论自由等。选举权和被选举权是直接来自于人民主权的政治权利。在民主国家，人民主权可以通过直接民主也可以通过间接民主的途径来行使，但在直接民主制中通常不需要选举，选举权和被选举权往往是间接民主制的产物。在社会主义国家，作为公民权利的选举民主体现出较高的平等性、普遍性和真实性。列宁指出：“苏维埃组织无比深入地和广泛地发展了标志着资产阶级民主制比中世纪有伟大历史进步性的那一面，即居民参加对公职人员的选举。在任何一个最民主的资产阶级国家中，劳动群众从来也没有像在苏维埃政权之下那样广泛、那样经常、那样普遍、那样简便地行使选举权。”而“普选权在此以前一直被滥用，或者被当做议会批准神圣国家政权的工具，或者被当做统治阶级手中的玩物，只是让人民每隔几年行使一次，来选举议会制下的阶级统治的工具；而现在，普选权已被应用于它的真正目的：由各公社选举它们的行政的和创制法律的公职人员。”选举民主作为公民的政治权利，既是由宪法和选举法明确规定“法定权利”，也是公民最基本的政治权利；既是由国内法规定的基本权利，也是由国际法规定的基本人权，具有非依正当法律程序不得剥夺、不得限制、不得转让的神圣性。

    选举民主作为公民的一项政治权利、一项基本人权，具有以下特征：一是选举民主的权利主体具有明确性，即哪些公民依法享有选举权和被选举权，哪些公民不享有此权利或者可以被剥夺、限制此权利，在宪法和法律上均有明确具体规定；二是选举民主的权利方式如时间、地点、程序、选票等具有法定性，行使此权利必须依照法律规定进行；三是选举民主的权利具有平等性，中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举选举权和被选举选举权；四是选举民主的权利具有可诉性，一旦受到不法侵犯，将依法获得司法的救济和保障。例如，我国民事诉讼法第181条规定：“ 公民不服选举委员会对选民资格的申诉所作的处理决定，可以在选举日的五日以前向选区所在地基层人民法院起诉。”我国刑法第256条规定：“在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权，情节严重的，处3年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。”我国治安管理处罚法等法律也做出相关规定。

    协商民主虽然很重要，但它还没有成为公民的一种基本政治权利载入我国宪法和相关法律，在联合国《公民权利与政治权利国际公约》列举规定的数十种国际人权和基本自由中，也没有包括协商民主的权利。据荷兰学者对世界142部宪法的统计，有67部宪法涉及了普选，有88部宪法规定了参加选举的权利。在世界大多数国家，不仅以宪法形式专门规定有选举制度和选举权、被选举权等选举民主的内容，还专门制定有选举法之类的法律，对公民如何实现选举民主指出制度性、程序性保障。

    从公民宪法权利或者基本人权的层面来观察，协商民主既不是公民的一项政治权利，也不是公民的一种政治权力。协商民主充其量主要还是一种政治安排、一种政策措施、一种民主程序和方法，广大公民能否真正成为协商民主的主体，能否切实有效地参与政策制定的协商过程，能否通过多种途径、形式和层面的协商民主形式来表达自己的诉求，在国家宪法和法律上尚无明确规定，在各种政治议程的安排和政策文件的规定上目前还具有相当的不确定性。即使在某些群体中有这种协商民主的政治或政策安排，对于能够“享受”该协商民主的公民而言，这种“协商民主”也只是一种给予（施舍），而不是权利（人权）。选举民主是所有公民应当普遍享有的一种基本权利（人权），而协商民主则是少数公民可能获得的一种政治待遇。是否属于公民的基本权利，这或许是选举民主与协商民主的一个重大区别。

    （四）方法形式层面的选举民主与协商民主

    相对于民主理念、民主价值、民主目的而言，选举民主和协商民主都是民主运行实现的技术、方法、手段和过程。2006年，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”这一表述说明，选举民主和协商民主都是民主的重要形式，而协商民主通常发生于重大决策之前。党的十八届三中全会《决定》提出：“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”这一表述党对协商民主的领导，明确了协商民主所要协商的“主要内容”。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》进一步明确了协商民主是一种民主形式的内涵：“协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。”这一表述说明，我国民主协商的领导者是中国共产党，民主协商的主体是人民，民主协商的内容是改革发展稳定重大问题和有关群众切身利益的实际问题，民主协商的运用是在决策之前和决策实施之中（但不能替代包括选举民主之内的决策），民主协商的目的是努力形成广泛共识。

    在民主方法形式的层面上，选举民主与协商民主之间本质上并没有什么轻重高下之分，两者都是中国特色社会主义民主政治的实现形式和运行方式。党的十八届三中全会《决定》提出，要拓展协商民主形式，“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”。党的十八届四中全会《决定》则规定，要“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。”2015年2月9日中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，进一步明确要求“各级人大要依法行使职权，同时在重大决策之前根据需要进行充分协商，更好汇聚民智、听取民意，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。”要深入开展立法工作中的协商，发挥好人大代表在协商民主中的作用，鼓励基层人大在履职过程中依法开展协商，探索协商形式，丰富协商内容。显而易见，在我国现行宪法和法律体系框架下，社会主义选举民主是我国人民民主的根本形式，而“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，两者相互补充、相辅相成、相得益彰。

    与此同时，尽管协商民主与选举民主在方式方法和技术操作层面上有许多相同或者相似的功能，有时协商民主对于达成民主共识和多方合意的具体操作功能甚至要优于竞争性的选举民主，但在我国宪法制度的框架下，协商民主与选举民主毕竟是两种不尽相同的民主实现形式，协商民主可以补充和辅助选举民主，可以丰富和发展选举民主，但在宪法上难以超越和替代选举民主。换言之，在我国宪法和法律规定的制度体系中，协商民主绝不是对选举民主的“超越”和“替代”，而是对选举民主的补充、丰富和完善。

    鉴于协商民主在中国特色社会主义民主政治中的重要性和创新性，也许以后修改完善宪法时，可以考虑将协商民主明确载入我国宪法，逐步实现协商民主的宪法化和法治化。

    （李林，中国社会科学院学部委员，法学研究所所长、研究员、博士生导师，兼任中国法学会副会长、学术委员会副主任、中国法理学研究会常务副会长。）