关于推进财政法治建设的若干建议

    财政是国家治理的基础和重要支柱，也是国家优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的有力保障。财政的性质、地位和作用决定了推进财政法治建设的重要性和必要性。

    财政收入取之于民。财政收取的每一笔钱，无论是民众直接缴纳的税收和费用，还是企业间接缴纳的税收和费用，最终都要由民众承担。从这个意义上讲，财政收入实质上是政府与民众之间的分配关系，财政收的多，居民得的就少；财政收的少，居民得的就多。因此，财政收入必须坚持法定原则，讲求公平、公正、适度、规范，通过制定法律和法规作出规定，由政府、企业和民众共同遵守。在法律、法规之外，政府、部门和个人，都无权向企业和居民征收税费。在当前经济发展进入新常态，财政收入由过去的高速增长转为中速增长的情况下，尤其要强调财政法治，坚持依法征收。

    财政支出用之于民。财政支出的每一笔钱，都要用于维护民众的利益，既包括民众的长远利益，也包括民众的现实利益。财政支出应当坚持节俭、精细、透明、公开、绩效的原则，反对大手大脚、铺张浪费，杜绝奢侈与浮华。财政支出的范围、标准和程序都应当由法律、法规作出规定，不能随意扩大或缩小，也不能随意提高或降低，以保障财政运行效益和人民权益。

    预算是财政运行的核心。政府的全部收入和支出都必须纳入预算，政府不得在预算之外随意安排支出。政府编制预算，应当贯彻落实党的方针、政策，做到精细、透明、准确、真实，真正成为人大可审批、政府可执行、社会可监督的预算。人大及其常委会必须认真履行宪法和法律赋予的预算审查监督职责，完善审查监督制度，改进审查监督方式，丰富审查监督手段，提高审查监督实效。预算经人大批准后，政府必须严格执行，不得擅自变更。如需调整，应当报人大常委会批准。科学编制预算、严格审查预算、规范执行预算、依法监督预算，是一个完整的链条，哪一个环节工作不到位，都会对财政的地位和作用产生不利的影响。

    改革开放以来，我国的财政法治建设稳步推进，财政法制体系逐渐充实，依法理财的观念逐步增强，全社会依法监督的意识也不断提高。同时我们也要看到，我国的财政法治还存在很多薄弱环节，法制不全、有法不依、执法不严、违法不究的问题还比较突出。主要表现在：

    第一，财税法制不完善。我国现有的18个税种，只有三个是由全国人大或其常委会制定的法律，其他15个税种均按照国务院制定的条例或暂行条例征收。在改革开放初期，由于国家工商税制处于大变革过程中，健全税收法制的条件还不成熟，全国人大常委会于1984年决定，授权国务院“拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议”。这是一项过渡性的措施。但是，临时授权变成了长期授权，有限授权变成了无限授权，政府制定的税收条例从未报人大审议，人大对法规执行情况也缺少必要的监督。30年过去了，人大健全税收法制的能力和条件日渐成熟，应当尽快收回对政府的税收立法授权，帮助政府摆脱既立法、又执法的尴尬境地，缓解政府与民众之间的利益冲突。这不是削弱政府的权力，而是分担政府的压力，是对政府工作的支持。

    从另一个方面看，现在我们制定的税收法律法规大多过于原则，缺乏可操作性，实际上难以执行，给政府部门留下过多的空间和权力，也导致一些不规范财税问题的发生。在税收之外，各级财政还存在大量的行政性收费和政府性基金收入，2015年全国政府性基金预算为4.9万亿元。很多非税收入处于无法可依的状态，随意性很强，不仅影响了财政的权威性和公信力，也损害了群众的切身利益。

    目前我国制定的财税法律、法规，大多属于专项、单一性的，缺少一部规范和约束财税行为的综合性基本法律。比如，如何规范政府与居民之间的分配关系，合理确定政府和居民之间的收入分配比例；如何处理政府与市场的关系，合理确定财政支出的范围与责任；如何处理中央与地方以及各级地方之间的财政关系，落实各级政府责任，调动中央与地方的积极性；如何规范财税政策制定与调整的依据和程序，防止随意变更；如何科学确定财政收入统计口径，真实全面地反映财政收入在国民收入分配中所占的比重；如何合理确定财政赤字的控制标准及计算口径，适当控制地方政府债务，有效防范风险；如何根据我国区域间发展不平衡的基本国情，合理确定不同地区的收入划分机制，支持少数民族地区和经济欠发达地区加快发展；如何合理确定中央转移支付规模，规范分配、支付和使用，防止资金多环节分配、流转和权力重置；如何合理调整税制结构，增强税收的调节功能，支持产业结构调整，缩小居民收入差距；如何规范预算编制，做到全面、真实、精细、透明等等。上述问题对于发挥财政的基础性作用，实现国家治理体系和治理手段的现代化至关重要，仅靠单项法律法规难以解决，应当通过制定财政基本法律作出规定。

    第二，预算编制不规范。科学编制预算，是宪法赋予政府的一项重要职责，也是人大有效审查监督预算和政府规范执行预算的基础。目前各级政府编制的预算，粗而不细，空而不实，大多编列了一些宏观数字，不能真实反映财政资金如何向各部门、各单位具体分配，也不能反映资金的具体用途和项目，既不便于人大审查，也不利于政府执行，更不易于社会监督。而真正可执行的预算，需要在人大批准本级总预算后，再由政府财政、发改等部门具体分配下达。从这个意义上讲，真正批准预算的权力并不在各级人大，而在各级政府财政、发改等部门。这种状况不符合宪法和法律的规定，应当尽快改变。

    第三，预算执行不严肃。预算法明确规定，经人大批准的预算，未经法定程序，不得改变。但实际执行中，随意变更预算的现象相当普遍。有的未经人大常委会同意，擅自追加追减预算，或者用超收收入随意安排支出。相当多的地方未将债务收入和支出列入预算，不少地方数额巨大的土地出让收支没有编制和执行预算。各级财政仍然执行“以拨作支”的决算编列办法，只要财政将资金从国库中拨出去，即使年终资金仍存在下级财政或部门的账户上，也可以列为财政支出。这种做法不符合预算法关于“收付实现制”的规定，影响财政决算的真实性，也造成大量财政资金的闲置和浪费。

    第四，预算审查监督不严格。审查监督预算，是人大的一项法定职责，也是推进财政法治的一项重要手段。多年来，各级人大对预算的审查监督不断增强，手段也有所创新。但从总的情况看，各级人大对于审查监督预算，思想还不够解放，工作还不够大胆，措施还不够有力，仍然停留在召开会议听取政府有关情况的汇报上，很少对重大预算支出项目和重点工程组织专项检查，重程序、轻实质，实效性不强。1994年预算法实施至今20年，各级人大没有组织过预算法的执法检查，也没有处理过违反预算法的人和事。去年全国人大常委会修改通过的新预算法，对违反预算法的各种行为做出了具体处罚的规定，是一个很大的进步。但也存在明显缺陷，就是没有规定执罚的主体，不知道由谁对违反预算法的行为执行处罚，不利于监督预算法的贯彻落实。

    推进财政法治建设，是一项涉及诸多方面权益的系统工程，也是一项涉及经济社会发展全局的重大改革。必须在党中央领导下，充分发挥人大、政府、司法机关以及社会各方面的作用。其中全国人大处于特别重要的地位。我国的人民代表大会制度与西方国家的议会制度不同，人大和政府不是相互制约关系，而是相互支持的关系。人大对政府的支持体现在立法和审查监督之中，只有坚持科学立法和严格监督，才是对政府的有力支持。对于推进财政法治建设，人大应当在党的领导下，积极发挥主导作用。

    一、大力健全财税法制。主要体现在以下方面：

    1．坚决落实税收法定原则。一是人大充分发挥引领和主导作用，积极协调、主动安排，将现行国务院制定的15个税收条例，分别列入人大常委会年度立法计划，到2020年全部上升为法律。这是一项硬任务。二是将财税条例上升为财税法律，不是简单的“翻牌”，而要对现行条例进行修订、补充、完善，有的税种要合并、精简，力求将税收法律制定得具体、明确，便于执行，实现公民权利和义务的法治化。三是人大对政府的过渡性税收授权，应当明确所授权限，政府制订的财税法规，应当送人大常委会审议，涉及税目、税率变化等重大事项，政府应当向人大常委会报告，并征得同意。

    2．积极推进财政非税收入法治化。现在各级财政的非税收入，有不少既无法律规定，也无法规依据，而是由政府的行政性文件作出规定，不符合法定原则。近年来，地方政府的非税收入呈快速上升趋势，有些市县的非税收入甚至超过税收收入。特别是在当前税收收入增速减缓的情况下，地方靠非税收入增收的倾向更需要引起关注。人大应当大力推进财政非税收入法治化，督促政府对非税收入进行清理，有些不符合现实需要的收费和基金项目，或者地方、部门擅自确定的项目，应当坚决取消；有些功能相近或重复设置的项目，应当精简、合并，力求规范、统一；对确需保留的收费和基金项目，应当通过法律或法规作出规定，各级政府、部门都不得在法律、法规之外，动用行政权力向居民和企业征收税费。这项工作做得好，必然会增强税收法定的效果。

    3．着力研究制定财政基本法律。财政基本法律是规范财税行为的母法，对财政收支范围、标准、目标、方向以及理财理念和方式、方法等作出规范性规定，对于健全财政法治具有极为重要的指导性作用，也是世界上各主要国家通行的做法。在中央大力推进依法治国的今天，抓紧研究制定财政基本法律，势在必行。建议全国人大常委会充分发挥主导作用。

    二、大力推进政府预决算制度改革，建立全面、规范、公开、透明的预决算制度。核心在于规范预算编制，做到公开透明，如实反映财政向各部门、单位分配的预算数额、使用的方向、实施的项目，以及财政预算的备用资金等，使政府向人大提交的预算草案是一个可审查、可执行、可监督的预算。改革主要包括以下几个方面：

    一是着力研究将预算编制方法由“基数法”改为“因素法”。现行的“基数法”以上年各项支出为基数，再安排一定的增长率即成为当年预算。这种方法比较简单，便于操作，但不够科学，弊端是不符合当年各方面资金需求的实际情况。“因素法”是按照当年各方面的支出需求，实事求是地作出有增有减的安排。这种方法比较复杂，耗时费力，但符合实际。这个问题已经论证了多年，现在到了下决心改革的时候了。二是改变财政决算“以拨作支”的编列办法，落实“收付实现制”，明确规定只有将资金花出去、并形成实际工作量才能列为财政支出。如果年终各部门、各单位有钱仍存在帐户上，应当收回预算，未完工程可以在下年预算中再作安排。这项改革不仅有利于督促各方面加快预算执行进度，也有利于财政决算的真实、准确，减少资金沉淀和闲置浪费。三是改革中央转移支付的拨付办法，将中央对地方的一般性转移支付，由目前各级财政逐级分配下拨，改为由中央财政按省级财政确定的分配方案，直接拨付到县级财政，以减少分配环节，加快拨付进度，保证及时到位，防止截留、挪用。四是健全预算编制机构。改革政府预决算编制制度，工作量将成倍增加，现在的工作机构和人员将不能适应实际需要。建议在今后的政府机构改革中，按照预算编制与预算执行相分离的原则，单独设置财政部门管理的政府预算编制机构，专职从事预算编制工作，不再负责预算执行。这项改革有利于预算编制科学化、精细化，也有利于建立预算编制与预算执行相互制约的机制，防止预算执行中随意追加追减的现象。五是限制政府部门“二次分配”的权力。政府对预算的分配权，应当体现在预算编制上。预算经人大批准后，政府财政、发改等部门不得再进行二次分配。除预备费外，政府在预算中一般不能再预留待分配资金。如有些支出项目在预算中确实难以确定，应当在预算中单独列出，并在预算报告中向人大说明情况，会后再具体编制分配方案，报人大常委会批准。

    三、严格人大对政府预算的审查监督

    对政府执行财税法律法规情况和预算编制、执行情况实施审查监督，是人大必须履行的职责。各级人大应当解放思想，开拓创新，增强责任感和使命感，完善审查监督制度，丰富审查监督手段，探索审查监督方法，增强审查监督实效，并实行问责制度。有些同志担心，人大对政府执法和预算实施严格审查监督，涉及人大与政府的关系，如果出现矛盾，可能会影响大局。这是不必要的。人大对政府预算实施有效监督，有利于推进国家法治建设，改进政府工作。只要坚持依法办事，及时协调沟通，重大问题向党委请示报告，必然会得到政府的理解和支持。

    我国人大制度规定由全体人大代表集体行使权力，主要方式是会议表决。但并不影响人大有关工作机构发挥职能作用，做好日常工作，为人大集体表决提供必要的协助。建议人大构建强有力的预算审查监督体系，健全有关工作机构，使人大审查监督“常态化”。

    在预算编制环节，人大应当改变“末端介入”的现状，从预算编制一开始，人大常委会预算工作机构就应当与政府预算编制机构密切合作，积极参与预算编制的全过程，了解编制情况，分析存在问题，提出改进意见，并及时向人大各专门委员会和部分专家、学者、人大代表通报预算编制情况，使预算编制由封闭状态改为透明公开，成为科学决策、民主决策的过程。

    在预算审查环节，人大常委会预算工作机构应当在人代会前，向人大代表提供预算编制情况的有关材料，介绍预算安排是否依法合规，是否符合党的方针政策和总体部署，是否精细、透明，是否有明确的绩效目标要求等情况，供人大代表准备审查意见时参考。建议全国人大常委会在每年人代会召开前的常委会会议上，听取人大财经委关于预算初步审查情况的报告，并进行审议。在人代会召开期间，人大财经委根据人大常委会审议情况，结合人民代表审查意见，提出预算审查结果报告，供代表们表决时参考。

    在预算执行环节，人大常委会预算工作机构应当实施全程跟踪监督，听取财政部门有关情况通报，提出意见、建议；按月对执行情况进行分析，向人大常委会提出报告；组织对重点支出和重大项目开展专题调研和检查，发现突出问题及时报请人大常委会提出改进意见。

    在决算审查环节，人大常委会预算工作机构应当会同国家审计署对决算草案进行提前审查，重点关注决算数字是否完整、准确，是否符合人大预算决议的各项要求，是否存在突破预算、虚报瞒报、铺张浪费等问题。

    在执法检查环节，人大常委会应当将监督政府执行财税法律法规情况，列入年度工作计划，有重点地组织开展执法检查。检查组成员除人大常委会组成人员外，还应邀请部分专家、学者和人大代表参加，以发挥社会监督的作用。检查情况应及时向人大常委会报告。

    发挥人大推进财政法治建设的重要作用，需要切实加强人大审查监督能力建设。目前的人大常委会预算工作机构职能不健全，力量薄弱，难以发挥实质性作用。建议在有关法律中明确各级人大常委会预算工作机构的职责，充实人员，拓展工作渠道。预算工作机构不仅有专职工作人员，还应当聘请部分人大常委会成员和有关专家、学者参加，以体现广泛性和民主性。建议全国人大常委会研究论证在各级人大单独设立预算委员会的可能性，与人大常委会预算工作机构协调开展财税执法检查和预算审查监督工作。

    全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》，已经实施了15年。《各级人民代表大会常务委员会监督法》，也已经实施了8年，情况发生了很大变化，有些规定已不符合财政法治建设的需要。特别是贯彻落实党的十八届四中全会关于全面依法治国的决定，有很多新观念、新思路、新举措、新方法需要用法律确定下来。建议全国人大常委会在适当时机，对《加强中央预算审查监督的决定》和《监督法》作出适当修改，健全审查监督体系，强化审查监督职责，明确审查监督方式，注重审查监督实效，为推进财政法治建设，提供法律保障。

    以上建议如有不妥，请同志们批评指正。