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关于做好新时期人大财经工作的思考

全国人大财经委法案室 翟炜

浏览字号: 来源: 中国人大制度理论研究会 2015年6月

    做好新时期人大财经工作是我国经济社会发展和民主政治建设的必然要求,也是落实依法治国方略、坚持和完善人民代表大会制度的重要组成部分。下面我在学习领会党的十八大报告和十八届三中、四中全会决定精神的基础上结合本职工作,对做好新时期人大财经工作谈点个人体会。

    一、实现全面建成小康社会的总目标,对人大财经工作提出了新要求

    党的十八大提出2020年全面建成小康社会的奋斗目标,准确地把握了时代脉搏,凝聚了各族人民的发展期待,极大地增强全国人民的发展信心。十八届三中、四中全会的决定对全面深化改革、全面推进依法治国进行了具体部署,给人大财经工作提出了新的要求。从现在起到2020年还有不足5年时间,我们必须抱着强烈的使命感和紧迫感,以更大的勇气、智慧和努力去完成时代赋予我们的历史使命。

    全面推进依法治国,关键要坚持好、完善好人民代表大会制度。人民代表大会制度是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,只有通过人民代表大会制度,使党的主张通过法定程序成为国家意志,才能实现三者的有机统一。具体到人大财经工作,就是要严格依据宪法和法律赋予的职责,依法开展预算审查监督,开展经济工作监督,研究、审议和拟订有关议案。只有坚决依法履行职责、依法开展监督,使立法和监督职能落在实处,才能保障依法治国基本方略的实现,才能推动法治政府的建成。这就意味着人大财经工作要在现有的基础上,继续开拓创新、大胆改革,不断探索、实践、完善宪法法律规定的各项监督形式,坚决破除一切妨碍依法治国的思想观念和体制机制弊端,构建一套符合我国实际的人大财经工作制度体系,并通过实践不断完善,使之更加成熟更加定型。

    二、加强财经立法,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系

    我国已经形成了宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系。但是,中国特色社会主义法律体系形成,并不意味着立法工作的终结,而是宣告立法工作又站在了一个新的起点上。

    法律是社会实践的总结,社会实践永无止境,立法工作也要不断推进。法律体系是动态的、开放的、发展的,需要不断适应市场经济体制和经济社会快速发展的要求,不断补充完善新的内容,及时修改和废止不适应现实需要的规定。党的十八大报告对人大立法工作提出了具体要求完善中国特色社会主义法律体系,加强重点领域立法;拓展人民有序参与立法途径,加强立法工作组织协调。这说明,今后一个时期,要把更多的精力放到法律的修改完善上来,放到法律配套法规的制定上来,放在法律“管不管用”上来。同时还要制定一些新的法律,以推动中国特色社会主义法律体系的与时俱进和发展完善。

    对人大财经立法而言,一是要按照党的十八大和十八届三中、四中全会的要求,加强税收立法等重点领域立法。我国现有18个税种中,只有企业所得税、个人所得税和车船税3个税种由全国人大以法律形式规定,增值税、营业税、消费税等主要税种都授权给国务院制定行政法规,这既不符合立法法的要求,也不适应全面落实依法治国基本方略、基本建成法治政府的要求,需要在2020年以前切实推进这些税种的立法逐步上升为法律,实现税收法定。这是广大人民群众和人大代表的呼声,也是本届全国人大及其常委会面临的重要任务。

    二是要按照经济社会发展的需要,及时提出起草和修订法律的议案,主动牵头起草综合性、全局性、基础性的重要法律草案。人大财经立法工作必须要按照总目标的要求,了解实践状况,及时总结经验,对人大代表议案中提出的,以及在开展执法检查、经济工作监督、专题调研中发现的法律问题,深入研究分析法律不适应、不完善、不协调等方面的问题,及时拟订相关法律案,推动相关法律的起草和修改,使相关法律及法律体系更加管用、更加协调、更加完善。

    三是要推动建立和完善立法评估制度。评估是借助一定的标准、程序和方法,由特定组织或个人对评估对象的价值、趋势和发展进行的评价、判断和预测,认识、把握和探索其规律的行为。立法评估就是对法律制度进行的绩效或成本效益分析,按照一定的标准和方法,由特定的评估主体对立法活动实现其宗旨、目标的一种评价分析。今后立法工作中,法律修改将成为人大立法工作的主要任务,立法评估将成为一种常态化的工作。大财经工作应当以逐步开展对法律规则和现行法律的立法评估,包括立法前评估、立法中评估和立法后评估,使规则和制度的合理性得到充分论证,使规则和制度的有效性得到及时评价。

    三、加强和改进财经监督,推动“预算人大”的全面实现

    党的十八大报告指出,要加强对“一府两院”的监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督。“全口径”就是说所有政府的收入和支出都要纳入预算审查监督,全面贯彻实施宪法和法律规定的人民代表大会的预算审查职能,使各级人大成为政府税收、支出、分配的实质性审查机关,使政府预算成为“阳光预算”,让人大成为预算安排的“公共论坛”。

    一是对预算和税收体制进行改革,这是全面建成小康社会的重要环节。全国人大已经按照中央批准的财税体制改革总体方案修改了预算法,新修改的预算法总结了20年来的实践经验,回应了各级人大代表的要求和社会各界的关切,在立法宗旨、调整范围、预决算原则方面取得了重大突破,在全口径预算、地方政府债务、转移支付、预算公开等方面有了创新举措。例如:新预算法规定,预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算,取消了预算外资金,要求政府的全部收入和支出都应当纳入预算。新预算法还首次规定了财政转移支付制度,为进一步完善分税制、建立事权与支出责任相适应的制度奠定了法律基础,有利于优化转移支付结构,提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性。但是,实现基本公共服务均等化,从根本上解决中央和地方政府的收入与职责不平衡等问题,建立起财权事权相匹配的财税体制,解决长期以来困扰地方的收入问题,充分调动地方政府的积极性,真正实现城乡一体化发展和区域协调发展,实现全国范围的基本公共服务均等化和人民生活水平全面提高,还需要进一步明确教育、社会保障等民生事项的事权和支出责任,全面展开第二次税制改革。

    二是加强人大各专门委员会和常委会工作机构的协调配合。审查预算是各级人大及其常委会的重要职责。我们的做法是由财政经济委员会和常委会预算工作委员会牵头,对预算编制进行一般性审查,这种审查主要侧重于经济建设和政府一般性投入,对于教育、科技、文化、卫生、社会保障等事项缺乏专业审查能力。在新形势下,应当建立起一套更为有效、更为科学的预算审查体制机制,以提高预算编制的科学性、时效性和准确性。可以由各级人大财政经济委员会和常委会预算工作委员会牵头,相关专门委员会,如教科文卫、内务司法、环境资源、外事、民族等各专门委员会参加,使之在一种制度框架下有效参与预算的编制和审查,从不同角度考量和测算预算安排的合法性、合理性、必要性和可行性,从不同方面提出各自的审议意见。最终,由财政经济委员会负责统筹协调各方面的意见和建议,按照中央确定的支出原则和全国人大的要求对预算编制进行调节,定案后报请全国人大批准。这样做,既充分发挥了专门委员会的作用,也促使各级政府综合考虑各方面的要求和因素,制定出更加透明、更加合理的预算案。

    三是加强对政府重大项目的审查。政府重大项目支出关系到经济社会发展全局,也直接涉及预算编制的合法性、科学性和安全性。加强重大项目的预算审查已经是人民群众的强烈要求,各地也积累了许多成功经验,探索出一些有效做法。重大项目投入必须纳入预算,并报同级人大进行必要性、可行性审查,这样才能真正实现权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

    四是加强对经济运行的工作监督。按照全面建成小康社会的目标要求,围绕科学发展主题和加快经济发展方式转变,进一步提高计划的预见性、科学性和执行的有效性监督。在经济形势分析会和听取专项工作报告等制度性措施的基础上,探索新的制度形式,加强对经济走势的预测分析,把握经济运行的态势和可能出现的问题,深入开展调查研究,及时对各级政府提出有针对性的意见和建议,促进国民经济持续健康发展。

    四、加强自身建设,切实提高履职能力

    人大财经工作涉及面广、责任大、任务重。做好人大财经工作,必须要切实加强财经委员会和常委会工作机构的自身建设。党的十八大报告指出,要健全国家权力机关组织制度,优化常委会、专委会组成人员的知识和年龄结构,提高专职委员比例,增强依法履职能力。

    一是要在常委会和专门委员会充实一批年富力强、具有良好素养和实践经验的人大代表,特别是有法治实践经验、熟悉经济理论和实践的专家,同时要逐步实现常委会和专委会组成人员的年轻化、专职化,既解决其中立性、公正性的问题,也有力于提高全国人大常委会和各专门委员会委员的履职能力和业务水平。

    二是要加强对人大代表履职的专业服务(包括法律、审计、咨询调查、数据分析等)。通过建立立法专家顾问制度,引入专业技术服务机构,或者通过政府购买服务的方式,加强对人大组成人员履行法定职责的专业保障服务,为科学决策、严谨审查和提高实效做好基础工作。

    三是要加强常委会、专委会办事机构工作制度和干部队伍建设。习近平同志在十八届四中全会二次会议上说:“立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作,立法人员必须具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。”人大是权力机关,人大机关是保障人民行使权力的制度设施,也是人大及其常委会依法履行职责的重要基础。人大机关工作和机关干部队伍,是保证人大工作连续性,实现人大工作承前启后的重要保障。要加强工作制度建设,依法建立制度规则确保各项工作的顺利开展;要加强干部队伍建设,加大对干部的培训、轮岗、竞岗、交流的力度,关心干部生活,建立一支“理想坚定、政治可靠、业务精湛、作风优良、廉洁勤政”的干部队伍,确保在民主法制建设中能打硬仗、打胜仗。

    当前和今后一个时期,我们按照完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的各项要求,党中央和全国人大及其常委会的领导下,不断推进人大财经工作迈上新台阶,着力构建系统、科学、有效的财经立法监督制度体系,使人大财经工作更有效、更规范、更加成熟,为全面建成小康社会、实现中华民族的“中国梦”做出应有的贡献。

责任编辑: 冯涛
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