增强监督工作针对性实效性的实践与思考

    监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。人大及其常委会的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。为了更好地履行人大的监督职能，增强监督工作针对性实效性，天津市人大常委会组成课题组，通过深入区县和基层调研、网上搜索资料、外出考察等方式，深入开展调查研究，提出相关对策建议。

    一、天津市人大开展监督工作的基本情况

    多年来，市人大常委会紧紧围绕市委确定的中心任务，综合运用多种监督方式，加大工作力度，支持和促进“一府两院”依法行政、严格执法、公正司法，保证法律法规的有效实施。本届以来，共听取审议“一府两院”专项工作报告25项，开展执法检查14次，视察13次，备案审查市政府规章和其他规范性文件192件。

    1、围绕加快改革发展强化监督。常委会听取审议了“十二五”规划纲要实施中期情况评估报告和计划、预算专项报告，加快推进政府全口径预算决算编制，确保市十六届人大三次会议对公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算进行审查。听取审议了国有企业改革进展情况的报告、市政府职能转变和机构改革工作的报告，开展了中小企业促进法、产品质量法、专利促进与保护法、农业技术推广法执法检查，视察了重大项目建设质量安全、促进科技进步加快自主创新工作、市级重点工程招投标等情况。上述有针对性的监督，对于推动天津全面深化改革，调整产业结构，转变发展方式，提高发展质量，实现经济在新常态下的新发展，发挥了重要作用。

    2、围绕美丽天津建设强化监督。常委会听取审议了生态市建设2011-2013年行动计划完成情况的报告、大气污染防治工作报告、美丽乡村建设情况报告。在此基础上，作出了关于批准划定永久性保护生态区域的决定，在省级行政区域内率先以立法的形式确定了生态保护红线和黄线，将1/4的市域面积划定为永久性保护生态区域，为天津可持续发展提供了有力法治保障。还开展了清洁生产促进法、气象法、环境教育条例、市容和环境卫生管理条例执法检查，视察了郊区县绿化工程、水污染防治工作，开展了津沽环保行活动，支持市政府大力实施清新空气、清水河道、清洁社区、清洁村庄和绿化美化“四清一绿”行动 ，努力使我市的天更蓝、地更绿、水更清。

    3、围绕群众普遍关心的热点问题强化监督。常委会听取审议了实施传染病防治法情况、社区建设管理情况、预防未成年人犯罪、学校安全、基本医疗保险制度建设、贯彻落实《国家侨务工作发展纲要》中期情况的报告，开展了义务教育法、职业教育法、归侨侨眷权益保护法、国防动员法、控制吸烟条例执法检查，视察了保障房建设、全民健身条例和少数民族权益保障规定实施情况，有力促进了我市社会各项事业发展，进一步改善和保障民生，维护了广大人民群众的合法权益。

    4、围绕促进司法公正强化监督。常委会听取审议了市高级人民法院关于司法公开提高司法公信力、加强法院队伍司法能力建设情况报告，听取审议了市人民检察院开展预防职务犯罪、反贪污贿赂情况的报告，并加强对落实情况的跟踪反馈，支持和促进“两院”深化司法体制改革，更好地行使好审判权和检察权，切实维护社会公平正义，社会反响很好。

    二、天津市人大开展监督工作的主要做法和特点

    多年来，市人大常委会本着开拓创新、与时俱进的精神，积极探索监督工作的新途径新方法，完善体制机制，着力提高监督工作水平，主要在以下四个方面进行了探索：

    一是，坚持围绕中心、服务大局，依法履行监督职责。我们认为，人大工作是党和国家工作的重要组成部分，只有放在全局工作中去谋划、去推进，才能大有作为，取得党和人民满意的效果。我们坚持把推动中央和市委重大部署的落实作为监督工作重中之重。换届以来开展的监督项目，无论是全面深化改革、转变经济发展方式、美丽天津建设，还是教育卫生发展、社会管理创新、推进司法公正等，都与全市改革发展稳定的重点工作紧密结合，与人民群众普遍关注的问题密切相关。我们还根据形势的发展变化，及时增加监督项目，较好发挥了支持保障作用。

    二是，注重拓展监督的广度和深度。加强监督前期的调查研究，明确监督工作的重点，综合运用听取专项工作报告、专题询问、执法检查、工作视察等形式，采取人大检查与政府自查相结合、市和区县人大常委会联动、分组检查和集中座谈相结合、规定检查和随机抽查相结合、明查与暗访相结合等方式，轻车简从，深入基层、贴近实际，既看先进典型，更看困难和问题较多的地方，察实情，出实招。及时把监督工作中提出的意见建议交由“一府两院”及有关部门认真落实，加强跟踪问效。对重要监督项目，要求承办单位向常委会正式报告整改落实情况，推动监督工作的实效性有了新的提高。

    三是，探索创新监督工作的方式方法。在几年来实践探索的基础上，我们不断深化专题询问工作。本届市人大常委会先后就与广大群众切身利益密切相关的传染病防治、中小学校安全、医疗保险制度建设情况进行了专题询问，并将深化专题询问作为2013年度市人大常委会的重点调研课题，摸清情况、总结经验、提出对策建议。去年，市人大常委会在对中小学校安全、医疗保险制度建设进行专题询问时，采取了事先准备问题和现场即兴提问、追问相结合的方式，有效防止了走过场、形式主义问题，增强了专题询问的深度和针对性。几次专题询问均由本市主要媒体进行纪实报道，积极回应了人民群众关切，有力推动了“一府两院”加强和改进工作。

    四是，坚持监督工作公开透明。近几年来，我们坚持把常委会年度监督计划、实施情况和“一府两院”整改落实情况，及时向人大代表和社会公布。对常委会会议和执法检查、视察等重要活动，我们都通过媒体予以报道，主动接受社会监督，扩大了人大监督工作的影响力。

    五是，注重加强监督工作制度建设。按照监督法的有关规定，结合我市人大工作实际，市人大常委会对经常性监督形式进行了细化和补充，制定了听取和审议专项工作报告办法、审查监督规范性文件办法，修订了加强经济工作监督的规定、预算审查监督条例，修改了加强对法律、法规实施情况检查监督的若干规定。特别是我们结合开展群众路线教育实践活动，制定实施了《关于改进执法检查视察和调研活动、增强针对性实效性的意见》，严格按中央八项规定精神开展监督工作，努力实现监督工作法制化、规范化。

    三、存在的主要问题及原因分析

    党的十八届三中全会明确提出，要健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督的制度，党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的战略部署。这些，对深入做好人大监督工作提出了新的更高的要求。对照中央的部署要求，我们感到，天津人大的监督工作尚存一些不足和差距。

    一是，在实施监督项目过程中，还没有做到多渠道、多层次了解掌握人大代表和基层群众的意见建议，充分发扬民主、集思广益还不够。对社会普遍关心的一些民生热点问题，高度关注、系统研究不够，推动有关方面协调解决的措施方法不够多、力度还不大，主动回应社会期待和群众关切还有欠缺。

    二是，对“一府两院”法律监督和工作监督的力度还不够大，推动严格执法、公正司法的手段还不多，效果不够明显。比如，有的执法检查，注重对工作层面的了解和推动，没有把检查重点放在执法部门承担的主体责任上，法律法规实施的保障作用发挥不够充分。听取“一府两院”专项工作报告时，有些议题审议发言正面肯定多，指出问题、提出意见和改进措施相对较少，审议质量有待进一步提高。

    三是，确保宪法法律在我市有效实施的工作机制尚待健全，主动开展规范性文件审查的面还不够宽，纠错程序机制还有待完善，区县人大开展备案审查工作还不够均衡。

    四是，自身建设与增强监督工作实效的要求还存在差距，现有专门委员会组成人员和机关工作人员的知识结构、专业结构、年龄结构还不够合理，从事一般性事务管理的干部比较多，具有专业背景和丰富实践经验的专业型人才比较少。比如，在开展全口径预决算审查、司法工作监督方面，尚缺乏一些专业人才，亟待加快培养和引进力度。

    针对上述问题，课题组深入分析了产生问题的主客观原因：

    从主观看，多年来，我市人大监督工作取得了一定成绩，但在积极探索、勇于开拓方面，主观能动性有待增强。比如，对全国人大没有明确要求或做出示范的一些工作，存在着观望心理，怕走偏差、出问题。对监督法规定的监督方式，听取审议专项工作报告、开展执法检查、进行专题询问比较多，对质询、特定问题调查等其他监督方式，还没有深入研究、积极探索和尝试，担心出现与“一府两院”唱对台戏的嫌疑，对现有法律规定的监督方式还没有用好用足。

    从客观看，人大的监督工作，政治性、政策性、法律性都很强，涉及政治、经济、文化、社会、生态文明建设各个方面，监督工作只能择其要而开展。但目前，我市各级人大代表和常委会组成人员多为兼职，除了本职工作之外，对“一府两院”的其他工作知情知政不够，存在着相关工作研究得不深入不系统的问题。在监督过程中，往往肯定成绩的多，提出批评的少，有时提出的意见和建议缺乏针对性和可操作性，在一定程度上影响了常委会整体监督效果。

    四、对策建议

    1、坚持在党领导下开展监督工作。坚持人民代表大会制度，坚定人大工作的正确政治方向，核心是坚持中国共产党的领导。党的领导是做好包括监督在内的人大各项工作的根本保证。天津市人大及其常委会应继续围绕中心、服务大局，及时了解和把握市委的主张和意图，研究确定好监督工作重点，加强对事关全市改革发展稳定中的重大事项监督，推动中央和市委重大决策部署的贯彻落实。要坚持请示报告制度，特别是对监督工作涉及全局和社会稳定的敏感问题，及时向市委请示，坚持在党的领导下行使好监督权。各级党委也应从坚持和完善人民代表大会制度的高度，不断完善对人大和“一府两院”的领导，及时研究和解决人大监督工作中遇到的重点难点问题，并对“一府两院”自觉接受人大监督提出要求，营造支持人大依法实施监督的体制氛围。

    2、准确把握监督与支持的关系。人大和“一府两院”都是在党的领导下行使职权的国家机关，在全局工作中分工不同、职责不同，但出发点和目标是完全一致的。我们认为，人大实行正确监督、有效监督，就是要把监督“一府两院”工作同支持他们依法履行职责结合起来，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。市人大常委会要主动加强与“一府两院”的沟通协调，努力使我们的监督项目与“一府两院”的重点工作相契合。要敢于监督、善于监督，既要充分肯定“一府两院”工作中取得的新成效，鼓励支持“一府两院”更好地开展工作，又要敢于担当，实事求是指出存在的问题，提出改进工作的意见，使“一府两院”在思想上有触动、在工作上有促进，真正形成在市委领导下团结一致、共谋发展的强大合力。

    3、科学选择监督项目。人大面临的监督工作，无论是法律监督，还是工作监督，范围广、内容多，无法做到逐一监督。这就要求人大必须在监督项目的确定上，下一番功夫。建议要按照议大事、抓重点、求实效的监督工作思路，坚持围绕中心、突出重点、彰显民生的选题原则，抓住主要矛盾，分清轻重缓急，抓住事关全面深化改革、全面推进依法治国的重大事项、群众关心社会关注的重大问题、代表议案建议的内容、群众来信来访集中反映的问题等，作为监督工作项目。在选择监督项目过程中，应注重广泛征集建议，通过发放监督议题征集函和在广播电视、网络、报刊等媒体上发布公告等形式，向“一府两院”、人大代表、人民群众广泛征求意见建议，使监督议题最大限度地集中民智、体现民意。

    4、用足用好法定监督方式。监督法总结了我国几十年监督工作的成功经验，确定了七种监督方式，规范了各种监督程序，为开展监督工作提供了广阔的运用空间，我们应当在实践中把法定的监督方式用好用足用活。一是进一步提高常委会审议质量。应紧密围绕监督议题，深入实际搞好前期调研，组织常委会组成人员提前阅读报告，为审议工作做好准备。特别是对专业性、技术性强的专项报告，可通过引入第三方进行调查评估，形成评估报告，为常委会组成人员审议提供参考，有利于组成人员抓住问题要害，提出有理有据的意见建议。应保障审议时间，让更多的组成人员发表意见，确保报告审得深、议得透。二是抓住执法检查的重点。执法检查要把重点放在执法部门承担的主体责任上，检查具体条款的落实情况，推动有关方面严格执法，保障相关法律法规在我市的有效实施。三是深化专题询问。应紧紧围绕全市重点工作和群众关心的热点难点问题，扩大选题内容和数量。建议对重大问题，应由“一府两院”相关负责同志到场回答委员询问。也可以在执法检查、工作视察中，积极引入询问环节，进一步增强监督实效。四是完善备案审查各项制度。加快健全内部沟通反馈机制，充分发挥好专委会、法制委员会和机关工作机构的作用，实现从被动审查到主动审查的转变，进一步提高审查效率，及时纠正或撤销与上位法相抵触和不适当的内容或文件，切实维护社会主义法制的统一、尊严和权威。五是既要善于运用听取和审议专项工作报告、执法检查、工作视察等柔性监督手段，又要善于运用质询、特定问题调查、撤职等刚性监督手段，做到刚柔并济，综合发力，务求取得实际效果。

    5、切实抓好整改反馈落实。这是增强人大监督工作实效的重要环节，也是推动解决重点难点问题的有效手段。我们感到，应在以下三个方面加大工作力度：一是对“一府两院”反馈报告的时限、主要内容提出更加明确的要求，防止出现反馈报告随意性大、内容空泛、流于形式等问题。二是人大相关专委会要加强跟踪检查，推动有关方面认真落实常委会监督工作所提意见，同时对反馈报告进行前期审议，作出客观评价，也可以采取满意度测评等方式。三是根据实际需要，可以把“一府两院”的反馈报告提请常委会审议，也可以围绕报告中的重点问题进行专题询问，确保所提意见落到实处。

    6、加大监督工作公开力度。我们认为，增强人大监督工作的透明度，是国家法律制度和人大性质的内在要求，也是深化监督工作的重要内容，有利于广大人民群众及时、全面地了解人大常委会和“一府两院”对群众切身利益问题的态度和作为，有利于人大及其常委会自觉接受人大代表和人民群众监督，自加压力、提升监督工作水平。建议：一要扩大监督公开的内容，找准依法公开和人民群众普遍关注的结合点，更多地公开实质性内容，减少形式化的公开，将人大监督的主要活动成果，包括对审议意见处理情况报告等及时向社会公开，体现人大监督的深度和力度。二要推进监督过程的公开，向社会公布人大监督各个重要环节的有效信息，让人民群众了解人大监督的计划、过程和结果，允许媒体进行有重点、持续的跟踪式的系列报道。三要整合好公开的渠道，继续把原有公开方式做实，发挥好人大网站、人大代表履职网络服务平台、新闻媒体的作用，也可以尝试对常委会监督工作进行电视、网络直播，进一步增强人大监督的权威性、公信度和影响力。

    7.努力提高常委会组成人员、专委会组成人员和机关工作人员职业化专业化水平。建议：继续把加强政治理论和业务知识学习摆在更加重要的位置，统筹“三个层面”的学习培训，帮助常委会组成人员、专委会组成人员和人大代表知情知政，做到监督者和被监督者信息对称，使提出的意见建议更好地发挥对“一府两院”工作的帮助和促进作用。要积极争取市委的支持，畅通干部引进交流机制，进一步优化常委会组成人员、专门委员会组成人员和机关工作人员的知识结构、专业结构、年龄结构，切实提高做好监督工作的能力和水平。

    

    

    课题组组长：李泉山  天津市人大常委会副主任

    课题组成员：董发来  天津市人大常委会研究室主任

                 孙  元  天津市人大常委会研究室副主任

                 杨绍启  天津市人大常委会研究室副主任

                 康  欢  天津市人大常委会研究室综合处处长

                 陈  鹏  天津市人大常委会研究室调研处副处长

                  仇汉春  天津市人大常委会研究室综合处主任科员