在“四个全面”战略布局的大背景下进一步做好人大调查研究工作

    十八大以来，特别是三中、四中全会以后，现实中新的情况、新的问题不断发生，党和国家都要求各级干部要深入社会进行调查研究，足见对调查研究的重视程度。因此，我们在着手进行“四个全面”战略布局之时，从人大工作实际的角度，对进一步做好调查研究工作，做深刻的思考，是不无裨益的，也是很有必要的。

    一、深刻认识新时期人大调查研究工作

    习近平总书记在一些讲话中指出，调查研究是做好领导工作的一项基本功，调查研究能力是领导干部整体素质和能力的一个组成部分，各级党组织和领导干部要充分认识调查研究的重要性，始终坚持和不断加强调查研究。

    （一）人大调查研究特点。一是政策性。人大工作是在党的领导下开展的。这就要求吃透党的政策精神，研究党和国家的政策，从发挥代表集中和反映人民利益和意志出发，深入基层、深入群众，广泛听取群众的意见和要求，反映民意，集中民智。二是法律性。人大按照法律规定行使职权，有着严格的法律程序，坚持集体行使职权的原则。也就是说，人大调查研究要以法律为准绳，按照法定办事程序组织开展。三是广泛性。人大的地位决定了人大在调研中必须听取方方面面的意见，监督对象的情况要了解，广大群众的意见也要了解，顺耳的话要听，逆耳的话也要听，防止先入为主，偏听偏信。四是服务性。人大的调研目的是为人大依法行使职权服务的，因此，要求调研工作必须与人大工作相结合，调研成果要情况清楚、观点正确、意见可行。根据这些特点，人大在调查研究中要坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事，调研成果要实事求是、注重实效

    （二）人大调查研究存在的问题。我们在实践中发现，调研工作仍然存在一些问题和不足，主要表现在：

    一是调研的过程形式化较重。在调研中，听取汇报的多、直接收集基层干群和服务对象意见的少;传统的调查手段如听取汇报多、现代的科学调查方式如问卷调查、网上调查少。存在重调查轻研究、研究深度不够、调研成果运用效果不明显等现象。

    二是重成绩轻问题现象突出。在调研过程中，由于种种原因，被调研部门或单位即使汇报问题和不足，也是把一些面上都有的、客观的、无足轻重的问题摆出来，使调研的信息缺乏准确性，因而形成的调研材料谈成绩多、谈问题少、讲道理多、可操作性少，更有甚者调研成果转化只是停留在会议和文件中，难以充分发挥其实效。

    三是调研队伍力量较为薄弱。调研组织和队伍建设显得滞后，参与调研人员的组成不够优化，调研组不仅缺少具有相关专业知识的人员，还缺少对调研课题了解全面的基层人大代表。

    四是研究室机构设置不完善。从目前全省情况看，各级人大常委会研究室还存在机构不健全、编制不足、知识结构不合理、研究经费短缺等问题。各级人大常委会研究室人员较少，并且主要承担着常委会机关大量的文字综合任务，独立进行研究的力量显得比较薄弱，专门搞调研的时间就更微乎其微了。各县（市、区）人大常委会由于编制所限，设研究室的很少，研究室的工作都是由办公室或其他工作机构兼职负责。已设置研究室的，在人员配备上也不足，而且其主要工作是文字综合，很难系统和深入地开展调查研究工作，在一定程度上弱化了研究室的本职工作。

    （三）调查研究是做好人大各项工作的保证。人大机关工作人员通过调查研究了解情况、发现问题、提出建议、改进工作，创新人大工作方式方法，从而提高人大机关的各项工作水平。

    调查研究是国家权力机关密切联系人民群众的桥梁和纽带，人大常委会组成人员和人大代表，通过调查研究反映群众的意见和呼声，使常委会行使各项职权时更能充分体现人民的利益和意愿。

    高质量、高水平的调查研究，可以为领导科学决策和常委会正确行使职权提供准确依据。使人大工作沿着正确的方向发展，使人大及其常委会的立法、监督、决定、任免等工作更体现科学性、民主性。

    人大及其常委会行使职权，关系到本行政区域落实“四个全面”战略布局的大局，涉及到群众的利益。要依法行使好职权，就必须认真听取各方面的意见，了解真实情况，把握实际问题，使人大及其常委会行使职权既贯彻党委的主张，符合国家法律法规，又体现人民的愿望要求，因此，必须切实加强调查研究。

    二、准确把握人大调查研究工作的重点和方向

    在“四个全面”战略布局的大背景下，人大调查研究的重点和方向，应注重加强三个方面的研究。

    （一）加强人民代表大会制度的研究

    要切实加强对人民代表大会制度的研究，这是统领，主要是解决统一思想认识的问题，增强我们坚持和完善人民代表大会制度、做好人大工作的坚定性和自觉性。

    1．加强对党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的研究。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是发展中国特色社会主义民主政治、坚持和完善人民代表大会制度必须坚持的根本原则。但对党的领导、人民当家作主、依法治国这三者究竟统一到哪里，怎样建立起有机统一的制度和程序等问题，还存在不同的认识。我们既要解决认识上的有机统一，也要解决制度上的有机统一，还要解决程序上的有机统一。要在党的领导下，充分发挥人大制度的内在优势，真正建立科学的、有机的、衔接的、贯通的权力运行制度、机制和程序。

    2．加强对人民代表大会制度内在优势的研究。内在优势体现在五个方面：一是党的领导。党领导人民共同选择了人民代表大会制度，党领导人民坚持和完善人民代表大会制度，党的领导是人民代表大会制度的前提和保障。二是民主集中。人民依法选举人大代表，人大代表对人民负责。人大依法集体行使职权，集体决定问题。在民主的基础上集中，而集中是对人民群众意志和愿望的集中，其本质还是民主。三是依法有序。人民民主的实现不能是个体的、孤立的、分散的、无序的，一定要制度化、法律化、程序化。四是协调制约。人民代表大会统一行使国家权力，国家权力机关和国家行政机关、审判机关、检察机关既合理分工，又协调制约，共同行使国家权力。五是有机统一。首先是党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，同时还有国家决策权、执行权、监督权的有机统一。对内在优势的运行方式要加强研究。

    3．加强对人民代表大会制度、权力机关和人大工作之间联系与区别的研究。有些同志包括在人大工作的同志，有时会把人民代表大会制度与作为权力机关的人大及其常委会或是与人大机关工作混淆在一起。人民代表大会制度是我国根本政治制度，是党领导人民治国理政的根本政治制度。人大及其常委会是国家权力机关，依法行使国家权力。人大工作通常是指人大常委会机关的工作，为人大及其常委会行使国家权力提供服务保障工作。这三个概念既密切联系又有严格的界限，既不能用人大及其常委会这一权力机关来代替人民代表大会制度，也不能用人大工作代替人民代表大会制度，这些联系与区别要研究透。

    4．加强对发挥人民代表大会制度优势、支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的研究。党的十八大报告明确提出，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。在党的领导下，在人民代表大会制度内，实现依法有序的民主，这是我们对社会主义民主的基本认识。如何才能使制度内的民主更加充分、健全和有效呢？这里涉及很多问题，有许多工作需要研究。

    5．加强对发挥国家权力机关作用、落实依法治国基本方略的研究。依法治国包括科学立法、严格执法、公正司法、全民守法四个环节，都与人大及其常委会有密切的联系。科学立法，我们在代表人民行使立法权；严格执法，我们负有保障宪法和法律在本行政区域内得到有效实施的责任；公正司法，我们对司法机关负有监督职责；全民守法，我们负有引导、组织人民守法的责任。我们如何在党委的领导下，通过法制思维和法制方式解决好城市面临的人口、资源、环境问题？这些问题中哪些需要通过科学立法解决，哪些需要通过严格执法解决，哪些需要通过公正司法、全民守法来解决，都需要深入的研究。

    （二）加强人大及其常委会工作方式研究

    人大常委会要通过完善工作方式、依法履行职能，把人民代表大会制度的优势发挥出来，通过实际行动昭示社会，人民代表大会制度是个好制度。完善工作方式不应是一个阶段性的目标，而应是人大工作中一个长期的主题。

    1．加强提高人民代表大会会议质量的研究。人大常委会由本级人民代表大会会议选举产生，召集本级人民代表大会会议是人大常委会的重要职责。开好人民代表大会会议，提高人民代表大会会议的质量和各项决议的效力，是我们坚持和完善人民代表大会制度要努力探索和实践的重要问题。要研究如何做实人民代表大会立法权，解决人民代表大会立法权虚化问题；要研究人民代表大会重大事项决定权的行使问题；要研究如何提高各项报告的质量，使代表对各项报告作出的决议更加符合人民群众的意志和愿望；要进一步探索如何针对预算和国民经济社会发展计划行使重大事项决定权；要研究如何针对现阶段科学发展中所面临的不平衡、不协调、不可持续的重点、难点问题，如大气污染、交通拥堵、垃圾处理等问题作出决议，推动问题的解决。

    2．加强保障宪法和法律在本行政区域内的实施研究。地方组织法规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。要研究如何在进一步弘扬社会主义法律精神，法制宣传教育与法治实践紧密结合，深入推进法治实践，各级国家权力机关、行政机关、司法机关带头遵法、学法、守法、执法，推动全社会形成敬畏法律、遵守法律的良好环境；如何加强执法检查，并在立法、监督等各项工作中都把保证宪法和法律的实施作为基本要求；如何通过保障宪法和法律的有效实施，维护公民的基本权利，促进和改善民生；如何加强对本级国家权力运行的监督，推进科学发展。

    3．加强立法工作方面的研究。要研究如何更好地发挥立法工作格局的作用，加强对立法工作的组织协调；如何充分发挥人大在立法工作中的主导地位，立法对改革发展的引领和推动作用，提高立法的针对性、及时性和系统性；如何充分发挥人大代表在立法中的作用，拓展人民有序参与立法的途径；如何完善法规预案研究、项目论证等机制，提高工作质量；如何抓住制约科学发展的人口、资源、环境的核心矛盾，加强立法工作；如何加强在保障公民基本权益方面的立法工作；如何发挥人大专门委员会和常委会工作机构对法规草案起草的指导和督促作用；哪些立法草案是应拿到人民代表大会会议上审议的，哪些是在常委会会议上审议等都需要认真研究。

    4．加强监督工作方面的研究。如何按照把权力关进制度的笼子、让权力在阳光下运行的要求，进一步加强对国家权力运行和公共资源配置的监督。党的十八大明确提出要加强对政府全口径预算决算的审查和监督，按照这个要求我们下一步该如何走？如何加强和改进执法检查工作，提高执法检查的质量和实效，保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行？如何进一步深化对司法活动的监督，解决影响司法公正的深层次问题，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义？如何做好规范性文件备案审查工作等，这些问题都需要深入研究。

    5．加强重大事项决定权的研究。地方组织法规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。但目前人大及其常委会的决定权基本虚置，如何行使迫切需要研究。

    6．加强选举任免权的研究。通过研究理清一些基本的概念，如选举任免权的意义和作用、选举任免的人员范围、选举任免的方式、表决方式、主要依据等。研究需要把握的一些原则：一是如何在行使任免权中坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的总原则；二是如何坚持党管干部的原则；三是党委如何善于把党的主张转化为国家意志，发挥人民代表大会制度优势，支持和保障人大及其常委会行使好人事任免权；四是人大及其常委会如何参与干部推荐、提名、酝酿、考察的全过程，保证党的主张通过法定程序成为国家意志等。

    7．加强代表工作方面的研究。如何更好地发挥代表工作格局的作用，保障代表依法履行职务和行使权力；如何按照党的十八大要求，完善代表联系群众制度，密切代表与人民群众的联系，使人民的意志更好地通过人民代表大会这一主要渠道得以实现；如何改进代表建议、批评和意见办理方式，提高办理实效；如何为代表依法履职、开展活动提供服务保障等，也都需要加强研究。

    8．加强常委会自身建设的研究。要研究如何坚持正确的政治方向，增强制度自信和制度自觉；如何坚持民主集中制原则，严格依法按程序办事；如何保持与人民群众的联系，不断提高履职能力；如何加强学习、调研、信息等基础工作，更好地为常委会履职提供服务保障等。

    （三）加强人大常委会议题研究

    为了提高常委会会议的质量和实效，就必须开展调查研究工作。专题调研、立法论证、集中视察等都要进一步深入，都要形成反映实际、汇集民意的调研报告，要使每项调研都成为改进工作的基础和推进工作的必经程序。因此，调查研究工作就应突出抓好以下几个重点：

    1．围绕人大及其常委会依法行使职权开展调查研究。比如，如何科学立法、民主立法，提高立法质量；如何决定重大事项，使人大常委会作出的决议决定既符合改革和发展的要求，又切实可行、便于操作；如何进一步加大执法监督力度，改进监督方法，增强监督实效，保证法律法规的正确实施；如何加强人大法律监督，促进“一府两院”依法行政、公正司法；如何改进人事任免办法，使党管干部与人大依法任免干部有机统一；如何强化代表工作，发挥代表作用，等等，这些都是我们调查研究的重要课题。人大及其常委会听取和审议的议题，都是本行政区域重大事项和重点工作，为提高审议质量，常委会会议召开之前，事先都要围绕审议议题，搞好调查研究，要通过调查研究，力求全面深入了解情况，掌握工作主动权，为提高常委会审议议题质量提供详实的调查报告，提高常委会的议事决策水平。

    2．围绕经济建设这个中心开展调查研究。通过调查研究，了解情况，发现问题，写出有针对性、建设性的调查报告或参阅材料，为党委决策提供依据，为人代会、常委会审议决定中的重大事项搞好服务。

    3．围绕实践中遇到的群众关注的热点难点问题开展调查研究。使人大工作于深化改革发展任务相适应。我们要善于从群众反映的问题中，抓住带有普遍性、全局性和影响稳定发展的突出问题，有针对性地进行调查研究。

    4．围绕完善履职方式，激发人民代表大会制度优势和潜能开展调查研究。

    三、注重方式方法，开展调查研究

    在开展调查研究中，要注重方式方法，抓好七个步骤，努力使调研成果更具全面性、针对性、超前性和可操作性，真正达到推动工作的目的。

    1．明确指导思想。开展调查研究前，指导思想一定要明确，需要达到的目的一定要清楚，只有这样，方向才会正确，调查过程中才能做到有的放矢，调查工作才能取得实效。

    2．制定方案。方案内容应包括主要目标、工作重点、实施步骤、具体措施、有关要求等，制定好方案，按计划逐步进行，才能有序推进，避免工作的随意性。

    好的工作方案至少有三点好处：一是参加调研的人员清楚工作安排，能有计划地安排好其他工作，积极投入到调研工作中；二是方便相关部门做好准备工作，配合做好调研工作；三是能保证按时按质有序开展调研。

    3．筛选课题。一要做好确定调研工作议题的基础工作。人大的调研议题选择主要来源于三个方面：要根据党委政府重点工作确定；要在广泛联系群众中收集；要从代表建议意见中获取。为此要做好调查前的准备，对调查的对象、重点、难点、方法以及可能出现的情况要做到心中有数，同时要认真学习和查阅有关资料，了解有关政策和法律法规及调研议题的相关背景和研究现状。

    二要确定调研议题重点，准确把握调研内容。一是围绕党委工作的重点，就是围绕党委的工作大局、中心任务以及本地区的工作重点确定议题。通过调查研究，对一个时期的经济社会发展做出准确的判断和科学的预测，把握形势，超前预测，分清主次，突出重点，形成有价值的调研报告，为党委科学决策提供参考依据。二是围绕政府工作的难点，就是要针对本地区改革发展稳定工作中的主要矛盾和存在的问题来确定调研议题。通过调查研究，有针对性地提出解决问题的思路和想法，推动政府工作开展，做好密切联系党委、政府与群众的桥梁和纽带作用。三是围绕社会各界和人民群众关心的热点、难点、疑点问题来确定调研议题。通过调查研究，体察社情民意，反映百姓呼声，帮助党委政府审时度势，及时采取对策，释疑解惑，化解矛盾，统一认识，确保各项改革的顺利进行。

    三要处理好调研议题重点与全面的关系。议题收集结束后，要根据少而精、求实效的原则，一方面要从围绕中心、服务大局出发，选择党委、政府重视，事关全局的热点、难点问题开展调研；另一方面则要选择容易被忽视的民生问题开展深入调研，提出事关群众切身利益的意见和建议，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

    4．改进作风。一要有求真务实的作风，俯下身子深入调研。要深入群众，充分感受群众冷暖、了解群众疾苦、倾听群众心声，把挖掘事物的本质作为调研的重点；要深入事实，使调研过程中取得的材料客观、全面、真实。二要有科学求实的态度，认真撰写调研报告。在弄准弄全调研材料的基础上，要以科学的态度对调查材料进行去粗取精，去伪存真，由表及里，由此及彼的分析和研究，进行深入的理性思考，使调研达到深化认识、指导实践的目的。三要有高度负责的精神，不搞功利性调研。要善于发现问题，敢于反映真实情况，要事实准确。

    5．创新机制。一要坚持学习与调研相结合，提高个人素质。调研人员在加强学习提升理论知识的同时，在思考问题时要有既能分析把握全面情况，又能把握局部情况的广阔思维；在分析、思考问题的过程中，要有通过理性、合乎逻辑的思考和科学、充分的论证，从而得出正确可靠结论的科学思维；在面对调查对象是复杂的人和事时，要有及时采取灵活调查方式或方法的敏捷思维；在基于事实的基础上，要有从新的视角分析问题，得出新看法和见解，提出解决问题新思路的创新思维。

    二要坚持调查和研究相结合，提高调研质量。调查往往不会一次把所有的情况和问题都了解清楚，同时，由于形势发展很快，新情况、新问题层出不穷，所以要边调查边研究，边研究边调查。用研究促进调查的进一步深入，让调查占有的材料能满足研究的需要，从而使调研成果得到不断深化、完善。

    三要坚持传统与现代相结合，提高调研活力。根据调研的内容，在采取听取汇报、实地查看、走访群众、召开座谈会等传统方式开展调研的同时，要把现代信息技术引入调研领域。充分利用媒体、网络等优势，积极开设人大网站、公布邮箱、开通代表博客、网上会客厅在线交流等方法让更多的民众参与到专题讨论中来，倾听来自各方面的声音。

    四要坚持静态与动态相结合，紧跟形势发展。人大的调研往往是年初确定议题，然后按部就班，按照先后顺序的开展工作。但是事物的发展是瞬息万变的，年初确定的议题可能到实施时就已经不符合主流的方向了。因此，人大调研课题还需要根据社会、经济形势发展动态和工作需要，根据社会发展中出现的热点和难点选题，及时作出必要的调整，使开展的调研工作更有实效性。

    6．认真进行研究分析。在调研工作中，对调查中收集到的材料要进行认真的研究，才会得到我们所要的，有时不一定要面面面俱到，不是越多越好。要通过研究、分析，抓住主要的和关键的，不纠缠细枝末节，并从事物的相互关联中发现其内在联系和本质特征，找出规律性，提出具有指导性、前瞻性和科学性的意见建议，推动相关工作。

    7．需要正确处理好几种关系。一要正确处理好加强学习与搞好调研的关系。作为基层人大研究室的同志，一方面要学好理论，打牢坚实的理论功底，不断提高政治理论、法律知识、有关专业知识和分析解决问题的能力，增强服务意识，把握调研工作的要领和调查报告的写作技巧，为调研工作提供正确的指导和理论支持；另一方面，调查研究本身也是一种学习，是运用理论指导实践的过程。要根据调研课题的需要，潜心研究，不断学习新知识，总结新经验。因此，必须把学习同调研有机结合起来，把学习贯穿于调查研究的全过程，以学习带动调研，以调研促进学习。

    二要正确处理好调研工作与研究室其他本职工作之间的关系。作为研究室工作人员，在认真完成好常委会重要文稿起草工作的同时，要积极树立调研工作是本职工作任务的观念，平时注重加强研究的基础性工作，重视资料、信息的搜集、整理、积累和研究，注意史料的积累和整理，并加强内部刊物的编辑和出版工作，推动人大研究工作的进一步发展，为人大常委会履行职责发挥应有的作用。

    三要正确处理好研究室与各工委在调研工作中的分工协作关系。调研工作是一项综合性的工作，要将研究室全局性、理论性强的优势与各工作委员会专业性强、信息渠道畅通、具体工作熟悉的优势结合起来，形成人大调研工作的合力。一方面，研究室要积极参与各工委开展的一些调研课题，支持、配合、协助有关工委完成调研工作，增进对人大全面工作的了解，为搞好调研工作创造条件；另一方面，各工委的一些全局性强、涉及范围广的调研课题，也可以邀请研究室的同志参加，整合调研力量，更好地完成调研工作。

    四、有效促进调查研究成果及时转化

    （一）促进调研成果应用，推动各项工作开展

    一是调研报告作为常委会审议该专项工作的附件，印发常委会组成人员审议时参考；二是涉及部门工作的专题调研报告，经主任会议讨论后，交有关部门研究办理；三是涉及政府综合性工作的调研报告，经主任会议讨论后，由常委会交政府研究落实；四是涉及本行政区域重大事项、重点工作的调研报告，由常委会党组提交党委，为党委研究解决问题提供参考；五是具有指导性、参考性的调研报告，由常委会办公室汇编印发，供常委会组成人员、各县（市）人大常委会学习参考，也可在一些重要的刊物上发表。

    （二）建立健全机制，讲求成果转化的实效性

    一是要建立调研成果转化的新机制。要把形成的调研报告作为参阅文件印发常委会会议，供常委会组成人员审议时参考，为审议发言提供“第一手”资料；要通过常委会会议或主任会议，将调研成果转化为常委会的决议、决定、审议意见或主任会议纪要，转交“一府两院”办理落实；要把调研报告以常委会党组名义，向党委汇报，使调研成果在更高的层次和更广的范围发挥作用；要把涉及代表履职的调研报告向社会公布，发挥对代表的宣传、教育、激励作用。

    二是要探索调研成果转化的新途径。要建立起反馈机制，对调研成果融入常委会会议的审议意见或决议、决定中的，要明确审议意见或决议决定落实情况报告制度；向有关部门反馈的，要明确要求书面回复。要通过召开调研成果转化座谈会、现场会等形式，推动有关部门解决调研报告提出的问题，落实提出的意见、建议。要建立调研成果交流共享机制，通过召开专题调研会、汇报会、优秀调研报告评比活动等多种形式，加强与同级党委和“一府两院”、兄弟市人大的横向交流，加强各工作机构与“一府两院”对口联系部门的平行交流，为开展科学决策、推进改善自身工作提供参考。同时，注重加强与人大内部的纵向交流，实现调研成果资源共享，推动调研成果的应用。

    三是要提高调研成果转化的新水平。调研与宣传是密不可分的，要积极利用网络、人大宣传刊物和调研专刊等载体，刊登有关调研成果，在本地区进行交流，并送“一府两院”参阅。同时，要将优秀调研成果加以分类、汇编成册，分送全体代表，进一步扩大调研成果的宣传，推进调研工作的深入开展和调研成果的转化，努力推动人大整体工作水平的提升。

    总之，调查研究是“谋事之基、成事之道”，是我们党转变作风、实事求是的重要工作方法，也是人大及其常委会履行职权的有效形式、更是密切联系群众的重要手段和创新人大工作方式的基本途径。因此，人大工作者应该时刻重视调查研究，切实把调查研究贯穿于履行各项职责的全过程。