关于设区的市行使地方立法权的有关问题

    新修改的立法法赋予设区的市地方立法权，规定设区的市人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同上位法抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。同时规定，除已有立法权的较大的市外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区人大常委会综合考虑设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定。据此，我省除杭州、宁波外的其他九个设区的市也具有地方立法权。为及时落实好立法法的规定，省人大常委会在深入调研的基础上，拟定了九个设区的市行使地方立法权的方案，并就杭州、宁波执行新修改的立法法涉及的有关问题作了研究和沟通。落实立法法关于设区的市行使立法权的规定，实践中主要遇到以下几方面问题：

    一、关于立法能力的问题

    （一）省人大常委会立法工作机构的力量需要进一步加强

    立法法规定设区的市通过的法规都需要报省人大常委会审查批准。从目前杭州、宁波两个市的报批法规到将来的九个设区的市报批法规，省人大常委会审查工作量将成倍增加。从我们多年来对杭州、宁波两市报批法规审查批准工作实践看，为了保证省人大常委会审查批准工作的顺利有序开展，省人大常委会法工委对设区的市立法工作均需要提前深度介入，即要把法规中可能存在的问题尽量解决在报批之前，这样就需要投入大量的人力和精力。特别是九个设区的市人大常委会目前均无立法实践，无论常委会组成人员还是工作机构都缺乏必要的经验和知识，特别需要省人大常委会加强对他们的立法工作的指导和帮助，包括培训带班、建立制度、规范技术、协助起草、立法论证把关等。为做好设区的市地方性法规审查批准工作，省人大常委会需要进一步加强立法工作机构队伍建设。

    （二）九个设区的市需要建立立法工作机构、配备必要的立法工作人员

    为确保设区的市正确有效行使地方立法权，设区的市需要建立立法工作机构、配备专门的立法工作人员。

    1、根据立法法的规定，法规案在交付常委会会议表决通过前必须经过法制委员会统一审议。为此，设区的市人民代表大会应当设立法制委员会作为依法统一审议法规案的专门委员会。目前，我省除温州、湖州、舟山市人大设立了法制委员会，其他六个设区的市人大尚没有设立法制委员会。

    2、根据法律法规有关精神和立法实践，设区的市人大常委会应设立立法工作机构，作为常委会专门承办立法具体事务的工作机构，并配备一定数量的具备立法工作知识和经验的人员。建议设区的市人大常委会统一设立“常委会法制工作委员会”作为常委会立法工作机构，目前各市已有的专门负责内务司法工作的“常委会法制工作委员会”同时改为“常委会内务司法工作委员会”。

    3、考虑到设区的市制定地方性法规的草案将主要由政府起草并提出，同时设区的市政府也将同步开始制定政府规章，因此，建议设区的市政府法制工作机构也应当配置必要的立法工作人员。

    一方面，省、市人大常委会的立法工作力量需要加强，另一方面，机构编制严格控制，这个矛盾如何解决，迫切需要全国人大提出一个指导性意见。

    二、关于设区的市立法事项的范围

    立法法规定，设区的市人大及其常委会，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。立法实践中，对上述事项范围，各方面认识不尽一致，特别是对于哪些事项属于城市建设和管理事项，认识和理解上的分歧较大。例如，按照我们的理解，立法法规定这三类事项，本意是对设区的市立法范围进行适当限制，对于这三类事项之外的事项，宜由法律、行政法规或者省级地方性法规制定，因此，对城市建设和管理等事项，应作狭义理解和解释。最近我们就义务献血、职业教育等事项请示全国人大法工委，法工委电话答复该事项属于城市建设与管理事项。这种解释显然对城市管理作了广义解释，按照这种理解，预防腐败等事项也属于城市管理范围，且如果将城市管理作广义理解，那么包括立法法列举的环境保护、历史文化保护等事项在内的几乎所有事项都属于广义上的城市管理范围，立法法关于设区的市立法事项进行列举和限制将没有意义。建议全国人大常委会对此给予明确答复，同时列举哪些事项不属于该范围。

    三、关于较大的市已有地方性法规继续有效的问题

    立法法规定，省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市已经制定的地方性法规，涉及城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项以外的事项的，继续有效。实践中可能遇到三种情况。一是新修改的立法法实施后，市人大及其常委会尚未通过的法规超出立法法规定事项范围的，这种情况我们认为应当终止立法程序，实践中尚未遇到。二是新修改的立法法实施后，市人大及其常委会已通过但尚未经省人大常委会批准的法规，超出立法法规定事项范围的，对这种情况我们认为应当按照法定程序批准。较大的市人大及其常委会在新修改的立法法生效前已经制定的地方性法规，虽然未经省人大常委会批准，但较大的市作为地方性法规的制定主体，已经履行完毕其立法程序和职责，按照法律的基本原则，新修改的立法法对其不具有溯及力。同时，对该种情况予以肯定，也可避免立法资源浪费，维护立法工作的稳定性。三是新修改的立法法实施后，较大的市制定的地方性法规超出立法事项范围的，能否修改？如能修改，可以做多大程度的修改？有的意见提出，对这类法规的修改不能做实质性的、大的修改，但在实践中如何把握？为更好的执行立法法，维护法制统一，对于上述问题的处理，建议全国人大常委会能及时给予明确答复，避免对立法工作产生困扰。

    四、关于立法需求的导向

    立法法规定，设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区人大常委会综合考虑设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定。这里规定的人口数量、地域面积、经济社会发展情况及立法能力等因素比较客观、明确，但立法需求相对主观、模糊，将其作为确定设区的市开始制定地方性法规综合考量的因素之一，实践中如何把握，值得商榷。从实施性立法角度，每个设区的市都有实施法律、法规的需求。从自主性立法而言，每个设区的市也都具有自身一定的特色，例如杭州西湖、绍兴鉴湖等，都是独有的。从先行性立法来说，每个地方的立法需求差异就比较大，比如温州金融改革、金华义乌的国际贸易综合改革试点、舟山群岛新区等，先行性立法需求更为明显。所以，在赋予设区的市地方立法权过程中，如何把握立法需求这一导向，需要认真研究。另外，有特色是地方立法的基本原则，有特色就是具有自身独有的立法需求。设区的市在开始制定地方性法规过程中，应当从实际的立法需求出发，坚持问题导向，突出自身特色，避免重复立法，控制立法数量，切忌求多求快，确保立法质量，更好地发挥立法在当地经济社会发展和全面深化改革中的引领和推动作用。