浅议人大在全面依法治国中的职能作用

    党的十八届四中全会决定指出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。”习近平总书记明确指出：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。”人大作为国家权力机关，处在社会主义民主法治建设的第一线，在全面依法治国中担负着重要职责，其作用的发挥，直接关系到依法治国基本方略的实施，关系到社会主义民主政治建设的进程。本文拟就如何发挥人大在全面依法治国中的职能作用作一些探讨。

    一、充分认识人大在全面依法治国中的职能作用

    法治是社会有序运转的重要保证，建设法治社会是我们党坚持执政兴国的一贯主张。只有以法律手段来治国理政，使国家权力的行使和社会成果的活动处于严格依法办事的规范之中，经济、政治、文化发展与社会全面进步才能有基本的秩序保障，整个社会才能进入一个和谐的状态。加强法治建设是一项全局性、长期性的系统工程，而实现国家治理体系和治理能力现代化，离不开人民代表大会制度这一重要的制度载体。因此，充分发挥人大职能作用，对于全面依法治国具有十分重要的战略意义。

    （一）全面依法治国，人大负有重要的政治责任。人大是党联系人民的重要桥梁和纽带，党的主张只有通过人大的法定程序才能转化为国家意志和人民的自觉行动。在全面依法治国中，党的领导是核心，人大制度是政治保障。人大制度是我国的根本政治制度，人大在国家政权体系中居于中心地位，国家行政机关、审判机关、检察机关和军事机关都由人大产生、受人大监督、对人大负责。人大制度的内涵是发展民主政治，本质是人民当家作主。人民当家作主表明人民是国家和社会的主人，是管理国家和社会事务的主体。但是，人民的权力是从整体上来说的，不可能每一位公民都去掌握国家的权力，管理的主体并不意味着全体人民人人都直接“插手”，它必须通过具体的方式来间接地行使公共权力，这种具体的方式就是由人民选举产生的各级人大代表，人大代表选举产生的各级人大及其常委会，以一切为了人民，一切服务人民、一切依靠人民，建设成果由人民共享为指向，正确使用人民赋予的一切权力，比如选举产生“一府两院”，任免国家机关工作人员，代表全体人民监督“一府两院”，真正实现情为民所系，权为民所授，权为民所用，利为民所谋。人大制度的不断完善和人大工作的健康运行，必然为全面依法治国建设奠定坚实的政治基础。

    （二）全面依法治国，人大享有自身独特的优势。对于一个现代民主国家而言，法治应该是优先的目标。在法治的要求下，维护公平正义，尊重每个人的自由，诸如尊重人身与信仰自由，尊重及保护每个人的财产权，使之不遭到他人侵犯，这是“一府两院”的首要责任。而在这方面人大有独特的优势。首先，人大通过立法，建立起一套具有中国特色而又充分吸纳人类一切法治文明成果的法制体系，以法制来规范政府和公民的行为，为经济发展、社会进步提供法律保障；其次，人大通过履行监督权使“一府两院”在法律制度框架下，既可以在其法定范围内自主行事，又谨守法律的界限，不至于出现随意决策、盲目决策、错误决策，更不至于侵害人民群众的合法权利，使社会及其任何一个个体都能增强法治理念，对法律产生应有的敬畏感、认同感，并以自觉遵守法律为荣，让人们都感受到，当今中国，欲行民主，必先立法治，法治不彰，民主无望；再次，人大通过执法检查等方式，不断营造“法律面前人人平等”和“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法治环境。“法律的生命力在于实施”，这是习近平总书记所强调的，法治环境也只有在认真实施法律的过程中才能形成。只要我们坚定不移地坚持和完善人大制度，加强和改进人大工作，全面依法治国的基础也就牢固了。

    （三）全面依法治国，人大具有无可替代的民意基础。改革开放、科学发展是我们这个时代的主旋律。尽管我们已经开辟了前进的道路，但前进的道路上依然不会平坦，我们今天出现的一些问题，大多是发展中的问题，发展中的问题只有通过加快发展才能获得根本解决。古人云“天下顺治在民富”，“天下可忧在民穷”。发展是硬道理，以科学发展观为指导，又好又快地推动经济发展，是一个地区社会稳定、民族团结、人民安居乐业的坚实基础。生产力的发展靠的是动员一切力量，激发各方创造才能，而要最广泛地动员和团结更多的社会力量，就必须了解并尊重民心民意。孟子说“得天下有道，得其民，斯得天下矣。得其民有道，得其心，斯得民矣。得其心有道，所欲之聚之，所恶勿施尔也”。只有不断地广泛地夯实民意基础，全面依法治国才能顺利地向前推进。人大作为国家权力机关，其实质也是民意机关。人大的最大特点就是密切联系群众，充分反映民意。人大代表是民主选举产生的，他们来自人民，与选区选民保持密切的联系，通过联系选民，听取选民意见、建议，通过视察、检查、调查等活动，收集、集中并反映群众意见。人大通过制定法律，监督法律贯彻实施，调整、平衡和表达群众利益和诉求。在表达民意方面，人大制度具有独特的优势。人大通过行使重大事项决定权，适时将群众反映的难点、热点、重点，通过会议决议、决定、专题审议、专项监督等方式，督促“一府两院”将这些问题列入重要议事日程，并着力克服前进中的困难，化解各种社会矛盾。人大这些职能的发挥对夯实全面依法治国的民意基础具有无可替代的作用。

    二、人大在全面依法治国中职能作用的具体体现

    根据依法治国的基本内容和人大的职能特点，人大在全面依法治国中职能作用可归纳为法制保障作用、依法决策作用、监督制约作用、宣传推动作用和指导协调作用。

    （一）法制保障作用。实现国家治理体系和治理能力现代化，首先要有完备的法律体系，使国家政治生活和事务管理做到有法可依。党的十八届三中全会决定指出：“完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。” 党的十八届四中全会决定要求：“完善立法体制”、“深入推进科学立法、民主立法”、“加强重点领域立法”。这是我国立法工作今后一个时期十分紧迫的战略任务。做好新形势下的立法工作，为全面依法治国创造法制条件，人大必须从当前经济社会发展的内外环境和客观需要出发，正确把握立法工作的规律和发展趋势，站在新的更高的起点上，按照全面依法治国的总体要求，进一步加强和改进立法工作，全面规划和加快推进今后较长一段时期我国的立法工作。一是要自觉适应形势任务的新变化，积极回应社会关切，努力推动立法从主要服务于经济增长的速度、总量和规模，向更加注重服务于经济发展的效益、质量和方式，推动科学发展转变；从主要进行有关经济调节和市场监管的立法、致力于建立健全社会主义市场经济体制，向更加注重有关社会管理和公共服务的立法、同时着力于建立社会主义和谐社会和服务型政府转变；从主要强调立法的数量和速度，向更加注重立法的质量和效果转变。二是要重点加强完善经济体制、改善民生和发展社会事业、促进文化建设、保护生态环境、预防化解社会矛盾纠纷以及规范制约权力等领域和方面的立法，并更加注重法规的修改完善，更加注重法规的有效实施，增强立法的针对性、系统性和前瞻性，发挥立法的引领和推动作用，从制度上保证我国经济社会各项工作都纳入法治化轨道。三是要积极推进科学立法、民主立法，进一步扩大社会主义民主、健全社会主义法制，形成科学合理的机制，创新公众参与立法方式，扩大立法工作透明度和公众参与度，保障广大人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，让人民群众真正在管理国家事务和社会事务中发挥作用，保证立法真正遵循客观规律、集中公众智慧、实现人民利益，努力把立法工作推进到新阶段和新水平，保障和促进我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和各项事业发展。

    （二）依法决策作用。全面依法治国标志着我们党领导方法和执政方式的重大转变，昭示着我们党管理国家事务从主要依靠政策逐步转变为既依靠政策又更多地依靠法律，依法执政。这是提高我们党执政能力和执政水平的迫切要求，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦的现实要求。这充分表明，法治是治国理政的基本方式，是国家治理体系的重要依托，解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定，必须全面依法治国，更加注重运用法律的准绳去衡量、规范、引导政治、经济、文化、社会生活，更加注重运用法治的方式统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为。适应全面依法治国的需要，充分行使好人大的重大事项决定权，依法讨论、决定本行政区域内的重大事项，是实现党的重大决策和主张国家化、科学化、民主化、法制化的重要保证。一是科学界定范畴，增强行使重大事项决定权的针对性。关于地方人大重大事项决定权的范围，地方组织法第四十四条作了界定：“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。上述这些方面的范围，涵盖了政治、经济和社会生活的各个方面，但地方组织法并没有具体界定重大事项的内容和标准，在实践中难以把握，导致了一些地方“不该为而为之”、一些地方“应该为而不为”，难免产生越权、失职之嫌，这已成为地方人大正确行使重大事项决定权的一个亟待解决的问题。根据宪法和法律的规定，按照“抓大事、议大事”的工作原则，围绕全面深化改革、全面依法治国，人大讨论、决定重大事项的具体内容可以从两方面加以界定，一方面是人大依法“决定”的内容，如“经济体制改革和机构改革方案”，另一方面是人大依法“讨论”的内容，如“国家、省和地方投资的大中型建设项目的实施情况”。前者是保障人大的审议权，后者是保障人大的知情权、建议权。二是对于全面依法治国工作的主要或重要方面，人大及其常委会可作出决议、决定，使之成为具有普遍约束力的国家意志，为本行政区域的全体国家机关、组织和公民所共同遵守、执行。三是对于全面依法治国中遇到的重点、热点、难点问题，可通过决定的形式提出解决措施或督促有关部门加以解决，确保中国特色社会事业兴旺发达和长远发展。

    （三）监督制约作用。习近平总书记指出：要“加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。”加强监督，确保权力正确行使，是推进依法治国的必然要求和重要抓手。历史已经证明，权力是腐败的温床，是腐败的催化剂。绝对的权力必然导致绝对的腐败，腐败是民主法治的天敌。依法治国，必须加强对权力的制约，防止权力寻租，防止权力任性，消除腐败源。这就要求建立完备的权力制约和监督机制。在我国的国家监督体制中，人大对“一府两院”的监督是最高层次、最具权威的监督，其实质就是在党的领导下，通过完善监督机制，从制度上保证国家权力按照人民的意志和需要运行。其功能在于保证由它产生的国家行政机关、审判机关、检察机关忠实于宪法、法律，忠实于人民的意志和利益，严格依法办事，并防止和纠正它们滥用权力的行为，保障公民的合法权利不受侵犯。因此，各级人大要全面贯彻落实监督法，把日常的法律监督和工作监督与全面依法治国结合起来，改进监督方式，突出监督重点，提高监督实效，保证宪法和法律、法规在本行政区域内的贯彻实施，促进严格执法、公正司法、全民守法，从而保证依法治国的顺利进行。一是要积极开展对法律法规实施情况的监督检查，要通过法律规定的询问、质询等监督手段，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究的现象，积极推动法律法规的贯彻实施，促进依法行政和公正司法，切实维护社会主义法律的权威和尊严，全面推进依法治国。二是要通过人事任免、视察检查等方式，进一步促进行政执法工作的改善，做到严格执法、文明执法、公正执法。同时加强对司法工作的监督，支持审判、检察机关依法独立行使审判权和检察权，督促抓好司法队伍建设，严厉查处有法不依、知法犯法、玩忽职守的行为，促进司法公正、维护公平正义，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。三是要着眼于切实把广大人民的根本利益实现好、维护好、发展好，紧紧围绕环境与资源保护、扩大就业、社会保障和解决群众生产生活困难等方面的突出问题，开展工作监督，确保经济和社会统筹兼顾、协调发展，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和保护。

    （四）宣传推动作用。习近平总书记指出，要“深入开展法制宣传教育，在全社会弘扬社会主义法治精神，传播法律知识，培养法律意识，在全社会形成宪法至上、守法光荣的良好氛围。”这是对我国社会主义法治认识不断深化的重要成果，是对中国特色社会主义法治理论的重大发展。社会主义法治精神是准确体现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的精神，是全面反映依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导的社会主义法治理念的精神，是集中代表党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上的精神，对推进我国社会主义法治建设具有重要的理论和实践指导意义。增强全民法治意识，是全面依法治国的重要前提。人大工作程序性、法律性很强，人大的每一项履职活动，无论是立法、监督、决定重大事项、选举任免，还是代表工作，都是全面依法治国的生动实践和具体表现，对全社会具有重要的法制宣传推动作用。人大工作做好了，就能够大大推进全面进依法治国的进程，人大的任何一个违法履职活动，都会给全社会带来重大的经济损失和极其恶劣的负面影响。因此，各级人大要把指导和督促普法工作，提高全民的法律素质摆上重要议事日程。一是要大力宣传中国特色社会主义法律体系，让人民了解和掌握这个法律体系的内在特征、本质、形成的光辉历程、重大意义，真正熟悉法律体系的层次、部门规范及其各项法律制度，真正掌握法律的武器。二是要通过对宪法、法律以及人大制度的深入宣传教育，不断提高人民群众的法律素质，增强人民群众的法治意识，让每个公民都树立正确的法治观念，自觉在法律框架内行使权利、履行义务，使法律得到切实遵守，真正把全面依法治国的各项任务落到实处。三是要通过强化各级领导干部特别是各级党政一把手的法治意识，使各级干部牢固树立宪法意识、公仆意识，树立人民权利至上的思想，明确自己的职务和权力是人民给的，必须接受权力机关的制约和接受人民的民主监督。四是要强化各级人大代表和人大机关工作人员的法治意识，自觉遵守宪法和法律法规，使其善于通过人大行使自己的民主权利，监督各级国家机关工作人员依法行政、公正司法。“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”。

    （五）指导协调作用。现代法治国家既包含对国家权力和社会公共权力的制约，防止其无限扩充、膨胀和滥用，更要求设置保护公民权益的“安全阀”和“防护墙”，提供权利救济的制度保障。实践证明，人大在全面依法治国中发挥了极其重要的指导协调作用，人大常委会及相关部门经常了解和掌握依法治理的进展情况，定期研究依法治国中的重大问题，制定长远规划和年度计划，及时指导协调其他国家机关抓好落实，重视加强对基层民主政治建设的指导，积极支持人民群众依法行使各项民主权利，加强与人大代表的联系，坚持人大常委会组成人员联系代表制度，完善代表列席常委会会议，参与执法检查、视察调查等制度，切实保障代表依法执行职务，并通过代表加强与人民群众的联系，深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智，调动人民群众参与管理国家和社会事务的积极性。全面依法治国是一项全局性的工作，涉及到立法、执法、司法、普法、法律监督和法律服务等各个方面，人大除依照宪法、法律认真行使自己的职权外，还必须对全面依法治国工作予以指导、协调。一是对“一府两院”在依法治国工作中的具体问题和矛盾，可以通过听取专项工作报告、视察、检查、调研等方式，提出意见和建议，协调各个国家机关共同做好全面依法治国工作。二是各级人大之间还要互通情况，协调一致，共同推进全面依法治国工作。特别是要采取多种形式和途径，加强对基层选举、人代会、代表工作以及民主制度建设等工作的指导、协调，督促和支持政府依法搞好基层治理工作，推进基层民主政治建设不断向更广的范围和更高的水平发展，切实维护好人民群众经济、政治、文化等各项权利。还要切实维护和保障好公民的选举权和被选举权，坚决查处破坏选举、侵犯公民基本选举权利的行为。督促落实村民委员会组织法、居民委员会组织法等法律法规，完善民主决策、民主管理和民主监督等组织形式，推进村民自治和居民自治，保证基层群众直接行使民主权利。三是随着城乡一体化进程的推进，乡镇行政区域变更很大，乡镇人大作为最基层的权力机关，其作用显得更为重要，迫切需要通过修订相关法律、法规，进一步明确乡镇人大主席团和主席的职能。在推进城市化的进程中，一些地方乡镇改街道后引发的民主政治建设问题，也需要各级人大及其常委会认真研究并加以指导、协调。

    三、人大在依法治国中发挥职能作用应把握好几个关系

    （一）发挥人大职能作用与坚持党的领导的关系。其实质就是在全面依法治国中处理好人大与党委的关系。全面依法治国涉及面广，关系层次多，触及程度深，方方面面的问题和矛盾都会遇到，只有通过推进全面依法治国，把党的意志和路线方针政策规范化、程序化、法律化，落实到经济、政治、文化、社会和生态文明建设的各个方面和各个环节，才能有效应对执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验以及提高拒腐防变和抵御风险能力，才能从根本上保证各项工作在法治的轨道上正常运行。发挥人大职能作用不能等同于党的领导作用。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人大职能作用的发挥，依法治国各项工作的正确开展，必须在党领导下进行。这是社会主义法治国家与资本主义国家的最根本、最本质的区别。习近平总书记指出：“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义；党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”党的领导，主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，发挥人大代表中党组织和党员的作用。工作中，人大要高度重视争取党委领导和支持，坚持重大事项、重要工作请示汇报制度，主动将工作置于党的领导之下，对同级党委负责，保证党的路线、方针和政策在人大工作中及时贯彻落实。坚持党的领导同发挥国家权力机关的作用是一致的。只有在党的领导下，才能充分发挥人民代表大会制度的作用，不仅容易实现党的领导意图，而且也有利于工作中一些难度大的问题的解决，有助于切实发挥国家权力机关在全面依法治国中的重要作用。

    （二）发挥人大职能作用与“一府两院”依法行政、公正司法的关系。其实质就是处理好人大与“一府两院”在全面依法治国中的关系。人大与“一府两院”之间是监督与被监督关系，只是工作性质不同，目标是一致的，人大开展工作不但是对“一府两院”工作的监督，更多的应是支持。在全面推进依法治国中，主要的、大量的工作是行政机关的依法行政和司法机关的严格执法，行政机关和司法机关肩负着落实法律法规的重任，是法律执行的主体。行政机关能否严格依法行政，对于社会的有序运行和法律的有效实施，起着关键性的作用。司法机关能否做到公正司法，能否维护社会的公平正义，直接关系到全面依法治国能否顺利推进。习近平总书记强调：“法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。‘天下之事，不难于立法，而难于法之必行。’如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到‘法立，有犯而必施；令出，唯行而不返’。”人大职能作用的发挥，就要在监督保障作用方面，确保政府依法行政，“两院”公正司法。当然，人大必须依法履职，要坚持集体行权，充分发扬民主和严格依法办事的原则，不能代替和干预“一府两院”各自职能职责范围内的工作，做到既不失职，又不越权，不直接处理具体问题，不直接办理具体案件。同时，在全面依法治国中，人大还必须坚持在同级党委的领导下，与“一府两院”搞好工作上的配合，重大措施出台和实施，人大都要与“一府两院”及有关部门及时联系，共同研究，以取得共识，协调行动，这是发挥国家权力机关在全面依法治国中职能作用的一个必不可少的环节。

    （三）发挥人大职能作用与全面深化改革、全面建成小康社会的关系。其实质就是处理好人大依法履职与把握中心，服务大局的关系。党的十八大提出到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，党的十八届三中、四中全会分别把全面深化改革、全面推进依法治国作为主题并作出决定，这是一个总体战略部署在时间轴上的分步展开，犹如鸟之两翼、车之两轮，共同保证全面建成小康社会奋斗目标的顺利实现。全面深化改革，破除各方面体制机制弊端，就要坚守法治精神，坚持依法治国，这是一个破和立辨证统一的过程。法治是人类政治文明的重要成果，是现代制度文明的精髓，要全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须坚定不移地走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，创造中国特色的崭新法治文明。当前，我国的改革进入攻坚期和深水区，面对新形势、新任务，只有全面推进依法治国，才能凝聚改革共识、分担改革风险、推动改革深化、巩固改革成果，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴提供有力法治保障。习近平总书记指出：“要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”因此，各级人大在全面依法治国中，要进一步增强法治意识，树立大局观念，善于用法治精神引领国家治理、用法治思维谋划国家治理、用法治方式实施和推进国家治理，在依法行使立法权、重大事项决定权、监督权和选举任免权等各项工作中都要更加自觉地围绕全面深化改革和全面建成小康社会的战略目标履行职能，为改革发展营造宽松和谐的法治环境，保证党和国家各项事业在法治轨道上运行，实现社会主义物质文明、精神文明、政治文明、生态文明的协调发展。