关于健全地方人大常委会讨论决定重大事项制度的研究与思考
新疆维吾尔自治区人大常委会
讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项重要职权。地方人大常委会依法行使重大事项决定权，是人民当家作主、管理国家事务的具体体现，也是推进决策科学化、民主化的重要途径。党的十八届三中全会强调指出，要“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。在协调推进“四个全面”战略布局的新形势下，认真研究、科学规范、充分行使重大事项决定权，是地方人大工作面临的一项重大课题。
一、地方人大常委会行使重大事项决定权的基本情况
地方人大常委会设立30多年来，根据宪法和法律的有关规定，结合当地实际情况，在依法行使重大事项决定权方面，积极探索、勇于实践，取得了很大成效。各级人大常委会作出的决议、决定，体现了党的正确主张和人民群众的根本利益，把握了合法性、可行性和实效性的有机统一，对于及时将党的主张经过法定程序转变为各族人民的共同意志和自觉行动，保证人民当家作主，推动地方民主法治建设，保障和促进当地经济发展和社会进步，起到了重要作用。
以新疆维吾尔自治区人大常委会为例，1979年至今，围绕经济建设、社会稳定、法治建设、廉政建设、民族团结、宗教管理、环境保护、科技进步、教育发展、医疗卫生、计划生育、精神文明建设等方面，共作出决议、决定140多件，有力地促进了新疆的团结稳定、经济发展、民生改善和各项社会事业发展。如，2013年常委会积极适应反暴恐斗争的迫切需要，依法作出了《关于坚决捍卫宪法和法律尊严依法严厉打击暴力恐怖犯罪的决定》，对“三股势力”形成了强大威慑；2014年作出的《关于强化实施科技兴新、推进创新驱动发展的决定》，强化了实施科技兴新的战略部署，对于推动创新型新疆建设具有重要作用。
自治区各级人大常委会也紧紧围绕经济社会发展规划、财政预决算及其变更、五年普法规划实施、促进民族团结和宗教和谐、加强生态文明建设等重大问题，积极行使重大事项决定权。如，伊犁哈萨州人大常委会作出了《关于批准伊犁州生态文明示范区建设规划（2013—2024）的决议》；克拉玛依市人大常委会作出了《关于批准克拉玛依市城市总体规划（2013—2030）的决定》；石河子市人大常委会先后就加快推进旅游产业发展、加强城市环境卫生综合整治工作、进一步解决低收入家庭住房困难问题等重大问题作出了相关决议决定。
但是，不容讳言，与立法权、监督权和人事任免权的行使相比，地方人大常委会对重大事项决定权的行使还很不充分，在一些地方甚至存在着严重的缺位、虚化现象，这是地方人大工作中亟待加强的一个薄弱环节。当前，地方人大常委会在这方面存在的突出问题是，行使重大事项决定权的主动性不够，作出的决议决定质量不高、效果欠佳等。
一是被动决定多，主动决定少。从决议决定的提出主体来看，多数是由同级党委提出建议或者“一府两院”根据工作需要提请，人大常委会被动作出决议决定。地方人大常委会则很少通过调查研究，根据人民意愿和经济社会发展需要，主动就本行政区域内某一方面工作的重大事项作出决议决定。
二是号召性决议决定多，实体性决议决定少。从决议决定的内容来看，各地作出的决议决定中，宣传性、号召性内容较多，而明确、具体、可操作性的内容较少。
三是临时动议多，计划性决议决定少。需要对哪些重大事项作出决议决定，缺乏前瞻性、计划性。与立法、监督、代表工作相比，在人大常委会年度工作要点中，决定重大事项的工作内容鲜有提及。政府对哪些重大事项必须提请人大常委会讨论决定后才能实施也不清楚，多是在某一政府决策因程序不完整无法顺利实施后，才临时提请人大常委会讨论决定。
四是重程序多，重实质性审议少。由于重大事项多由党委和“一府两院”提出，部分重大事项甚至是临时提出的，人大常委会在作出决议决定前没有充分的时间进行调查论证、广泛征求各方意见。常委会议在审议、表决时，往往只能是走程序、走过场，作出的决议决定质量不高，针对性、约束性不强。
五是重决定、轻落实，跟踪督办力度不大。地方人大常委会在行使重大事项决定权时，不同程度地存在着重讨论决定、轻跟踪督办的问题。有的决议决定通过之后，便束之高阁、没有下文，致使决议决定未能得到有效落实。
二、相关制度不健全，是制约地方人大常委会有效行使重大事项决定权的重要瓶颈
当前，制约地方人大常委会有效行使重大事项决定权的原因很多。一是思想认识不到位。社会各方面对党委的决策权与人大常委会的决定权缺乏明确认识，对人大常委会依法行使重大事项决定权还没有形成广泛共识；部分人大常委会组成人员思想上也有顾虑，担心对重大事项讨论决定多了，会被误解为向党委要权、和政府争权，怕把握不好分寸会越权。二是体制机制未理顺。长期以来形成的党政不分的弊病仍然存在，党委领导、人大决定、政府执行的权力运行机制尚未理顺，一些本应由人大常委会决定的重大事项，常常由同级党委直接决定或政府未报请人大就决定实施，导致地方人大常委会的决定权被弱化或虚化。三是能力水平有欠缺。地方人大常委会组成人员结构不够合理，专职委员比例较低，专业素养不高、议政能力不强，也在很大程度上影响和制约了有关重大事项决议、决定的质量。
同时，也要看到，相关法律法规不完善、不健全，是制约地方人大常委会有效行使重大事项决定权的重要瓶颈。目前，我国有中国特色的社会主义法律体系已经基本形成，但至今还没有一部规范重大事项决定权的专门性法律。我国宪法第104条规定，“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”；地方组织法第44条第4项规定县级以上地方各级人民代表大会常务委员会行使“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”的职权。这些规定过于原则、较为笼统，没有从法律上对重大事项的概念内涵与外延范围进行明确、具体的界定，缺乏操作性和规范性。在实际工作中，因层级、区域、时间的不同，重大事项的涵义也不一样。地方人大常委会在具体工作实践中，对哪些重大事项属于党委决策范畴、哪些重大事项属于人大常委会决定范围、哪些事项属于政府行政管理权限，常常感到难以把握、顾虑重重。其结果就是，对重大事项决定权不敢行使、不会行使、也不愿行使。因此，如何从法律制度上准确界定重大事项的范围，是影响地方人大常委会有效行使重大事项决定权的一个关键问题。
三、地方人大常委会对健全重大事项决定权制度的探索
有法可依是地方人大常委会行使职权的重要前提。30多年来，地方人大常委会十分重视健全和完善讨论决定重大事项的相关法律制度。据统计，目前已有28个省级人大常委会出台了关于讨论决定重大事项的地方性法规（我们新疆也已将这项法规的制定工作列入今年立法计划，力争年内形成草案）。其中，安徽、河南等22个省（市、区）出台的是省级人大常委会讨论决定重大事项的地方性法规；广东、浙江等6个省（区）出台的是本省（区）各级人大常委会讨论决定重大事项的地方性法规。同时，很多自治州、设区的市、县（市、区）人大常委会也根据宪法和法律规定，制定了本级人大常委会讨论、决定重大事项的制度或者办法。如我们新疆的克拉玛依市人大常委会在2009年就出台了关于讨论决定重大事项的暂行规定；昌吉市人大常委会也出台了关于决定重大事项的规定。
各地出台的重大事项决定权的地方性法规，重点是对重大事项的范围作出了尽可能明确、具体的界定；采取的方法是，通过原则规定、具体列举和兜底条款相结合的办法，多角度进行界定。
（一）原则规定。就是以概括式规定或者下定义的方式，对什么是重大事项作出界定。如，《河南省人民代表大会常务委员会决定重大事项的规定》第3条规定：“本规定所称重大事项，是指本行政区域内经济、政治、文化、社会、生态文明建设中带有全局性、根本性、长远性的事项，以及关系群众切身利益、社会普遍关注的事项”；《深圳市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》第2条规定：“市人大常委会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科技、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族、侨务等工作的重大事项适用本规定。”
（二）具体列举。就是以逐项罗列的方式，力求对什么是重大事项作出更加具体的界定。各地一般分三种情况对重大事项进行具体列举：一是议而必决的事项。就是应当提请人大常委会审议，并由人大常委会作出决议、决定的重大事项。二是议而可决的事项。就是应当向人大常委会报告、听取意见和建议，必要时人大常委会可以作出决议、决定的重大事项。三是报备的事项。就是应当向人大常委会备案的重大事项。由于各地实际不同、法规出台的时间不同，各地的列举方式也不同，有的只规定了议而必决的事项，有的规定了前两种情况，也有的对以上三种情况都作出了规定。
比如，《浙江省各级人大常委会讨论决定重大事项的规定》从三个方面对重大事项进行了具体列举。一是应当提请本级人大常委会讨论，由人大常委会作出决议、决定的事项。即：贯彻执行宪法、法律、法规和上级人大及其常委会以及本级人民代表大会的决议、决定的重大措施；推进依法治国，加强社会主义民主与法制建设的重要决策；国民经济和社会发展计划中主要经济指标和重要工作目标的变更；本级财政预算的部分变更；本级财政决算；有关人口发展、环境和资源保护等涉及经济和社会可持续发展的重大决策；人民代表大会交由人大常委会讨论、决定的重大事项。二是应当向本级人大常委会报告、听取意见和建议，必要时，人大常委会可以作出决议、决定的事项。即：国民经济和社会发展计划执行情况；预算执行情况；预算外资金的收支、管理情况；预算执行和其他财政收支的审计情况；经济体制改革的重大措施和产业结构的重大调整；基本养老保险、失业保险、基本医疗保险等社会保险基金和住房公积金等与人民群众利益密切相关的基金或者资金的收支、管理情况；教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展的重大决策；土地利用总体规划、城市总体规划和城市近期建设规划的执行情况；重要江河、湖泊、近岸海域的污染防治规划和生态环境保护规划的执行情况；历史文化名城、历史文化保护区、文物保护单位、风景名胜区和自然保护区的保护情况；国民经济和社会发展中涉及面广、投资巨大、影响深远的重大建设项目的决策和建设情况；重大自然灾害和社会反映强烈的重大事件以及给国家、集体财产和公民生命财产造成严重损失的重大事件、事故及其处理情况；人大常委会任命的人员重大违法、违纪行为的查处情况。三是应当报本级人大常委会备案的事项。即：行政区域的调整方案和行政区域名称变更、政府驻地的迁移；人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并方案；同外国地方政府建立友好关系。
又如，广东省各级人大常委会关于讨论决定重大事项的规定，列举了11项应当提请本级人大常委会讨论决定的事项和17项应当向本级人大常委会报告、听取意见和建议的事项。在界定重大事项范围时，结合广东实际，主要从三个方面来把握：一是根据有关法律的规定来确定重大事项的范围，相对较为原则；二是把对广东改革开放和现代化建设有重大影响的事项确定为重大事项，如有财政性资金投资的，对经济发展、环境和自然资源保护有较大影响的建设项目立项的，国民经济建设布局和产业结构调整的等等；三是把与人民群众切身利益密切相关、对人民群众生活有很大影响的事项纳入重大事项范围，如本级教育基金的使用管理情况、社保基金、扶贫基金和住房公积金等的收支管理情况，水电煤气医疗公共交通等公用事业服务价格的调整等。
（三）兜底条款。就是在具体列举的基础上，再增加一项条款，把不便于具体列举的其他重大事项囊括其中，避免遗漏。如，《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》第4条规定，应当经省人大常委会讨论、决定的重大事项，还包括“法律、行政法规规定由人民代表大会常务委员会审议并作出决定的其他重大事项。”第5条第16项、17项规定，应当向省人大常委会报告，必要时省人大常委会可以作出相应决议、决定的重大事项，还包括“本级人民政府、人民法院和人民检察院认为需要报告的其他重大事项”；“法律、行政法规规定应当向人民代表大会常务委员会报告的其他重大事项。”
总体来看，通过上述三种方式，将宪法和地方组织法关于重大事项范围的规定进一步细化，基本上将实践中地方人大常委会可以作出决议决定的重大事项包括在内，使重大事项的范围更加清晰，为地方人大常委会有效行使重大事项决定权提供了针对性、可操作性较强的法律依据，也为我们进一步健全和完善重大事项决定权制度奠定了很好的基础。当然，也要看到，这些法规规定仍然较为原则、笼统，在实践中仍然存在许多不易掌握、难以操作的问题。加上各地认识不同，不同地方人大常委会对重大事项的界定也各不相同。尤其是随着经济社会的不断发展，新情况、新问题层出不穷，如何对重大事项作出准确界定，仍然显得较为困难。
同时，各地的法规规定还存在一些亟待健全和完善的方面：一是程序还不够完善。多数法规仅对重大事项决定权的行使程序作了较为简单的规定，着墨不多、点到为止，缺乏可操作性。如，有些法规没有对决定前的调查研究、充分论证等工作程序和工作环节作出规定；有些法规缺乏将讨论决定重大事项工作列入常委会年度工作要点的规定。二是缺乏督促落实的规定。多数法规没有对谁负责督促落实、如何督促落实等问题作出具体规定，不利于重大事项决议决定的有效贯彻落实。三是缺乏责任追究的规定。对依法应当报请人大常委会讨论、决定的重大事项不报告或者越权作出决定的行为，对拒不执行人大常委会作出的决议、决定的行为，应当追究怎样的法律责任，多数法规没有作出明确规定，不利于法规的有效实施。
四、关于健全和完善地方人大常委会讨论决定重大事项制度的几点思考
（一）加强顶层设计，进一步科学界定重大事项的范围。如何合理界定重大事项的范围，是健全和完善地方人大常委会讨论决定重大事项制度时必须着力解决的重点问题，也是立法中的难点问题。从各地的立法实践来看，通过单一、简单的方式，很难对重大事项作出清晰、准确的界定；采取原则规定、具体列举和兜底条款相结合的办法来界定重大事项，不失为一个切实可行的办法。同时，我们感到，对重大事项进行界定时，应综合考虑以下四个方面：一是法律有明文规定的，或者有规定但不具体的，如“国民经济和社会发展计划、预算的部分变更”等，要按照法定的职责范围来界定，在不与宪法和法律相抵触的前提下，进行积极探索和创新；二是本行政区域内事关根本性、全局性、长远性的事项，如产业结构调整、财政资金投资的重大建设项目、生态环境保护与治理等，应列为重大事项；三是与人民群众的切身利益息息相关，社会普遍关注、反映强烈，迫切要求解决的问题，应列为重大事项。四是由于各个地区之间经济和社会发展不平衡，“重大”的涵义依然有各种解读，同一事项在不同地点、不同时期就会有不同的界定结果。必须因地制宜、因时制宜，坚持原则性与灵活性相结合，对重大事项作出界定。建议以中央加快推进新一轮全面深化改革为契机，首先在国家层面予以明确。
（二）进一步完善和规范工作程序。规范的工作程序，是有效行使重大事项决定权的重要保证。宪法和地方组织法仅对重大事项作了原则规定，没有对讨论、决定重大事项的工作程序作出具体规定。近年来，地方人大常委会在工作实践中日益感到，程序不规范、不完善，也会影响和制约到重大事项决定权的有效行使。各地最近出台的一些重大事项决定权的地方性法规，对议案内容、提交时限、调研论证、审议表决等工作程序作出了比较详细的规定，使讨论、决定重大事项有了更加充分的程序保障，值得我们学习借鉴。我们感到，行使重大事项决定权的程序，应着力从以下几个方面进行规范：
一是提出环节。凡是提请人大常委会讨论决定的重大事项，应当由法定主体以议案形式向人大常委会提出；提出议案要有一定的时限要求，不能搞临时动议；议案的内容要全面、完整等。如，2014年修订的《广西壮族自治区各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》第8条规定：“拟提请人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的建议议题，应当于每年人民代表大会会议结束之日起45日内提出，经人民代表大会常务委员会主任会议讨论决定，列入常务委员会年度工作安排”；第9条规定：“重大事项议案或者报告应当包括以下主要内容：（一）重大事项的基本情况；（二）与重大事项有关的法律、法规、规章、政策依据；（三）各方面对重大事项的意见及协商协调情况、存在的主要问题；（四）重大事项的决策方案以及必要性、可行性说明”；第10条规定：“提请人民代表大会常务委员会讨论、决定的重大事项议案、报告，应当在人民代表大会常务委员会会议举行的30日前报送人民代表大会常务委员会，因特殊情况需要临时报告的除外”等。
二是调研论证环节。地方人大常委会在对重大事项作出决议、决定前，必须进行深入调查研究，并广泛征求社会各方面意见，这对于促进决策的科学化、民主化，提高决议决定的质量和水平，具有重要作用。如2014年修改的《河南省人民代表大会常务委员会决定重大事项的规定》第10条第2款规定:“省人大常委会讨论、决定重大事项，应当进行充分的调研论证。对存在较大争议的事项，可以举行听证会、专家论证会、常委会组成人员讨论会或以其他方式公开征求社会意见。”
三是审议、表决、公布环节。要充分保障常委会组成人员的审议权，提高议事效能和审议质量；坚持按照多数人的意见表决通过决议决定草案；人大常委会作出的决议决定要及时向社会公布等。如，《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》第10条规定：“人民代表大会常务委员会会议审议重大事项时，提请机关应当提供必要的附件和参阅材料，其主要负责人应当到会作说明，回答询问”。2013年修订的《深圳市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》第14条第3款规定：“列入常委会会议议程的决议草案、决定草案，各方面意见比较一致的，经主任会议决定，可以经一次市人大常委会会议讨论后交付表决；存在较大意见分歧的，经主任会议决定，也可以经两次以上市人大常委会会议讨论后交付表决”；第16条规定：“市人大常委会作出的关于重大事项的决议、决定，应当及时向社会公布。”
（三）进一步强化督查落实和责任追究
地方人大常委会有效行使重大事项决定权，不仅体现在对重大事项依法作出决议决定，更体现在作出的相关决议决定得到深入贯彻落实，从而推动各项工作的顺利开展。从这个意义上说，有关重大事项的决议决定能否得到贯彻落实，是重大事项决定权行使的关键，这既关系到重大事项决定权的实际效果，也关系到地方人大常委会在人民群众中的形象和威信。为此，在健全和完善讨论决定重大事项制度时，必须进一步强化对重大事项的督查落实和责任追究，包括：对人大决议决定落实情况，要建立定期报告制度；人大常委会可以运用法律规定的监督形式对决定实施情况进行跟踪督查，提出改进意见；对不作为、不执行决议决定的行为，应当依法进行责任追究等。如，《广西壮族自治区各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》第14条规定：“人民代表大会常务委员会就重大事项作出的决议、决定，有关机关应当认真执行，并在规定的时间内向常务委员会报告执行情况”；第16条规定：“对人民代表大会常务委员会决议、决定的执行情况或者审议意见办理情况，有关的专门委员会应当进行跟踪检查，并向人民代表大会常务委员会主任会议报告”。《河南省人民代表大会常务委员会决定重大事项的规定》第15条规定:“省人大常委会应当加强对重大事项决议、决定贯彻执行情况的监督检查。必要时，可以将有关重大事项决议、决定的执行情况或者审议意见的处理情况作为监督的议题，纳入年度监督工作计划。”
最后，希望全国人大常委会在“健全人大讨论、决定重大事项制度”方面，能够总结部分地方人大常委会行使重大事项决定权的经验，在进一步推进理论创新和实践创新的基础上，搞好顶层设计，尽早制定出台重大事项决定法，为各级人大常委会行使重大事项决定权提供权威、有力的法律保障。
