关于加强和改进地方人大监督工作的探索与思考

    监督权是地方人大运用频率最高、涉及范围最广的一项权力。党的十八届三中、四中全会提出全面深化改革和全面依法治国的新形势，对人大监督工作提出了新要求。下面，我结合四川实际，从三个方面对地方人大监督工作谈点个人的理解：

    一、当前地方人大监督工作中存在的主要矛盾和问题

    经过30多年的探索、完善和发展，地方人大及其常委会的监督工作取得显著成效，但也面临诸多矛盾和问题。

    （一）监督机制不顺。党政不分、党政行为一体化等问题并未从根本上解决，有的地方党委对人大的性质地位存在一些模糊和片面的认识，地方上一些重大问题一般都是由党委决策、政府执行，再加之党政联合发文的现象还一定程度存在，使得人大监督出现“断层”，重大事项决定权实际上也形同虚设。同时，一些涉及人民群众切身利益的工商、税务等部门不在地方政府序列，本行政区域的人大往往对其难以实施有效监督。

    （二）法律支撑不够。监督法仅规定了7种监督方式，没有责任追究条款，对工作评议、干部任后监督等被实践证明行之有效的监督方式未纳入条文。地方组织法没有赋予乡镇人大主席团在闭会期间的法律地位、工作职权，乡镇人大工作存在“弱化”“虚化”的问题。党的十八届三中、四中全会提出“健全人大讨论、决定重大事项制度”“加强人大国有资产监督职能”等改革任务，但尚未出台相应的顶层设计和法律支撑。

    （三）监督刚性不足。一是监督工作“走形式”。听取专项工作报告、执法检查等常用监督形式，往往注重形式的庄重和程序的合法，关注和解决深层次矛盾和实质性问题不够。质询、特定问题调查等刚性监督方式长期“不在服务区”。二是人事监督“走程序”。党的十八届三中全会要求“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度”，但在实践中，人大在完成选举、任命程序后，缺乏任后监督的手段和方式。三是司法监督“缺抓手”。随着叫停司法个案监督和将涉法涉诉信访纳入司法轨道等，使人大对司法工作的监督没有更多有力举措。解决社会反响强烈的冤假错案，多是依靠党委督促、社会舆论监督和司法机关自身纠错，人大监督司法明显“缺位”。

    （四）监督能力不强。一是人大自身建设活力不足，敢于监督的意识不强。比如我省有的地方人大常委会干部平均年龄超过50岁，人大干部队伍结构“僵化”，客观上导致不愿意在容易得罪人的监督工作上发力。二是人大专业人才匮乏，善于监督的能力不足。我国关于人大代表和常委会组成人员的来源以及非职业化的现行制度设计，决定了监督主体的非专业化。三是组织保障不够充分，行使监督权的支撑不够。部分地方人大特别是县乡人大还不同程度存在着组织、阵地、经费“三缺”现象。以我省为例，县级人大机关“一人一委”现象十分普遍，乡镇人大绝大多数没有配备专职工作人员；市县人大普遍没有设立预算决算审查监督、规范性文件备案审查工作机构；有的乡镇没有单独预算人大基本工作经费和代表活动经费。

    二、四川加强和改进人大监督工作的探索

    根据四川省委关于人大监督工作要有“实现突破性提升”的要求，四川省人大常委会自去年下半年开始，对全省各级人大开展监督工作的情况进行了广泛、深入的调研，在此基础上形成了《中共四川省人大常委会党组关于进一步加强和改进人大监督工作的意见》。今年1月，省委以川委发〔2015〕4号文件转发了这个《意见》。

    《意见》主要有突出监督重点、改进监督方式、增强监督实效三个部分共25条内容，确定了9个方面的监督重点内容，对监督方式提出了10个方面的加强和改进措施，从6个方面制定了增强监督实效的办法。

    （一）突出监督重点

    一是加强对省委有关重大决策部署贯彻落实情况的监督。

    二是加强对重点领域、重点地区、重点单位法律法规实施情况的监督。

    三是加强对行政权力和经济工作及财政预决算的监督。主要是通过三个方面的制度建设着手来实现监督的强化。一方面拟修订省人大常委会讨论决定重大事项的规定，建立健全政府重大决策出台前向人大报告制度。督促政府在财政资金、政府投资项目、国有企业产权转让、土地出让、矿产资源开发及行政审批、公共资源交易、工程建设项目招投标、政府采购、政务公开工作等方面堵塞漏洞、完善制度、杜绝“暗箱”操作。另一方面拟修订省人大常委会关于加强经济工作监督的决定。重点建立定期听取政府举债、重大投资及国有资产管理情况报告的制度。第三是拟修订常委会关于加强省级预算审查监督的决定。重点是扩大预算执行在线监督的范围和内容。加强对财政专项资金、财政转移支付、政府性债务的监督。督促建立部门决算草案审计审签制度。强化对审计查出问题整改情况的跟踪监督。加强对超预算政府项目的审查，督促政府推进预决算信息和审计信息公开。

    四是加强对司法权力的监督。加强对拟任法官和检察官资格审查。探索建立人大代表旁听社会影响大、人民群众反映强烈案件公开审判的机制。

    五是加强对选举工作和国家机关工作人员的监督。健全任前法律知识考试制度，探索建立任期述职等制度，监督国家机关工作人员履职情况。探索建立代表候选人名单公示制度，加强对人大代表资格审查。

    六是加强代表建议办理的监督。重点督办重大民生问题和社会的热点难点问题，办理答复情况逐步向社会公开。

    （二）改进监督方式

    《意见》从10个方面对监督法规定的7种监督方式作出具体和延伸规范。其中比较具有特色的有：

    在改进监督计划制定方式上，提出面向社会公开征集监督工作建议。在完善专项工作报告制度上，提出加强对常委会审议意见的跟踪督办，逐步将办理情况报告提交常委会会议表决，并推行政府组成部门等向人大常委会或有关专委会书面报告年度工作。在改进执法检查方式上，提出采取明查与暗访相结合、听取汇报与实地察看相结合、公开征集意见与专题调查相结合、突出重点检查与随机抽查相结合的方式。在改进人大代表参加集中视察、专题调研和执法检查方式上，提出依法落实人大代表持证视察和约见有关国家机关负责人制度，扎实开展人大代表“走基层”活动，拓展监督渠道，丰富监督内容。在扩大监督公开范围上，提出常委会向人代会报告年度监督计划落实情况，扩大人大常委会任命工作人员公告范围。

    在改进监督方式的规定中，我们认为关于开展专题询问和工作评议的规定，对于提升人大监督效力尤具重要意义。

    关于专题询问。从去年四川省人大常委会就医药卫生体制改革和财政教育资金投入及绩效专项工作开展两次专题询问的实践来看，专题询问的选题紧密结合人大代表提出的建议及人民群众反映的突出问题，把议事制度的工作方式和监督工作结合起来，形成一种共同研究问题、探讨问题的机制，强化了监督力度和效果。《意见》在总结经验基础上，提出通过进一步完善流程，严密组织实施，坚持问题导向，以达到提高询问实效、回应社会关切的目的。

    关于工作评议。《意见》规定，适时组织常委会组成人员、人大代表对“一府两院”专项工作进行评议和满意度测评，督促问题整改落实。从近几年来我省各地开展工作评议的实践看，工作评议能够综合运用法律赋予的调查权、审议权、询问权、处置权，把对“一府两院”的法律监督与工作监督、程序性监督与实质性监督有效结合起来，是一种监督力度较大的方式。

    （三）增强监督实效

    为切实增强监督实效，我省从6个方面强化了保障措施。

    完善工作机制。坚持在党委统一领导下，健全常委会党组统筹协调、主任会议组织实施、组成人员各尽其责、人大代表积极参与、专委会和办事工作机构分工负责、“一府两院”密切配合的监督工作机制。

    加强组织保障。优化常委会和专委会组成人员结构，增加有法治实践经验的专职委员比例。加强立法、预算监督、代表联络等机构和队伍建设。修改完善常委会组成人员守则，建立履职情况通报制度。加强代表培训，扩大代表对常委会各项工作的有序参与，完善保障人大代表依法履行职责机制。

    完善会议制度。修改完善常委会议事规则。合理安排人代会、常委会会议和主任会议的议程和会期，改进审议方式，提高审议质量。除继续组织省人大代表列席常委会外，增加县（市、区）人大常委会主任和乡（镇）人大主席列席省人大常委会会议。

    构建信息化保障平台。加快建设常委会组成人员履职、代表信息公开、代表知情知政信息资源服务、代表议案建议办理、预算监督、信访处理等网络平台。

    加强对基层人大的指导。强化省、市、县级人大常委会工作联系，完善制度化、规范化、经常化的工作联动机制。

    加大宣传力度。充分发挥新闻媒体作用，加强监督工作宣传。创新人大新闻宣传方式，多措并举，构建监督工作宣传大格局。

    三、进一步加强和改进人大监督工作的几点建议

    确保人大监督“有位”“有为”“有威”，需要以改革的精神和勇气，从制度层面和实际操作层面有所突破：

    （一）加强和改善党对人大监督工作的领导，理顺人大监督体制。希望中央能根据十八届三中、四中全会通过的两个决定以及习近平总书记在纪念全国人民代表大会成立60周年纪念大会上的讲话等精神，尽快出台各级党委加强和改进人大工作的意见或办法，进一步明确坚持党的领导与人大依法行使权力之间的关系，要求各级党委充分尊重人大的法律地位，切实做到总书记提出的“四个善于”，大力支持和有效保障人大职能充分发挥。要明确和界定人大及其常委会决定重大事项的范围，涉及到人大及其常委会表决通过或实施监督的重大事项，应尽量避免党政联合发文等，便于人大能有针对性地开展监督。改革直管部门的监督，主要领导由本级人大常委会任命。直管部门的上级主管部门在检查、考核部门工作和确定人事安排方案时，要充分征求所在地人大的意见和建议，把“条条”部门的工作全部纳入地方人大监督范围。

    （二）及时修改完善相关法律规定，强化人大监督的制度支撑。希望全国人大能根据新形势、新任务的要求，结合地方人大在监督工作的探索实践，尽快修改完善代表法、组织法、监督法等事关人大地位和作用的重要法律，把工作评议、述职评议等监督方式以及责任追究条款等纳入监督法，把赋予乡镇人大主席团、街道人大工委的法律地位、工作职权等纳入组织法，让人大的依法监督没有禁区和盲区。要从制度层面进一步扩展人大监督范围，丰富和细化人大监督形式，完善跟踪问效及相关责任规定。如听取和审议“一府两院”专项报告要完善与审议结论相配套的责任追究制度设计，避免“走程序”“听汇报”和“查而不纠、纠而不改、改而无果”的状况。

    （三）深度协同对“人”和对“事”的监督，确保人大监督刚性。长期以来，顾忌到党委对组织人事的决定权，人大监督往往针对具体工作来开展，对所任命的国家机关工作人员履职监督做得很不够。一般而言，“人”和“事”具有内在的统一性，依法行政、公正司法的能力和水平取决于相关国家机关工作人员的基本素质和履职意识，归根结底，“事”做得好不好，关键还是“人”的问题，因此，监督必须最终落实到“人”，监督才具有实际意义，也才会有效力。为此，建议：对提请人代会选举或人大常委会任命的人员，不能只把住“入口”，关注任前的资格和条件审查，更要关注任后的履职监督，要把人大监督贯穿于履职的全过程，探索任后监督方式，定期开展履职评议，形成流程化的动态监督格局。全国人大可运用质询、特定问题调查、罢免、撤职等法定监督方式，以工作实践加强对地方人大开展相关“刚性”监督的指导，真正将“休眠”的监督方式用起来。在推进司法体制改革中，统筹考虑省级以下地方法院检察院人财物统一管理等新体制后，人大如何开展司法监督等重大问题。

    （四）进一步加强人大组织建设，提升人大监督能力。希望全国人大对省、市、县人大及其常委会的组织机构设置进行统一和规范，对市（州）人大设立法工委，县（市、区）人大设立代表联络科、预算审查工委等常设机构并增加人员编制等提出指导性意见。充分考虑人大工作专业性、法律性强的特点，督促各级党委把人大干部交流培养使用纳入干部人才整体规划，做到人大干部同党委、政府干部保持年龄结构、提拔交流使用频率等大体一样，有效激发人大干部的整体“活力”。鼓励各级人大加强“智库”建设，全国人大牵头组建分区域、分门类的的专家库并与地方人大共享，以整合智力资源，推动人大工作。