浅谈地方人大履职的重点

    在实践中，地方人大履职经常性的工作主要是立法和监督。这些年，立法的力度不断加大，《立法法》的修订施行更使立法工作有章可循。相比而言，监督工作相关制度还不够完善，地方人大在依法履职开展监督工作中还存在许多操作层面的障碍，在落实和推进依法治国的进程中，进一步突出和发挥好人大的监督作用，显得尤为重要和迫切。

    把地方人大的工作重点放到监督上来，有益于地方人大依法履行职能和实行依法治国基本方略。在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，是宪法和地方组织法规定的地方各级人民代表大会的首要职权。一直以来，全国人大和地方人大在职能排列和工作重点上，都把立法放在首位，这是缘于历史上人大的工作和成就主要体现在立法上，也是从实行法治的条件和程序上考虑提出的。这种提法，在改革开放之初对于加快立法步伐，尽快实现有法可依，无疑起到了积极作用。之后，随着实践的发展和形势的变化，全国人大提出“要把监督放到与立法同等重要的位置上来”，这种由立法第一到立法与监督并重的变化，是全国人大审时度势的充分体现。从地方人大履行职能的时空和范围上看，行使最普通、最经常、最主要的职权是监督权。因此，地方人大把监督放到更加重要和凸出的位置上来，更切合地方人大工作的实际和民主政治建设的要求，有利于凸现地方人大的地位、作用和工作重点。

    法治的基本要求和原则是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。有法可依就是制定出完备的法律，使国家和社会生活的各个方面都有章可循；有法必依就是法律制定出来后必须遵守和执行；执法必严就是严格执法，要求执法机关和执法人员严格按照法律规定，行使行政执法权和司法权；违法必究就是对一切违法犯罪行为予以追究。由此反观立法与监督的关系，如果说立法的目的是实现有法可依，那么监督的目的则是实现有法必依、执法必严、违法必究，监督对于法治的作用显得更为突出和重要。在现实生活中，最突出的问题并非无法可依，而是有法不依，执法不严。“徒法不足以自行”，法律制定出来后，并不能自动地产生作用，而是需要外部的力量加以推动。监督，代表国家意志和人民利益的人大监督，就是这种不可替代的巨大推动力。因此，地方人大惟有突出和强化监督，切实保障宪法和法律的有效实施，才能促进依法治国，才能更有效地保障在全社会实现公平和正义。

    把地方人大的工作重点放到监督上来，有益于发展社会主义市场经济。市场经济是法治经济。市场经济的建立、完善、规范和发展，离不开法治的保障。我国社会主义市场经济体制在建立和发展中，存在法制不健全的问题，还需要加紧制定一批适应社会主义市场经济发展，有利于健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系的法律，但更为突出的问题是执法不力。我国经济领域出现了不少混乱现象，如失信毁约、制假贩假、偷税漏税、欺行霸市等等，这些现象的发生和发展，固然有法律缺位、道德缺失、诚信缺乏等原因，但更主要的则是有法不依、执法不严所致。这些现象的制止和消除，有赖于法制的完备，更倚重于法律的执行。要使法律这个利器真正发挥作用，迫切要求地方人大突出和强化监督工作，加大监督力度，进而有效规范市场秩序，推进市场经济健康发展。

    把地方人大的工作重点放到监督上来，有益于提高人大的地位和效能。长期以来，人们一直觉得人大的现实地位不够高、作用发挥不充分。一个重要原因就是监督过软。这或是扭曲的政绩观在人大工作中的反映，或是“柿子捡软的捏”的避重就轻思维在作祟。客观地看，种类繁多、数量庞大的地方性法规中，真正管用的法规屈指可数，一些法规管用的条款更少。恰如全国人大领导讲话中指出：“一部法律的规定有很多，但群众最关注的往往就那么几条；工作中需要解决的矛盾和问题也不少，实际上关键的问题往往就那么几个；工作中需要解决的矛盾和问题会不少，实际上关键的问题往往就那么几个。”而在现实生活中，法规的执行力更不容乐观。据了解，有的法官从事审判工作几十年，审理案件成百上千，竟然从未依据地方性法规审判过案件，行政执法中依据地方性法规的情况也同样如此。由此，给地方人大提出了一个怎样才能有力有效的立地位、树权威、塑形象的新课题。那么我以为，监督真正到位和有效的人大监督，就是这样的一个突破口和实现渠道。

    地方人大行使监督权存在诸多问题和困难，可概括为“五个无”：无心监督，得过且过不愿监督，怕得罪人不敢监督，面对复杂形势不会监督；无力监督，自身能力不足，客观条件制约；无法监督，办法少、手段软，现有的形式不够用，新创的形式不能用；无从监督，党政一体，无从下手；无效监督，处置手段缺乏，法律责任缺失。上述问题，既关乎认识和能力层面，也涉及制度和体制层面，既有监督主体的原因，也有监督客体的原因，需要我们认真研究，逐个破解。

    ——理念上正本清源，使监督回归本真。一度时期，人们对监督的认识与监督的本义相去甚远，甚至本末倒置，这种现象既可能是出于现实的无奈选择，抑或是取悦权力的曲意奉迎，甚或是对于不作为的掩盖粉饰。监督就是监督，既不仅仅是制约，也不仅仅完全是支持。人民通过人民代表大会对“一府两院”进行权力委托，人民代表大会代表人民进行监督，控制委托出去的全部国家权力。监就是监察、监视，督就是督察、督促，监督的核心在于人民通过人民代表大会及其常务委员会掌握、限制委托出去的国家权力。当下，耳熟能详的说法是“寓支持于监督之中”、“寓监督于支持之中”，凡此种种，不一而足。细究起来，前一种说法虽以监督为重，但淡化了监督的实质，把支持作为监督的前提，隐含监督必须支持，暗示不支持则不监督；后一种说法把监督作为支持的附属品和衍生物，舍本逐末，轻重倒置。对此，个人以为，监督中有支持，但监督不等于支持；支持是监督的效果，但不是目的；支持是监督的要素，但不是惟一要素。监督与支持是内涵与外延的关系，是对立统一的关系，但并非是必要条件和必然结论，也不是直接因果关系。人大可以不支持，但不可以不监督。否则，就会真如18世纪法国激进民主主义思想家卢梭所言，如果人民的选举意味着交出权力、丧失权力，那么，民主就中断了，选出代表后的人民就不再是权力的主人，而只能是“奴隶”，只能“等于零”了。因此，恢复监督的本来面目，在理念上正本清源，显得十分紧要。

    ——体制上贯通联接，使监督循名实责。导致人大监督不力的深层次原因是体制问题，其中最主要的是领导体制问题。扭转人大监督不力的局面，关键在于改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，明确划分党委、人大、政府的职责范围，使党的领导从直接领导执行机关，上升到对国家权力机关的领导，依法执政，还权于人大，真正把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来。

    一要理顺人大与党委的关系。党委既要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，也要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，保证人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用。

    二要理顺人大与“一府两院”的关系。健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度，探索完善公权的授予和收回制度，清晰划分“一府两院”的权力边界，建立政府重大事项决策出台前向本级人大报告制度，改变人大“最后知情者”的窘境。

    三要理顺各级人大之间的关系。统揽所有国家机关，唯有人大“各自为政”,处于“缺胳膊少腿”的状况。根据宪法和组织法的原则精神，借鉴任免地方各级人民检察院检察长的做法，对于地方各级人大常委会主任的任命，须报上一级人大常委会批准，以真正建立起上下级人大之间监督、指导、联系的关系，同时，地方各级人大常委会常设办事机构的数量和名称，应尽量做到统一规范，既保证上下业务的对应，又避免职能交叉的弊病。

    ——制度上创新拓展，使监督本固枝荣。“问渠哪得清如许，为有源头活水来”。只有制度性的监督，才是可持续的监督。现在，人大监督工作虽说有监督法可以倚恃，但监督法对于监督什么和怎么监督的规定毕竟比较原则，特别是没有规定相应的义务和法律责任，处置、惩戒程序缺乏，以致监督主体不愿或不敢大胆行使监督权，监督对象借口法律依据不足抵制或消极对待人大监督，人大监督权常被束之高阁或者“虚化”，迫使一些地方人大不走“大路”走“小路”甚或走“野路”，另辟蹊径搞监督。既然是制度供给不足影响着人大监督职权的充分发挥，说明我们在人大监督的制度安排上还有相当的拓展空间。比如：能否在监督工作中引入听证制度，由监督对象、专家学者和利害相关人进行质证和辩论，以保证监督的民主性和公正性；细化各种监督形式的程序（包括启动和运行），改进和完善人大及其常委会的会期制度、监督处置、惩戒制度；具体界定何谓“重大事项”，明确对人大代表、人大常委会组成人员、人大机关的监督程序等等。进而通过制度创新，使人大监督有所依凭，迸发活力。

    ——工作上多管齐下，使监督更具实效。许多地方人大之所以热衷于搞“支持”型的监督，很大程度上缘于这种方法能使监督者便于施行，被监督者乐于接受。人大工作职权法定、程序法定，但从具体行使职权的技术层面看，仍有很大的创新空间。需要在特定的局限下充分发挥创造力，运用更加灵活多样、更为丰富有效的方式方法。在监督工作中，应当积极摸索综合运用各种监督形式，做到事后监督与全过程监督相结合、审议与督办相结合、“软性”监督与“刚性”监督相结合的方法；不断探求行使监督权与行使立法权、决定权、任免权相结合的路径；努力寻找提高地方人大及其常委会组成人员监督能力、工作素质的措施等等，找准着力点，提高实效性，使人大监督有声有色，有序有效。

    当前，我国正处在经济社会转型期，人大工作也应根据客观环境的变化和时代发展的要求，在工作重点和方式上进行动态调整和创新，主动求新求变，在坚持中完善，在创新中推进，实现地方人大工作提质增效、与时俱进。