加强县乡人大工作和建设，发挥县乡两级基层国家权力机关作用
内蒙古自治区人大常委会
县乡两级人大是我国最基层的国家政权机关，也是县乡人民群众行使当家作主民主权力的重要途径，做好县乡人大工作，直接关系到依法治国方略在基层的实施和我国民主政治建设的进程。
党的十八大以来，随着社会主义民主法治建设进程的推进，内蒙古自治区县乡两级人大在同级党委的领导下，依法行使各项职权，有效地发挥了基层地方国家权力机关的职能作用。但是与中央、全国人大常委会关于加强社会主义民主政治建设、推动人民代表大会制度与时俱进的要求相比，与全区各族人民群众的期盼相比，内蒙古自治区县乡两级人大在行使职权过程中，还存在一些问题不足，需要进一步加强和改进。本文通过对内蒙古自治区县乡两级人大 履行职责情况和存在的主要问题进行系统总结研究，提出了加强县乡人大工作的对策和建议。
一、县乡两级人大履行职责的基本情况
内蒙古自治区设有3个盟和9个设区的市，共有102个旗县（市区），1.72万名县级人大代表，各县级人大常委会共有组成人员2398名。旗县（市区）中有100个旗县（市区）人大常委会主任为专职，2个兼职。
自治区共有766个苏木乡镇，4.14万名苏木乡镇人大代表，各苏木乡镇共配备专职人大主席549名，专职人大副主席148名，专职工作人员268名，未设专职人大主席、副主席的苏木乡镇有6个。
近年来，我区各旗县市区和苏木乡镇人大认真履行宪法和法律赋予的职责，不断丰富和创新工作方式，积极推动人大工作创新发展。
（一）旗县人大履行职责情况
内蒙古自治区各旗县市区人大及其常委会在实践中积极探索，依法有效行使职权，积累了许多好的经验和做法。
第一，切实提高人大及其常委会会议质量。各旗县（市区）人大常委会严格按照法律规定，每两个月至少召开一次常委会会议。在提高人大及其常委会会议议事质量和效率方面采取了许多措施，不断总结经验，完善议事制度和工作程序，比如，在常委会召开会议前将有关材料送组成人员，利于组成人员做好审议准备。对拟提请常委会会议审议的报告，由相关工作委员会进行预审、主任会议对报告进行初审，促进“一府两院”提高报告质量。巴彦淖尔市临河区还建立了重点发言人制度，常委会会议期间，确定部分参与前期调研或有专业特长的组成人员作为重点发言人，对会议审议起到引导作用，议事质量进一步提高，这些做法有力保证了人大及其常委会会议的质量。
第二，切实强化监督职能。各旗县市区人大常委会认真开展监督工作，不断完善监督方式方法，确保取得监督实效。一是突出监督重点。各地把关系改革发展稳定全局的重要问题和人民群众普遍关注的热点问题作为监督重点，面向社会征集监督议题，根据经济社会发展情况及时调整监督计划，着重加强对重大决策事项、重大项目建设以及大额度资金使用情况的监督，为增强监督实效奠定了基础。二是强化计划、预算审查监督职能。各地落实党的十八届三中全会关于“加强预算决算审查监督职能”的要求，以细化预算编制、完善审批程序、强化执行监督为重点，加强对预算资金使用绩效、预算超收收入使用、重点项目进展等情况的监督，部分旗县市区人大出台预算监督办法，进一步健全了工作机制。乌兰察布市察右中旗人大常委会聘请专家对财政预算执行和财政支出使用绩效进行评估，推动有限的财力用在刀刃上。三是完善监督工作方式方法。各旗县市区人大在听取和审议审议专项报告、开展执法检查的同时，运用专题询问、工作评议、满意度测评等形式加强人大监督工作。呼伦贝尔市阿荣旗人大在开展工作评议时，委托统计局城乡调查队开展群众满意度调查，并作为确定评议结果的主要参考依据；包头市九原区人大组织人大代表对“一府两院”的工作进行满意度测评，并在网上公布“一府两院”工作人员履职测评结果，进一步扩大了人大监督工作的公开性。四是加强对人大监督意见的跟踪督办。各旗县市区人大常委会建立健全审议意见书制和审议意见表态反馈制度，通过常委会听取重点审议意见办理情况报告、进行满意度测评等方式加大督办力度。赤峰市巴林右旗人大常委会专门听取分管副旗长代表政府所作的关于审议意见落实情况的报告，并对报告进行了满意度测评。常委会将根据满意度测评情况，决定是否再次听取审议意见落实情况的报告，必要时将启动询问程序。鄂尔多斯市伊金霍洛旗人大对监督中发现的问题启动约谈机制，对审计监督中发现的问题约谈部门领导，确保人大监督意见落到实处。
第三，认真行使重大事项决定权和选举任免权。各旗县人大及其常委会坚持抓重点、议大事，积极行使重大事项决定权，对关系本地区国计民生的重大问题，作出了一系列决议、决定，发挥人大在科学决策、民主决策、依法决策中的作用。坚持党管干部与人大依法选举任免干部相统一的原则，认真行使选举任免权，采取任前法律考试、任前考察、任职表态发言、颁发任命书等方法，完善任免程序。通辽市库伦旗人大常委会坚持提前介入，对拟提高人大常委会任免人员进行初步审查，并对其德能勤绩廉情况进行考察，进一步增强干部的法治意识和接受人大监督意识。
第四，代表工作活跃发展。各地积极采取措施改进代表活动组织方式，拓宽联系代表方式，支持代表依法履职。一是加强代表闭会期间的活动。各旗县市区人大常委会普遍建立了代表小组或者“人大代表之家”，有计划地组织代表开展调研等活动。其中，包头市各旗县市区人大常委会已经将“人大代表之家”建到了街道社区、苏木乡镇和嘎查村，做到了全覆盖。呼和浩特市土左旗人大在“一府两院”部分部门设置了人大代表监督岗，选派人大代表对“一府两院”的工作进行监督。各地还通过集体视察、约见组成部门负责人等形式，丰富代表闭会期间活动，部分旗县还开展了代表进社区、代表议政日等活动。 二是加强代表建议办理工作。各地普遍建立了统一交办、分级负责、分层督办的建议办理机制，重点建议由人大常委会领导或工作委员会负责人牵头督办。加大督办力度，部分旗县（市区）组织代表对重点建议办理情况进行视察，对政府办理代表建议工作情况报告进行满意度测评，召开重点建议办理情况对话会。乌兰察布市化德县人大与建议承办单位建立了疑难建议会办制、代表建议办理跟踪考察督察制，推动代表建议得到解决。呼和浩特市回民区人大常委会还针对11件办理不满意的代表建议，召开了代表不满意建议督办会，邀请代表与承办单位座谈交流，推动办理工作，代表满意度进一步提高。三是加强同代表的联系。各地普遍建立了常委会组成人员联系走访代表、邀请代表列席常委会会议等制度。部分旗县市区在人大网站设立了“代表之声”、“人大信箱”，畅通代表反映社情民意的渠道。近20%的旗县（市区）建立了代表公示、代表辞职、代表履职档案等制度，开展了代表向选民述职、选民对代表评议等活动。乌海市海渤湾区人大建立了常委会领导联系代表小组制度，推动代表小组活动制度化、规范化。锡林郭勒盟苏尼特右旗人大建立了人大代表联系卡，印制人大代表记录本，对代表履职情况进行登记，进一步激发了代表履职积极性。四是保证代表经费。2010年，内蒙古自治区党委出台了《关于加强新形势下人大工作的意见》，明确旗县（市区）人大代表活动经费每人每年不低于1000元。目前各旗县市区把代表活动经费列入财政预算并足额拨付，部分旗县（市区）还为代表发放履职津贴，一些旗县（市区）提高了一线代表误工补贴标准。
第五，加强机构和队伍建设。在各级党委的重视支持下，我区旗县（市区）人大机关适应工作需要，逐步完善机构、充实力量。一是机构进一步健全。全区旗县（市区）人大共有工作和办事机构598个，工作人员1938人，其中工作机构488个。旗县人大下设机构3—8个，其中，下设3—4个机构的4个，占4%；下设5个机构的33个，占32%；下设6个机构的44个，占43%；下设7—8个机构的21个，占21%。二是各旗县市区人大常委会组成人员的结构、比例更趋于合理。换届以来，组成人员中55周岁以下的占97.97％，大学本科以上学历的占75.15%。三是各旗县市区人大加强对苏木乡镇人大的工作指导，形成了整体工作合力。兴安盟科右前旗、赤峰市松山区人大出台了《指导苏木乡镇人大工作意见》和《苏木乡镇人大工作目标管理细则》，确保各苏木乡镇人大工作依法程序开展；乌兰察布市商都县人大加强与各乡镇人大的联系，采取常委会组成人员包片联系等方式，定期指导各乡镇人大开展相关工作。
（二）苏木乡镇人大履行职责的基本情况
近年来，各苏木乡镇人大在同级党委的领导下，紧紧围绕本地区中心工作，切实履行宪法和法律赋予的各项职责，为推进经济社会持续健康发展发挥了重要作用。
第一，积极发挥监督职能，努力服务中心工作。根据宪法和地方组织法的规定，认真行使监督权，一是通过苏木乡镇人民代表大会审议政府工作报告，作出决议决定，提出关于苏木乡镇经济社会等方面的的工作建议，加强了对本地区整体工作的监督。二是强化对政府及其工作部门的工作监督，兴安盟科右前旗各苏木乡镇人大每年选择两个站办所进行工作评议，重点对履行职责和为群众服务等内容进行评议和测评。包头市达茂旗各苏木乡镇人大组织代表对义务教育法、农民专业合作社法等法律的实施情况开展执法检查，围绕牧民最低生活保障、围封禁牧等听取政府专项工作报告，对群众集中反映的工牧矛盾、耕地草场纠纷等问题，配合党委积极解决，维护群众合法权益。三是组织辖区内人大代表抓住中心工作进行视察和调研，包头市兴顺西镇和怀朔镇围绕发展薯、羊产业和特色种养殖业，多次组织代表开展调研和视察，提出建议20多条，为党委和政府提供了决策依据。
第二，创新代表活动方式，发挥代表主体作用。各苏木乡镇人大不断加强和改进代表工作，逐步拓展民主渠道，积极为代表履职创造条件。乌拉特后旗各苏木乡镇推选人大代表为“阳光村务监督员”、“环评监督员”和“政策宣讲员”，组织代表对嘎查村主要负责人的述职述廉活动进行有效监督。锡林郭勒盟正兰旗人大所属苏木乡镇建立人大主席团联系代表制度，充分听取和采纳代表意见建议，帮助代表解决履职中的困难和问题。通辽市开鲁县义和塔拉镇人大落实代表网格化管理制度，为每村安排3名县镇人大代表做网格管理员工作，为代表了解民情民意创造条件。包头市青山区各乡镇人大开展代表“走访月”和代表轮流接待选民活动，组织代表深入选民，与选民面对面交流，倾听意见。
第三，搭建代表履职平台，促进代表密切联系群众。内蒙古自治区在2014年出台了《关于进一步加强全区人大代表之家建设工作的意见》。落实《意见》，全区各苏木乡镇普遍建立了人大代表之家，并以此为载体开展了分类推进工作，取得了较大的成效。通辽市扎鲁特旗各乡镇人大根据实际情况，建立了“草原夏营地代表之家”，破解了普遍存在的牧民居住分散、不利于开展活动的难题；包头市昆都仑区各乡镇人大代表之家以法律事务所为依托，积极为代表履职提供法律保障和服务；鄂尔多斯东胜区各乡镇人大通过QQ、微信等灵活多样的方式畅通代表与群众的联系渠道；阿拉善右旗各苏木人大建立了微信群交流平台，加强了苏木人大主席团与人大代表、人大代表与人民群众的沟通联系。
二、当前县乡人大工作和建设中存在的主要问题
近年来，县乡两级人大的职责作用虽然发挥的越来越充分，但在工作和建设中还存在一些突出的问题，主要表现在以下几个方面：
（一）履行监督职权还不够到位。对于旗县级人大常委会来说，法定的监督方式运用得不够充分，质询、特定问题调查、撤职、罢免等刚性手段很少运用。对全口径预决算、预算资金使用绩效、政府举债，预算超收收入使用情况等方面的监督有待强化。对政府垂直管理部门、开发区管理机构等派出机构的监督需要加强。对于苏木乡镇人大来说，苏木乡镇人民代表大会会期普遍偏短，全区共有141个苏木乡镇的人代会会期为半天，356个苏木乡镇为一天，269个苏木乡镇为一天半至两天。由于会议时间短，代表们没有时间去讨论酝酿，人大监督作用发挥的不充分。同时，由于苏木乡镇人大主席团不是常设机构，因而在乡镇人民代表大会闭会期间不能行使乡镇人大的职权，只能开展一些日常工作，以致乡镇人大监督职权难以到位。
（二）行使重大事项决定权不够充分。主要是重大事项决定权的界限不够明确，一些事关人民群众切身利益的政治、经济、文化和社会事业等方面的重大事项，因缺乏明确的法律依据，旗县、乡镇人大在具体工作中往往感到无所适从，尺度难以把握，决定权行使很不到位，基本停留在程序性、倡导性阶段。一些地方政府把比较棘手又很紧急的事项提交旗县市区人大常委会讨论决定，人大在短时间内很难深入调研论证，工作比较被动、质量有待提高。党委、人大、政府在决定重大事项方面的事权和程序需要规范。
（三）人大代表主体作用发挥的不充分。有的乡镇级人大代表素质不高，政治责任感不强，执行代表职务的能力还有一定差距。旗县市区人大常委会与代表的联系、代表与人民群众的联系需要加强，对代表履职培训和教育管理还要进一步加大力度，切实增强代表履职的责任意识。适应经济发展的要求，旗县、乡镇人大代表活动经费标准有待提高，部分苏木乡镇人大代表活动经费未列入预算并足额拨付，对无固定收入、收入偏低以及生活困难代表的履职补贴不足。代表工作机构名称不统一、工作职责不一致，全区还有个别旗县（市区）没有设立代表联络机构。
（四）机构和队伍建设不到位。旗县市区人大常委会组成人员年龄结构、知识结构需要完善，因年龄因素多数组成人员干不满一届。各旗县（市区）人大机关机构设置不统一，部分旗县（市区）人大内设机构偏少，人大机关编制紧张、人员短缺，目前还有71个旗县市区存在“一委一人”现象。人大常委会机关干部向外交流困难，干部年龄老化、缺乏活力、结构不合理。一些旗县（市区）人大常委会机关离退休干部人数过多。部分苏木乡镇人大主席、副主席流动频繁、兼职偏多，精力被中心工作牵扯，影响了人大工作开展；一些地区苏木乡镇人大主席的政治、生活待遇与同级党委、政府同级人员存在差距，工作积极性不高。
三、加强县乡人大工作的对策和建议
针对当前工作中存在的问题，提出以下建议：
（一）切实加强党对人大工作的领导。这是发挥好县乡人大职责作用的根本保证。县乡党委要充分发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，切实加强和改善对人大工作的领导，通过人民代表大会制度，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。要健全和完善党委领导人大工作的机制，切实把人大工作纳入党委总体工作布局。旗县市区党委要充分发挥人大常委会的作用，重大事项决策前要听取人大常委会和人大代表的意见。要支持县乡人大依法行使职权，把充分发挥党的领导核心作用与支持基层地方国家权力机关依法履职统一起来，支持人大做好监督、决定重大事项、人事任免和代表工作，努力为人大依法履职创造良好条件。
（二）打造与基层地方国家权力机关的职责相称的工作班子。这是发挥好县乡人大职责作用的关键。在全面深化改革和全面推进依法治区的重要时期，各级人大及其常委会承担的任务越来越重，对工作的要求越来越高。面对新的形势，基层人大组织机构设置、人员配备与承担的任务之间的矛盾越来越突出。我们总讲，发挥好县乡人大职能作用要进一步理清工作思路、发挥基层人大干部的主观能动性、提高工作水平。实际上能不能做到这一点，说到底还是需要完善机构、配强班子，打造与地方国家权力机关的职责相称的人大机关。建议全国人大常委会积极争取政策、创造条件，能够按照人大承担的职责和工作需要重新核定人大的工作机构和编制，切实解决旗县（市区）人大常委会和乡镇人大编制紧张、人员短缺问题。人大领导和机关工作部门负责人要形成合理的梯次结构，通过选拔任用、轮岗交流、挂职锻炼等多种方式提高人大机关干部队伍素质。要改善基层人大工作条件，逐步增加办公经费、代表培训经费等，并列入财政预算。
（三）加强联系指导，推动基层人大工作与时俱进。这是提高县乡人大工作水平的重要途径。2013年，全国人大常委会为内蒙古自治区举办了人大干部培训班，将培训范围扩大到旗县市区人大常委会，邀请到了多位全国人大常委会工作机构的领导和专家学者进行授课。实践证明，效果非常好。从我们自身来说，举办这样高水平的培训班仅凭自治区的力量是难以办到的。建议全国人大常委会多给地方人大、特别是基层人大创造学习培训的机会，逐步提高基层人大工作的整体水平。省、市人大常委会也要积极发挥联系指导职能，既要多提供工作指导，同时也要积极帮助县乡两级人大协调解决一些实际问题，推动县乡人大提高工作水平。
（四）依法规范程序，不断提高县乡人大履职能力。今年2月份，全国人大常委会就发挥县乡人大职责作用提出了指导意见（征求意见稿），这个征求意见稿，对强化县乡人大职能作用作出了非常细化、操作性非常强的一些规定，比如，明确提出增加县级人大常委会的组成人员名额，逐步提高专职委员比例；乡镇人大一年至少召开两次代表大会、街道人大设立人大工作机构等。这个文件出台后，必将对发挥县乡人大职责作用发挥重要促进作用。在文件出台后，省、市人大常委会要重点抓好文件的贯彻落实工作，同时结合各地实际提出实施意见，进一步规范县乡人大工作程序，完善工作机制，创新工作方式，确保县乡人大有效发挥职能作用。
