山东人大监督工作的实践与思考

    监督权是人大及其常委会的一项重要职权,也是人民代表大会制度中非常重要的制度设计。能否按照宪法法律规定正确行使监督权,是衡量人大工作的一项重要指标。近年来，山东省各级人大及其常委会认真贯彻实施监督法，不断加强和改进监督工作，监督权得到了有效行使。但在协调推进“四个全面”战略布局的新形势下,如何更好地履行监督职能、丰富监督形式、提升监督实效，仍是地方人大工作者需要不断探索和思考的一个重要课题。本文拟以过去的研究成果为基础，联系山东实际，对人大监督权进行讨论和探析，以期对推动监督法的有效实施，进一步加强和改进人大监督工作，有所裨益。

    一、我省人大监督工作的基本现状

    我省各级人大及其常委会坚持围绕中心、突出重点、讲求实效的监督工作思路，依法加强和改进监督工作，切实增强监督的针对性和实效性。

    （一）监督内容紧贴中心。全省各级人大及其常委会深入贯彻实施监督法，紧扣发展大局和民生热点难点问题，始终做到监督选题精准、内容重点突出、工作成效显著。概括起来说，可归纳为“四个围绕”，即围绕加强宏观调控和科学决策，定期听取审议国民经济和社会发展计划、财政预算决算等情况的报告；围绕经济发展大局，加强对“蓝、黄”国家区域发展战略实施、经济转型升级、生态文明建设、新型农村社区建设、重大工程项目建设的监督；围绕推进法治进程，加强对民事审判、刑事审判、法院执行、刑事检察、社会治安综合治理等工作的监督；围绕改善民生，加强对环境保护、食品药品安全、文化教育、卫生防疫、安全生产等工作的监督，实现了监督与支持的有机统一，与“一府两院”形成凝心聚力、共促发展的工作合力。2014年，山东省委、省政府作出进一步推进转方式调结构，努力实现富民强省新跨越重大决策后，省人大常委会及时组织开展了企业自主创新和技术进步的视察，采取省市两级人大联动形式，组成四个视察组分赴8个市开展视察。视察情况向省委作了报告，并向省政府提出加快传统产业转型升级等方面的意见建议，有力地推动了创新驱动发展战略的贯彻实施。

    （二）监督方式探索创新。实践证明，不断探索创新监督方式，是依法开展监督工作、增强监督实效的重要保障。近年来，全省各级人大及其常委会注重探索创新，以创新推动监督工作向难度突破、向配套发展、向刚性着力。一是听取和审议专项工作报告，改变了过去被动听取汇报的工作方式。坚持会前深入调研，通过听取汇报、实地察看、查阅资料、现场座谈、公开征求意见等方式，深入了解掌握第一手资料，形成有问题有建议的调查报告；会中集中审议，在正常分组、联组审议中，建立了审议重点发言人制度，安排2-4名常委会组成人员或人大代表围绕审议议题作重点发言；会后跟踪督办，要求“一府两院”对常委会会议的审议意见，在下一次常委会会议上书面提交办理情况的汇报，接受再次审议。二是法律法规实施情况的检查，积极采用问卷调查、听取汇报、随机抽查、接受投诉信函、开展回访复查等多种途径，坚持集中检查与分散检查相结合，明察与暗访相结合，执法检查与专题询问相结合等多种方式，不断拓宽直接听取群众意见的渠道，广泛征求社会各方面的意见建议，确保执法检查的实效。三是计划、预算、审计工作，加强了对预算执行刚性约束的监管。省人大常委会制定出台了预算决算审查监督决定，这是预算法修改后，省级层面上颁布的第一部关于人大对预算决算审查监督的规范性文件。四是规范性文件备案审查，从健全完善制度入手，各市已先后制定了备案审查工作的相关规范，统一配备了备案审查电子软件，成立了相关专门工作机构，配备了专门工作人员，全省规范性文件备案审查工作已经步入规范化、程序化、制度化的轨道。

    （三）监督实效不断增强。监督工作要取得实际成效，绝不能虎头蛇尾、半途而废，否则会严重影响监督的实效。特别是针对难点问题，要发扬钉钉子精神，进行跟踪问效、一抓到底，确保审议决定有落实反馈，专题询问有明确答复，代表建议有满意结果，真正实现人大监督的政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。去年5月份，我省人大常委会围绕大气污染防治工作开启专题询问，在常委会联组会议上，常委会组成人员围绕治理大气污染的主要困难、落后产能淘汰、扬尘整治、机动车污染防治等问题展开询问，省政府分管领导及15个部门负责同志现场回答询问，多家媒体进行了网络图文直播，取得了良好的社会效果。今年5月份的省人大常委会会议还就该专题询问一年以来的整改情况再次听取了省政府的汇报。道路交通安全连着千家万户，关系群众生命财产安全，为推动道路交通安全工作，常委会专门组织了视察活动，针对制约和影响道路交通安全的源头性、根本性问题，提出了意见建议，省政府积极抓好整改，道路交通安全形势逐渐好转，2013年全省道路交通事故总量和死亡人数实现了“双下降”。

    二、当前地方人大监督工作中存在的突出问题

    虽然我省各级人大及其常委会认真履行宪法和法律赋予的监督职权，不断完善监督手段，努力提高监督实效，但从全面推进依法治国的高度来看，从人民代表大会制度的本质要求来看，仍存在一些较为突出的问题，主要表现为“三多三少”：一是程序性监督多，实质性监督少。对财政预算决算、国民经济和社会发展计划及其执行情况的监督，由于受各方面因素的制约，往往只是过一道法定审议程序，各种指标是否科学合理，难以深入审查，提出的审议意见较为原则和笼统，针对性和操作性也不够强。二是建议性监督多，强制性监督少。在现有的监督方式中，运用频率较高的是听取审议工作报告、执法检查、视察和调查、工作评议等，而法律规定的如询问（专题询问）、质询、特定问题调查等刚性监督手段却很少运用。三是监督手段单独行使多，整合联动少；事后监督多，全过程监督少；听取审议工作报告与询问（专题询问）、质询、特定问题调查缺少联动；对事监督和对人监督缺少联动，干部任免注重程序运作，任后监督还很不够；监督公开透明程度不高，与舆论监督、社会监督等其他监督结合有待深化。

    产生上述问题的原因是多方面的，从思想认识上看，主要是由于被监督单位对人大性质、地位、作用认识还不够深刻，主动接受人大监督的意识还不够强；从体制机制上看，虽然各级党委高度重视并不断加强人大工作，但由于在实际工作中长期形成的惯性思维和社会意识，使得人大在法律上的很多职能并未真正实现；从法律法规上看，有些方面只是原则性规定，还缺乏必要的具体细化的程序规定；从人大自身方面来看，人大代表的履职能力、人大常委会机构建设等还需要进一步加强。

    三、强化人大监督职能建设的思路和建议

    人大的监督，是在根本目标一致下的监督，是为了推动和改进工作的监督，是寓支持于监督之中的监督，这也是体现我们政治制度优越性的特点之一。因此，人大监督既要敢于监督，又要善于监督，不断创新监督方式，切实增强监督实效。

    （一）科学定位，充分认识人大监督的权威性

    一要定位于坚持和依靠党的领导。坚持和完善人民代表大会制度离不开党的领导这一根本保证。同时，人民代表大会制度是党有效实施对国家和社会领导的正确途径和制度载体。我们要认真学习领会习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的重要讲话精神，从坚定“三个自信”的高度，加大对人民代表大会制度的宣传，不断加强和改进监督工作。二要定位于依法履行监督职权。人大的职权是法定的、人大的工作程序是法定的、人大的工作方式也是法定的，依法行使职权是人大工作的一条根本原则。人大监督在国家监督体系中居于最高层次、最具权威性，政治性、法律性、专业性都非常强，这就要求监督者必须不断提升能力素质，成为监督领域的行家里手，只有这样才能抓住重点，提出有价值的意见建议，被监督者也能心悦诚服地接受监督，从而真正树立起人大监督的权威。三要定位于集体行使法定职权。集体行使职权是人民民主的客观要求，也是人大工作的基本原则。人大常委会只有集体行使职权，才能代表人民的利益和意志，避免“一言堂”和行政化倾向，保证监督工作的科学民主、客观公正，从根本上体现人民当家作主。这就要求人大常委会必须加强调查研究，扩宽与人大代表和人民群众联系的渠道和平台，构建起吸纳、回应群众诉求和社会关切的长效机制，使人大监督工作始终符合群众意愿、维护群众利益。

    （二）健全监督机制，增强监督的实效性

    只有不断增强监督的实效性，才能不断提高人大监督的权威性，从而彰显制度的优越性。

    一要强化人大监督主体作用。各级人大及其常委会作为国家权力机关，对行政机关、审判机关、检察机关实施监督，必须充分发挥其作为监督主体的作用，保证和体现宪法和法律赋予人大及其常委会的国家权力机关的法律地位。一方面，要在党委的领导下，监督和保证宪法法律在本省的贯彻实施；另一方面，通过实施有效的监督，促进“一府两院”工作方式的转变，优化职权配置，完善决策机制和管理体制。同时，要不断总结人大及其常委会贯彻实施监督法的实践经验，依法完善和规范有关实施监督和接受监督的制度机制，推进人大决定权、任免权、监督权的充分行使。

    二要突出监督重点。人大监督涉及面广、内容多，必须突出重点，抓大事、议大事，有所为、有所不为。因此，各级人大及其常委会应把党委重大决策、政府着力推进、群众普遍关注的事项作为人大监督工作的重中之重，集中力量，强力推进。第一，紧扣党委中心和大局。党委的工作大局，就是人大监督工作的大局；党委政府的工作重点，就是人大监督的重点。人大监督只有深入研究大局，准确把握大局，服从服务大局，才能监到点子上、督到关键处。第二，围绕促进保障和改善民生。要坚持以民为本、以民为先，把关注民意、维护民利、改善民生作为人大监督工作的切入点，多开展一些“雪中送炭式”的视察检查，切实帮助和支持政府化解难题，促进和保障民生改善，不断解决好群众最直接最现实的利益问题。第三，围绕促进经济和社会发展。围绕中心，服务大局，促进发展，是地方人大监督工作的出发点和立足点。只有围绕经济建设中心，着眼改革发展稳定大局，抓住本行政区域内的重大问题和人民群众普遍关心的热点、难点问题进行深入监督，才能真正提高监督的实效性。

    三要加强宣传教育。目前人大常委会监督工作的公开性、影响力还很不够，因此要通过多种方式扩大宣传，进一步激发群众关注和参与人大监督的积极性。一是要进一步宣传宪法和法律法规。让群众知晓自己应享有的基本权利和义务，不断增强主人翁意识。二是要进一步宣传人大监督的内容。各级人大常委会每年都会选择若干关系人民群众切身利益的重大问题开展监督，这些监督内容事实上与人民群众有着密切关系，要通过宣传让广大人民群众知晓，让广大人民群众关注，从而使人民群众从自身利益出发，积极支持和参与人大监督。三是要进一步宣传人大监督的成效。要及时向社会反馈和宣传监督的成效，使人民群众增强对人大监督工作的信心，从而获得更为广泛的社会支持。需要特别指出是，当前全国人大和省级人大及部分市级人大陆续成立了人大制度（工作）理论研究会，研究会也肩负着推进人大制度和人大工作的宣传普及、教育培训等方面的职责，并且也是可以大有作为的。要充分发挥研究会的资源优势，按照四中全会的要求，逐步建立与党校、行政学院、干部学院以及高等院校的合作机制，把人大制度、民主法制理论和人大监督的相关知识列为党校、行政学院、干部学院的必修课，使党政领导干部充分认识人大监督工作的重要性，增强自觉接受人大监督的意识。在这方面，山东省人大工作理论研究会已作了初步尝试，前段时间，山东省人大常委会副主任、山东省人大工作理论研究会理事长宋远方应邀到山东省委党校作了题为《人民代表大会制度理论与实践—学习体会》的主题报告，深受党校老师和学员欢迎。

    （三）加强和改进监督方式，促进人大监督工作创新发展

    要按照监督法等法律规定，积极探索监督工作新的方式方法，促进人大监督工作创新发展。

    一是要依法运用刚性监督方式。根据监督法的规定，探索询问和质询、特定问题调查等监督方式，制定相应的实施办法。我省的济宁、潍坊市人大常委会已先后制定了质询办法，并对质询涵义及原则、质询主体和对象、质询程序与要求等方面作出了具体规定，切实将刚性监督由法律条文变为了工作实践。

    二是要改进和创新执法检查方式。可以将执法检查与任免权结合起来，对在实施法律法规过程中有失职行为而应承担责任的行政部门负责人进行质询和评议，并将有关情况转报党委，作为考察使用干部的参考依据。可以将执法检查与立法评估结合起来，不仅有利于增强监督实效，还有利于提高立法质量。还可以将执法检查与新闻宣传结合起来，今年，我省人大常委会在对旅游“一法一条例”开展执法检查时，将改变以往的执法检查方式，注重扩大新闻媒体的舆论监督作用，采取对检查后形成的执法检查报告制作成视频资料片提请省人大常委会会议的方式，以期达到直观、新颖的效果，不断扩大执法检查的社会影响力。

    三是要适时组织开展满意度测评。满意度测评作为一种新型监督方式，虽然没有写入监督法，但我省已经有不少地市围绕听取和审议专项工作报告、对审议意见的办理情况开展了满意度测评。通过开展满意度测评，既对“一府两院”的工作开展起到了积极的促进作用，又提高了常委会组成人员的积极性和责任感。实践证明，效果还是很显著的。今年下半年，我省人大常委会也将适时组织开展对大气污染防治专题询问后整改落实情况的满意度测评。目前，此项工作正在调研论证阶段。

    四是要进一步提高人大常委会委员专职化的比例。推动人大制度与时俱进，客观上需要更多的常委会组成人员在任职期间，不再担任其它社会组织的职务，从而集中精力履行好职责，这也是从根本上加强和优化人大常委会监督能力建设的重要举措。