保证人民行使国家权力的关键和途径

    我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。由此可见，我国实行的是代议制民主，人民通过民主选举产生能够代表自己利益的代言人，将自己管理国家的权力让渡给这些代表，由这些代表组成的各级人民代表大会按一定的组织制度和运行机制代表全体人民行使国家权力。因此，坚持人民主体地位，保证人民通过人民代表大会行使国家权力，促进和深化人大在全面推进依法治国中的作用，基础在代表，根本在机制，关键在环境，保证在监督。必须毫不动摇地坚持中国共产党的领导，各级党委要真正重视和敢于发挥人民代表大会制度的优势，以人大内部结构优化和外部环境优化促进人大功能的提升，内外结合推动人民代表大会制度与时俱进、创新发展，确保国家权力始终掌握在人民手中，确保人民通过人民代表大会有效行使国家权力。

    一、以加强党对人大工作的领导为核心优化人大履职外部环境，推进人民代表大会制度深入人心、发挥作用

    人民代表大会制度是我国的根本政治制度。从制度设计角度看，它具有民主程度高、议事效率高、权威性高等优势，但在现实政治生活中，这些优势往往没能得到真正有效发挥。比如，各级人大及其常委会通过的法规，一定程度上存在针对性差、可操作性不强、地方或部门保护主义倾向；一些涉及地方经济社会发展的重大决策，没有经过人大充分审议，并存在部分领导干部心中无法、以言代法、以权压法，指令人大通过不宜由人大通过的决定的现象；在对“一府两院”的监督上，重点不突出、方式单一、刚性不强；常委会组成人员与人大代表之间、上下层级的人大代表之间、人大代表与人民群众之间的联系不够紧密，基层群众和代表意愿呼声的上传渠道不够通畅，等等。这些问题，严重制约了人民代表大会制度功能的发挥，使人民通过人民代表大会行使国家权力的充分性受到影响和阻断。出现这些问题，有各级人大自身的原因，更有全社会对人大地位作用认识不到位等履职外部环境不够优化的因素，从理论上讲，是党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一做的还不够好。解决这些问题，要按照“四个全面”战略布局的要求，以强化党对人大工作的领导为核心，从以下几个方面优化人大履职的外部环境。

    一是各级党委要始终坚持把依宪治国、依宪执政摆在突出位置。党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决定，习近平总书记强调，依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政。贯彻宪法精神，坚持人民主体地位，使各级人民代表大会发挥好国家权力机关作用，是党改进领导方式、执政方式，巩固执政地位的根本途径。各级党委要主动自觉地遵守宪法，善于通过人民代表大会将党的主张转变为全体人民的共同意志。人民代表大会制度是我们党治国理政的主渠道，要改变执政理念和执政方式，把党的工作重心放到全面推进依法治国上来，在工作程序上不参与项目建设、资金安排等具体问题的决策，把人大决定重大事项的权力真正交给人大。人民代表大会制度是我们党领导人民在长期革命实践中创立的非常科学有用的治国理政的工具，各级党委应该充分地把它用好用足。邓小平早就指出，中国的事情关键在党，关键在人，一定要按照“三严三实”的标准从严治党。党委既要敢于、又要善于通过人大实现治国理政的主张。党委如果不重视发挥人大的作用，不为人大依法履职创造外部环境，人大的作用则不可能真正发挥，国家治理体系和治理能力现代化的目标也难以实现。党对人大的领导，主要是政治领导、思想领导和组织领导，对人大的履职内容、履职方式，宪法和法律已经作出规定，党委要担负起责任，支持、保证和监督人大及其常委会依法行使职权、开展工作。

    二是各级党委要发挥好总揽全局、协调各方作用，在涉及人大与“一府两院”关系上要旗帜鲜明地坚持宪法精神。“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督，这种法律关系的实现，不仅需要“一府两院”的自觉，还需要人大的主动作为，更需要党委的协调，唯此三管齐下，才能奏效，而党委的协调更为关键。各级党委要旗帜鲜明地支持人大依法履职，严肃认真地要求“一府两院”正确对待人大的各项监督活动，积极主动地接受人大的监督。“一府两院”要认真负责地落实本级人大及其常委会的决议决定，实事求是地办理人大代表提出的建议，把由人大产生、对人大负责、受人大监督的法律关系体现在工作的全过程、各方面。

    三是各级党委要加强宪法和人民代表大会制度的宣传普及。行动来自信仰，信仰来自认知。没有对宪法的敬畏，没有对人民代表大会制度的认同，自然不会在行动中去践行。以现在的情况看，在十几亿中国公民中，不用说普通公民，就是各级领导干部、公职人员，能够全文看过宪法的、能够基本了解人民代表大会制度安排的，也绝不在多数。培育全民宪法意识、增强人民代表大会制度的全民认同度，是我们在保证通过人民代表大会实现人民管理国家和社会事务、管理经济和文化事业权力进程中面临的紧迫任务。当前的主要任务有两项，（1）加强对各级领导干部的集中强化培训，在各级党校主体班开设宪法和人大制度课程，将依法行政和贯彻落实人大及其常委会决议决定情况纳入领导干部考核内容，落实人大选举任命干部向宪法宣誓制度，切实增强各级领导干部依宪治国、依宪执政的意识和能力。（2）制定并实施全民宪法意识提升工程，将其作为国家法制宣传教育五年规划的主要内容，特别是要在青少年中坚持不懈地把这项工作开展下去，让一代又一代公民，在成长过程中就筑牢宪法意识，增强宪法精神，清楚地了解人民代表大会制度的内涵，树立起制度自信。

    二、以强化人大代表的代表力为核心优化人大内部结构，奠定代民行权的坚实基础

    各级人大代表是各级国家权力机关的组成人员，是人民代表大会制度的主体，肩负人民重托，在各级国家权力机关代表人民行使管理国家和社会事务、管理经济和文化事业的权力。代表的素质、责任感、履职能力直接关系到人民群众愿望和诉求能否实现。长期以来，一些人大代表不会履职、不愿履职等问题已经引起各方面的高度关注，但至今仍没有行之有效的解决办法。人大代表不能尸位素餐，作为代表，不仅要有代表面，更要有代表力。一定要以提高代表力为核心，不断完善优化人大内部结构，夯实代民行权的基础，使人大真正成为民有所呼、我有所应的主要民主渠道。

    一是优化代表结构，把提高代表力放在突出位置。选举法修改后，我国实现了城乡按相同人口比例选举人大代表，是选举制度上的一大进步。目前人大代表选举中的一个突出问题是，过于强调代表组成结构和广泛代表性，片面追求代表职业、性别、民族等方面的要求，而忽略了代表的代表力。代表力是集政治素质、责任意识、履职热情、表达能力等多种因素的综合性指标，应该作为衡量一个人大代表是否能有效为民代言的重要标准。缺乏代表力，即使他是一线工人、农民，也未必能够把工人、农民的心声听得清楚、表达准确；而代表力强，则不仅完全可以把自己所从事行业的事情说清楚，而且还有可能将履职的范围扩大到其他领域和行业，提出更具普遍性的问题和建议。在这方面，要做好代表“选举、提高、退出”三篇文章，把代表力作为确定代表候选人的重要条件，细化推荐、选举各个环节，把真正有代表力的人选出来；把提高代表力作为代表培训的重要内容和努力方向，精心设计培训内容和方式，把当选代表的代表力提上来；把代表的退出机制作为代表工作亟需解决的问题，明确认定标准和操作方式，使代表力不强或不能正常发挥代表力的代表及时退出来，彻底打破代表“届终制”。

    二是优化常委会组成结构，做到去行政化和专职化。由于人民代表大会不能经常召开，且会期较短，议题相对固定，因此人民代表大会的大量职权是在闭会期间由常委会会议行使，常委会组成人员的履职水平，在很大程度上实际决定了人民管理国家事务权力实现的程度。目前，各级人大常委会组成人员结构的突出问题有：行政化倾向严重，领导干部占主体，缺少专家学者；兼职率偏高，很难把主要时间和精力投放在人大工作上；年龄偏大，相当一部分人不能干满一届，影响人大工作的连续性和稳定性。这些问题不利于代表大会闭会期间唯一有权代表人民行使国家权力的机关有效发挥作用，一定要从调整优化结构入手，增强常委会组成人员的履职能力和水平，达到以结构优化促进功能提升的目标。常委会委员不是官员，所有本级人民代表大会代表都有当选常务委员会委员的资格，在酝酿人选时，首先考虑的不应该是行政级别，而是要综合考虑常委会组成人员的年龄、知识、专业等方面的结构，尤其要重点考虑个人的履职能力和履职热情，考虑常委会工作的连续性和稳定性，不能把常委会作为党政官员退休前的调整地带，要按照专职化的要求组建常务委员会。

    三是优化专门委员会结构，突出专业性。目前法律对人大专门委员会的设置和人员配备只有原则规定，各地做法也不尽相同。但各地普遍存在的问题是，在专门委员会组成人员的选配上，有的不是从本委员会工作需要出发选配某一领域的专家学者和实际工作者，而是照顾性安置临近退休的领导干部、关系性选择经济上有实力的人大代表。这种人员结构下的专门委员会，不可能优质高效地完成代表大会或常委会交办的任务，经其审议提出的意见建议未必符合本地区的实际，极有可能影响到人民的国家权力的实现。人大各专门委员会，应以专业化需求为原则，用好专委会委员提名权，在人大代表中选择在本地区有影响力和履职热情的专家型人才组建专门委员会，也可以从社会上聘请专家学者组成顾问服务团队，为专门委员会提供智力支持。

    四是优化人大机关干部队伍结构，发挥参谋助手功能。人大机关干部是为代表大会、常务委员会、专门委员会服务的重要力量，是其发挥作用的服务保障团队和重要参谋助手，也会成为这些机构组成人员的重要来源，在很大程度上决定了国家权力机关的决策水平和效率。人大机关应该注重从有法律和经济专业背景或工作经历的人员中招录工作人员，注重机关干部队伍的管理，注重选派优秀年轻干部到基层锻炼，增强机关干部整体素质和服务能力。

    三、健全人大工作内部运行机制，畅通人民民主主渠道

    人大是权力机关、代表机关，也是工作机关，其工作有法定程序要求，健全内部运行机制，实现协调配合、高效运转，对于畅通人民民主主渠道、保证人民当家作主的权力至关重要。

    一是健全代表联系群众机制，实现诉求能够传递。联系才能了解，了解才能代表。作为人大代表，如果不了解自己选区和选举单位人民群众的所思所想，不知道他们的意愿诉求，就不可能起到为民代言的作用。当前，各级人大及其常委会普遍提出了常委会联系代表、代表联系人民群众、充分发挥人大代表作用的要求，有的地方还制定了具体的实施办法，不同利益群体的诉求在一定程度上得到了解决，体现了人大人民民主主渠道的作用。目前急需的是将其制度化、实效化。对代表联系群众应提出量化要求，如实记载联系活动，制定抽查制度，防止编造联系记录现象。要创新代表联系群众方式，各级人大常委会可以设计开展专题联系活动，以此为载体加强对代表联系群众的组织，解决部分代表不会联系、不想联系的问题。管好用好“人大代表之家”，使其切实成为代表联系群众的主阵地，防止其变异为“人大代表俱乐部”。在“两联系”的基础上，进一步强化上下级人大代表之间的联系，使人民群众的诉求能够通过本级人大代表向上级人大代表无障碍传递。只有健全代表联系群众的机制，人民群众的利益诉求才会及时进入国家权力机关，人民当家作主的权力才有实现的可能。

    二是健全代表建议办理机制，做到问题能够解决。人大代表提出议案、建议，是代表履行职务、为民代言的主要形式之一。在我国，人大代表不能直接处理与选民联系中收集到的问题，必须以议案、建议的形式通过代表工作机关将这些问题转交有关机关处理。因此，健全代表议案、建议办理机制，使人民群众的利益诉求及时得到解决，是确保国家权力机关联系人民群众实效的最关键环节，也是人民有效行使国家权力的重要保证和途径。要采取有效措施，彻底解决人大重交办、轻督办，承办部门重答复、轻解决的顽疾，真正把反映群众呼声的代表议案、建议落到实处。首先，议案、建议质量要高。对代表提出的议案、建议，人大要严格审查把关，发现存在问题的，应及时与提议代表深入沟通，提出修改意见，增强议案、建议的可行性，提高议案、建议质量。其次，办理责任要清。要根据议案、建议所提问题，找准承办单位或主办单位，落实具体责任人，明确办理要求、时限，对不重视、敷衍推诿甚至虚报情况的承办单位和责任人，要进行严厉问责。再次，办理过程要实。承办单位对每一件议案、建议都要制定个性化的办理工作方案，以实地查看、召开论证会、座谈会以及征求提议代表及相关群众意见的方式，把群众诉求和代表议案、建议落到实处。最后，办理结果要明。议案、建议办理结果不仅要听取提议代表的意见，还要向社会公开，对办理结果是否满意，由与建议内容相关的群众对办理结果进行评判。议案、建议办理情况报告，可以在人代会上由全体代表进行测评或表决。

    三是健全人大内部联动机制，推动工作效率提高。人大工作同样面临深化改革、提高效率的问题。只有做到围绕中心、协调一致，才能提高决策效率，才能更好地保证人民当家作主。一方面，人大机关内部各专门委员会、工作机构、办事机构之间要密切协调配合，在立法、监督、讨论决定重大事项以及代表工作等各方面，保持密切沟通，形成统一认识，做到无缝衔接。另一方面，上级人大要切实履行法律监督、业务指导和工作联系的责任，特别是要主动加强对下级人大工作的指导，形成人大工作的整体合力。各级人大工作都是中国特色社会主义民主法治建设不可缺少的重要组成部分，人民管理国家的权力要在不同层级的国家权力机关得以实现，就必须加强人大内部的协调联动。上级人大要善于发挥和借助下级人大的力量开展执法检查、视察、调研等，增强工作的针对性，善于总结和推广基层人大工作经验，增强工作的实效性。

    四、落实人民主体地位，给人民群众监督人大履职更大空间

    各级人大是否充分履行了宪法和法律赋予的职权，是否真正代表人民的利益管理国家事务，最终要由人民来评判。人民群众有权利向任何一名自己选出的人大代表、向任何一级国家权力机关提出这样的问题：我给你的权力，你用了吗？用的怎么样？是不是代表了我的利益？人民群众的主体地位，必须通过落实对人大履职的监督来实现。各级人大及其常委会要主动接受人民群众的监督，人民群众也应该增强对人大履职情况的监督意识，用好自己管理国家的权力。

    一是人大代表要定期报告履职情况。在这方面，很多基层人大已经有了较有成效的探索，全国人大也已经做出了安排，目前需要加强的是在总结经验、完善制度的基础上，着力研究评议结果的使用问题。总结经验、完善制度，就是区分直接选举代表和间接选举代表两种情况，把代表述职评议工作的方式、程序等加以细化、固定，形成制度规定和操作模式，使代表真述职、述真职，使选民和选举单位能够真正掌握代表的履职情况。评议结果是选民或选举单位对某一位代表一定时间内履职情况的评价，应由组织评议工作的人大党组织向同级党委报告，向代表所在单位通报，将其作为这位代表是否可以继续担任代表、是否可以连任代表的重要依据，对连续两次评议结果为不满意的代表，应该启动诫勉、劝辞等措施。对代表的述职不进行评议或者将评议结果弃置不用，不仅会导致述职评议流于形式，更会虚化人民管理国家的权力，使人民当家作主成为不能落实的空洞口号。

    二是要最大限度地公开常委会的工作情况。唯有知情才能监督。地方组织法、监督法等法律，对需要向社会公开的人大常委会工作都作出了明确规定。各级人大常委会要从对人民负责的高度、尊重人民管理国家事务权力的高度，认真落实这些法律规定，在人大工作公开上不断创新，增强人大工作的社会影响，扩大人民群众的知情范围，调动人民群众监督人大履职的热情。应制定常委会组成人员履职情况的记载、通报制度，包括出席会议、审议发言、参加活动等情况，向全体代表乃至社会进行公开。扩大代表对常委会工作的实质性参与，在开展执法检查、专题调研、列席常委会等工作中，不仅要邀请一定数量的人大代表，而且要重视这些代表提出的意见和建议，包括对常委会组成人员履职情况的建议。要增加邀请旁听常委会的公民数量，实现常委会全体会议和分组会议网络直播、网友互动，将人大常委会履职过程展现在人民群众的面前。要从单一公开工作结果向过程与结果同时公开转变，从传统公开手段向更多利用新媒体转变，让人民群众更多、更方便地参与到人大工作中来，使他们在立法规划和立法计划的制定、监督议题的选择、重大事项的决定、“一府两院”工作人员的任免等人大重点工作中都有发声的机会和渠道，把人民群众对人大常委会履职的监督真正落到实处。

    三是要认真回应社会关切。党的十八届三中全会决定明确提出，各级人大要通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切，这既是党中央对人大工作提出的新要求，也是人民群众的强烈期盼。特别是在全面深化改革和全面依法治国的新形势下，社会各界对人大寄予极大期望，人民群众也更多地将人大作为利益诉求的主要表达渠道。民有所呼，我有所应。人民群众的关注点，就是人大工作的着力点，各级人大应该通过有效途径积极回应社会关切，推动相关领域立法，推动“一府两院”解决人民群众关心的热点问题，把监督人大履职的过程变成落实人民当家作主的过程。一方面，要健全完善回应制度，明确回应方式，保证及时、准确、有效回应社会关切，不让回应成形式。另一方面，要抓住关切重点，尤其要高度重视人民群众对政府财政预算决算审查监督的知情要求、对规范性文件和重大行政决策合法性审查的要求，推进依法行政、公正司法，保证为人民的利益使用人民赋予的权力。再一个方面，要在法律层面就使用询问、质询、特定问题调查等刚性较强的监督手段的程序进行细化规范，增强可操作性，使之逐步成为人大常态化监督手段。

    全面深化改革和全面推进依法治国，都需要顶层设计与基层探索紧密结合，坚持和发展人民代表大会制度，保证人民通过人民代表大会行使国家权力，更需要对基层有效的做法经验进行总结、规范、提升、推广。我们要有这种制度自信，也要有这种行动自觉，把支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度坚持好、发展好、完善好、落实好。