地方人大监督绩效评估初探

    绩效评估最初是企业科学管理方法。1911年，“科学管理之父”泰勒通过对企业员工生产动作、时间和过程的研究，构建了一套评价指标，用以评估员工生产效能，从而实现员工生产行为“可量化”评价。这一科学原理随即成为企业管理控制的核心方法论，极大提高了生产效率。随后，绩效评估逐步由企业向公共部门拓展。

    1927年，美国学者科来恩·瑞德利出版《评估城市政府》一书，主张通过设定质量指标对政府公共服务结果进行评估，奠定公共部门绩效评估理论基础。20世纪70年代末，西方爆发严重经济危机，公共财政持续出现赤字，迫使各国开启以“提高财政资金使用绩效为主线”的“政府再造”运动[1]。最典型的是英国的雷纳（Rayner）评审。1979年，保守党政府上台伊始，英国首相撒切尔夫人即任命私人企业总裁雷纳爵士为自己的效率顾问，并在内阁成立效率小组，通过“制定绩效指标和产出标准，用来评估实现目标过程中所取得的成就”[2]，将公共部门提供的公共服务定量化、可测定化，并在此基础上建立起成熟完善的绩效评估机制，有力提升了公共部门服务效率和质量。英国政府改革的成功，引起了世界各国的重视。美国、新西兰和澳大利亚等国相继引进公共部门绩效评估制度，大张旗鼓地推进政府改革。改革开放以来，我国公共部门绩效评估也悄然展开，不同层次的政绩考核、立法评估、检查评比等绩效评估实践日益深入，使用领域不断拓宽，党政机关的绩效考核评估体系日臻完善，逐渐成为我国公共管理中的有效治理工具。

    一、问题的提出——对地方人大监督进行绩效评估的必要性

    人大及其常委会的监督权是“人民主权理论”的重要制度设计，在我国监督体系中居于主导地位，是最高层次、最高权威、最高法律效力的监督。多年来，地方各级人大及其常委会在党的领导和人民群众支持下，积极履行监督职责，各种形式的监督活动极大丰富了当代中国政治图景，有力促进了“一府两院”依法行政、公正司法，为推动我国经济社会全面协调可持续发展作出了重大贡献，也为发展社会主义民主政治积累了丰富经验。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央对加强人大监督工作提出新要求。党的十八大提出，加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。党的十八届三中全会强调，健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。在当前协调推进“四个全面”战略布局的大背景下，如何进一步强化人大监督工作、增强人大监督实效，是摆在各级人大及其常委会面前的一项重要课题，而将绩效评估引入人大监督工作，也显得必要和及时。

    （一）通过绩效评估，可引导监督工作逐步优化。实践证明，即使同一项监督工作，其实施深度、广度、形式和内容都有很大操作空间，需要一套科学的评价机制，把监督价值判断问题指标化、数量化、简洁化，为监督工作提供一个标杆，可促使人大监督工作自觉按照评价指标所提示的方向接近，朝最优方向发展。

    （二）通过绩效评估，可显著提高监督实效的意识。“公共部门绩效管理是对部门工作状况、工作业绩的结果评定”[3]。借用公共部门绩效评估方法，对人大监督绩效进行分析，不是只看参与监督的人数、监督活动的数量、监督方式的选择，其核心应看有无监督效果、有效程度如何。这样一种分析评价方法，无疑对各级人大及其常委会形成较大效能压力，促使他们自觉增强监督实效意识，持续改进监督方式方法，并在监督项目选择、组织安排上克服形式主义，更加务实有效，力求解决实际问题。

    （三）通过绩效评估，可塑造推进监督工作的动力。绩效评估结果简洁明了，可以进行纵向、横向比较，从而发现绩效差异，形成考核压力。同样，对不同层次、不同届次的人大监督绩效进行比较，总结推广监督绩效好的形式和做法，可形成示范效应。同时，监督绩效分析结果也为人民群众评判人大监督工作提供了重要参考，可以促使各级人大及其常委会增强监督的积极性和主动性，形成履行好监督职责的动力机制。

    二、标准和途径——对地方人大监督进行绩效评估的方法论

    在绩效评估中，评估标准是风向标，决定着评估结果，调节着评估对象的行为。因此，设置科学合理的评估标准至关重要。在确定地方人大监督绩效评估标准之前，有必要对影响绩效高低的因素进行分析。有的学者从我国政治制度设计和人大工作实践角度分析，认为结构、关系、过程和能动者四个因素决定了人大监督最后取得的效果。[4]其中，结构即约束监督权行使的制度，固然是决定监督效果的一个因素，但这些制度，即关于党的领导地位、人大的监督地位和集体行使职权、“一府两院”的被监督地位等制度规定，都是由宪法和相关法律明确的，是固定不变的。哪级人大开展哪项监督活动，都必须一视同仁严格遵循。而关系、过程、能动者三个因素，会因个性差异，影响监督绩效。因此，监督绩效主要可从以下方面考量。

    第一，能否正确处理人大与相关主体的关系。主要有：一是与党的关系。党是领导社会主义各项事业的核心力量，人大工作必须坚持党的领导。党对人大工作的领导，主要是政治领导，党不代行人大的职权。二是与人民的关系。人大是人民行使国家权力的机关。人大由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。人大应密切同人民群众联系，倾听人民群众的意见和要求。三是与“一府两院”的关系。虽然“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督，但由于司法独立、行政管理的专业化使其运行相对封闭。因此，人大与其监督对象的关系不是单一线性的，而是复杂面域的。

    第二，能否实施好监督活动各阶段工作。主要有：一是监督议题的选择。包括议题选择的时机是否成熟，能否引起社会广泛关注;议题所涉及问题复杂程度如何，问题越复杂，涉及到的部门和个人越多，解决起来就越困难。二是监督者与被监督者双方的互动。监督关系双方不是相互对立的关系，而是在党委的统一领导下，共同推动改进工作，目标是一致的，如果双方有足够的沟通渠道和机会，进行良好互动，有利于形成结果共识。三是监督活动的透明度。监督过程的公开透明，有利于监督合法、公正执法，也有利于扩大公众参与度。公众监督与人大监督有机结合，可以达到更好的监督绩效。

    第三，能否充分发挥监督主体的能动作用。这里所说的监督主体，不仅是指人大代表、常委会组成人员、专委会成员，还包括协助他们行使监督权的常委会机关工作人员。监督绩效的关键取决于这些能动实践者，而不是制度设计者。人大监督主体权威性的高低、工作能力的强弱、责任心的大小，直接决定了人大监督绩效。

    要突出地方人大监督绩效评估标准的操作性、针对性，就不能脱离上述影响因素和人大工作实际。如何结合这些因素，确定监督绩效评估的标准呢？有学者提出，“地方人大监督应通过合法性、合理性、回应性、实效性4个维度建立绩效评估模型。其中，合法性是前提，合理性是基础，回应性是内在要求，实效性是落脚点。”[5]这一标准具有一定的科学性。合法性是分析评价地方人大及其常委会监督绩效的首要指标，可以通过法定权限内监督、监督程序合法、监督方式合法、监督结论合法等四方面进行分析。合理性可以通过监督议题选择具有必要性、监督行为与目的一致性、监督过程公正公平等三方面进行分析，评估自由“裁量”行为是否控制得当。回应性可以通过根据社会需求确定监督选题、与社会沟通互动、监督诉求的甄别与把握等三方面进行分析，评估人大及其常委会是否反映和回应人民诉求。实效性是人大监督绩效评估的根本所在，可以通过促进监督对象工作改进、预防违法行为发生、维护群众合法权益、问题纠正程度、建立长效机制等5方面进行分析，并可根据具体监督选题设定更为具体的评估标准。

    综上所述，地方人大监督工作绩效评估框架基本建立（表1）。

    表1：地方人大监督绩效评估指标体系

指标     维度	一	二	三	四	五
合法性	法定权限内监督	监督程序合法	监督方式合法	监督结论合法
合理性	监督议题选择具有必要性	监督行为与目的一致性	监督过程公正公平
回应性	根据社会需求确定监督选题	与社会沟通互动	监督诉求的甄别与把握
实效性	促进监督对象工作改进	预防违法行为发生	维护群众合法权益	问题纠正程度	建立长效机制

    

    三、实证分析——以我省人大常委会2013—2014年监督活动为例

    下面我们运用这些标准，尝试对我省人大常委会2013—2014年监督活动进行绩效分析，从中得出一些经验和启示。我省人大常委会2013—2014年开展监督活动38项（表2）。    

    表2：我省人大常委会2013—2014年监督项目一览表

    

    按照合法性、合理性、回应性和实效性4个维度，绩效评估如下：

    （一）合法性。首先，从监督权限看。我省人大常委会开展的38项监督工作，都属于监督法规定的关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题。监督活动遵循不直接处理具体问题的原则，有关改进工作意见建议均交由“一府两院”研究处理，不代替“一府两院”工作，被监督对象未提出人大越权的异议。其次，从监督程序看。监督方案的制定、专题调研的组织，都在常委会主任会议领导下开展，坚持集体研究决定问题。监督工作程序均按监督法相关规定安排，坚持常委会集体行使监督权。再次，从监督方式看。所选择的听取审议专项工作报告、执法检查、专题询问等均属于法定监督形式，同时坚持与时俱进，在法律框架范围内创新监督方式，探索开展专项工作评议和满意度测评。第四，从监督结论看。相关报告均客观描述了相关领域工作，并经过专委会全体会议讨论通过，审议意见均按我省实施监督法办法规定提交常委会主任或者副主任签发，一些重要的审议意见还提请常委会主任会议讨论决定。在监督实践中还特别强调公开性，除依法通报和公布有关事项外，还通过多种方式公开监督过程，扩大公众参与。如在城市棚户区和赣南等原中央苏区农村危旧土坯房改造、大气污染防治2次专题询问中，不仅坚持电视直播，而且将网络图文直播改为同步视频直播，形成直播问政新常态。尤其在大气污染防治专题询问中，首次播放电视曝光片，首次在电视台开设人大问政专栏，首次通过微信、微博等与公众互动，形成多媒体联动的传播新格局，有效扩大受众群体，增强社会影响力。综上可以看出，监督活动都是依法开展的，同时还在法治轨道上加强创新，推动人大监督工作不断发展。

    （二）合理性。合理性标准要求人大常委会的监督活动必须必要、适当和正当。当前，我国法治建设呈现良好发展态势，“一府两院”主动接受人大监督的意识普遍提高，依法行政、公正司法有了很大改善。但不可否认的是，一些领导干部和公职人员法治观念淡薄的问题还比较突出，依法行政、公正司法还存在薄弱环节，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设中的一些工作还亟需加强。这38个项监督工作立足江西实际，切中要害，针对这些领域加大法律监督和工作监督力度，促进依法行政、公正司法，推动改进工作，不仅是必要的，更是必需的，也是可能的。

    （三）回应性。回应性标准要求人大监督必须有的放矢，回应人民群众的监督诉求。那么，我省人大常委会的监督选题，是否满足了回应性要求?我们通过人民网的一组调查数据来进行对比（表3）。

    表3：2013、2014年社会关注热点，数据来源：人民网

    

    从2013年的监督选题看，听取和审议人口和计划生育工作情况的报告、检查教师法实施情况、开展“畅通省城”系列监督活动以及赣鄱农产品质量安全行、食品药品安全赣鄱行等5项监督活动与社会关注的热点契合。从2014年监督选题看，大气污染防治专题询问、“畅通省城”意见建议整改落实情况专项工作评议、税收征管法执法检查等6项监督活动与社会关注热点契合。此外，针对近年来涉法涉诉信访集中问题，还开展了知识产权司法保护、未成年人刑事检察、民事诉讼法律监督和减刑假释保外就医工作情况等4项司法监督活动。这充分表明只有始终把人民群众重大关切作为监督的聚焦点，不断完善的监督诉求甄别机制，善于从人民群众反映强烈的突出问题中科学确定监督议题，使监督工作与人民群众的呼声紧紧连在一起，让监督走出机关，走进寻常百姓，才是加强和改进监督工作的根本。

    （四）实效性。人大监督的最终目的是务求实效。人大监督工作的实效性是多方面的，解决几个具体问题是实效，促进了法律法规的制定、修改和实施，推动政策制定和调整，积极回应社会关切，有效协调社会各群体利益关系和化解社会矛盾，等等都是实效。这里通过几个实例进行分析。

    1．“畅通省城”系列监督活动。2013年，我省新一届人大常委会抓住省会南昌交通拥堵这个广受市民诟病、社会普遍关切的难题，开展了历时1年的“畅通省城”系列监督活动。该监督活动具有3个显著特点：一是方法新。现场调研、听取汇报、座谈交流、问计专家、网上征集民意等方式并举，既有对全面情况的广泛了解，又有针对某一具体问题的专项调研。二是互动紧。省市人大常委会、省市政府及其部门联动，人大、政府与市民互动，新闻媒体全程跟踪报道，形成巨大声势。三是成效显。通过数十次调研、视察，抓优化、抓整治、抓建设、抓立法4个方面84条具体建议意见，公开向省市政府集中交办，通过媒体公示、现场竖立公告牌、代表督办、工作评议等系列措施推动建议意见整改落实。通过监督，南昌市公众交通安全意识和城区交通状况均有可喜改观。

    2．优化发展环境专题调研活动。为推动解决发展环境面临的突出问题，我省人大常委会开展了优化发展环境专题调研活动。调研组谢绝部门陪同，深入企业深入基层广泛调研，共梳理基层和企业反映的5方面19类突出问题、16条意见建议和30个具体问题。为避免审议、转办流于形式，创新性地以召开通报会的形式，将问题建议转交政府整改，明确整改责任，狠抓跟踪追问，并针对整改落实情况，尝试开展专项工作评议，对涉及的14个政府有关部门和单位进行满意度测评。这次监督活动，不但督促省政府有关部门纠正和解决大量损害发展环境的突出问题，还推动省政府及其有关部门建立优化发展环境的长效机制27项，取消7项、下放24项审批事项。

    3．科技经费投入使用和管理情况专题询问。为加强对科技经费的监督，促进科技经费使用效益的提高，我省人大常委会听取和审议了省政府关于科技经费投入使用和管理情况的报告并开展专题询问。这次专题询问，不搞事先“彩排”、“预演”，不仅将提问自主权交由询问人，允许询问人追问，改变照本宣科式的问与答，做到询问方“敢问”“真问”“善问”，应询方“敢答”“真答”“会答”。对专题询问组织方式的改进，既更好地回应了人民群众的普遍关切，推动省政府有针对性地做好改进和落实工作，同时又是监督工作的一次创新探索。

    以上实例表明，人大监督工作必须实现由注重面上监督向突出重点监督转变，由重程序向既重程序更重效果转变，由常规监督向刚性监督转变，由发挥常委会组成人员监督作用向广泛动员人大代表、人民群众参与监督转变，由公开监督结果向公开监督过程转变，才能不断增强监督实效、提高监督权威。

    四、总结和讨论——优化地方人大监督绩效的相关建议

    对地方人大监督工作进行绩效分析，目的是要正确认识监督结果，分析绩效高低的原因，提出优化绩效的对策与建议。从上述分析看，我们认为，可从以下几方面优化地方人大监督绩效。

    （一）强化人民代表大会的监督职能。宪法规定，“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督。一直以来，人民代表大会对“一府两院”的监督，主要是通过每年在人民代表大会会议听取和审议“一府两院”工作报告和计划、预算报告，审查批准计划和预算，而对群众关心的一些其它事项鲜见列入会议议程。近年来，一些地方在人民代表大会期间，探索组织人大代表对政府有关工作的专题询问，效果很好。我省人大拟从明年开始在每年的省人民代表大会会议增加听取和审议省政府关于环境状况和环境保护目标完成情况的报告，积极回应人民群众对环保问题的关切。这些做法，有利于更充分地发挥人民代表大会的监督职能。

    （二）强化人大常委会在监督工作中的主导作用。党的十八届四中全会强调，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。这有利于提高立法质量，防止部门利益法制化。同样，在人大监督工作中也应当发挥人大及其常委会的主导作用，围绕什么开展监督，用什么方式加强监督，都要充分体现“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督的关系，切实反映大多数群众的呼声，顺应大多数群众的要求，保障大多数群众的利益，绝不能把人大监督工作单单作为为哪个部门呼吁点事、帮哪个部门或哪个国家工作人员评功摆好的平台。当然，在人大监督工作中还要注意寓支持于监督之中，确保“一府两院”和人大始终在法治的轨道上同向而行。

    （三）强化监督主体的能动作用。前已所述，监督主体包括人大代表、常委会组成人员、专委会成员，也包括协助常委会开展监督工作的机关工作人员。他们的权威性、能力和责任感等各种因素，都将影响监督绩效。因此，在推荐人大代表、常委会组成人员、专委会成员人选时，既要有一些在党政领导岗位工作过、经历丰富的同志，也要有一些法律、科技、经济等方面的专业人才，并在换届时保证一部分履职情况较好的人员得以连任，以保持人大工作的连续性。常委会机关工作人员承担着监督过程中各个环节的工作，没有他们的具体工作，监督权的实行就只能是抽象的，要不断提高工作人员专业水平，使他们在长期的调研、写作的磨炼中，成为有真知灼见的学者型、研究型人才。

    （四）强化监督法的刚性。监督法出台后，对规范和加强各级人大常委会的监督工作起了重要作用。但监督法的一些缺憾，直接影响了人大监督绩效。一是监督程序方面。监督法对听取和审议专项工作报告、执法检查、计划预算监督的程序规定还比较具体，但对其它监督方式的监督程序规定得过于原则，操作性不强。二是监督方式方面。各级人大常委会近年来普遍使用的工作评议、满意度测评等监督方式，监督效果比较显著，但监督法没有将这些行之有效的方式纳入，各级人大常委会在运用这些监督方式时仍存在一些顾虑。三是责任追究方面。监督法对违反该法行为的，没有规定责任条款。这些缺憾直接影响了监督法的刚性，也影响了监督绩效。为此，建议适时启动监督法修改工作，完善并细化监督方式具体程序，把经实践证明行之有效的监督方式上升为法律规定，增加违法责任追究条款，为监督法打磨锋利的“钢牙”，使它在协调推进“四个全面”进程中更好发挥“良法善治”功能。