充分发挥基层国家权力机关职能作用

    县级人大及其常委会是我国国家政权体系的重要组成部分。自1989年起设立地方人大及其常委会以来，县级人大工作和建设不断加强，职能日益强化，在经济社会发展中发挥了重要作用。随着人民代表大会制度不断完善，推进县级人大工作完善发展已成为普遍共识。去年以来，我对吉林省县级人大工作与建设情况进行了调研，从理论与实践结合的角度，对改进工作的对策思路进行了研究思考。

    （一） 近年来，县人大及其常委会立足发展大局，认真履行宪法和法律赋予的职责，充分发挥监督职能作用，积极组织代表活动，为促进县域经济社会的发展作出了重要贡献。

    坚持党的领导，保持正确政治方向。自觉把人大工作置于同级党委领导之下，坚持党的领导与依法履职相统一，坚持对党负责和对人民负责相统一，自觉维护党委总揽全局的核心地位，积极贯彻执行党委决定和部署，通过法定程序实现党委意图，做到思想上同心，行动上同向，工作上合力。重要工作、重大活动及时向党委请示汇报，做到时时心想大局，处处维护大局，事事服务大局。，妥善处理监督和被监督的关系，寓监督与支持之中，使监督过程成为形成共识、相互支持的过程，支持和推进“一府两院”依法开展工作，形成协调一致、精诚团结的良好政治生态。

    从调研情况看，全省各县（市、区）委都能按照总揽全局、协调各方原则，协调好人大与其他国家机关的关系，支持人大及其常委会依法开展工作，建立和完善有利于落实人大职权，发挥人大作用的联系制度和工作机制。坚持党管干部与人大任命的有机结合，对应由人大及其常委会选举、任命、决定任命的地方国家机关工作人员人选，都事先向常委会党组作出推荐，严格按照选举任命程序开展工作。坚持党委与人大沟通联系制度。基本都有一名县委副书记联系人大工作，研究重大问题、作出重大决策前，充分听取和吸纳人大常委会的意见和建议。定期听取常委会党组关于人大工作的专题汇报，及时研究和解决人大工作的困难和问题，有力推动了人大各方面工作的顺利开展。

    围绕中心，服务大局，为促进地方经济发展发挥了积极作用。一是责任意识明显增强。常委会组成人员、人大代表学习的自觉性、履职的主动性和积极性逐步提高，在发挥人大作用，促进县域经济社会发展中，不断拓宽工作思路，更新思想观念，坚持把促进经济与社会和谐发展贯穿于人大工作的全过程。二是针对经济发展中的重大问题加大调研力度，及时为党委做出决策当好参谋，并努力把党委重大举措通过法定程序变为人民群众的意志，促进了党委决策的有效贯彻落实。各县级人大常委会都能够组织常委会组成人员和人大代表围绕振兴东北老工业基地战略等经济建设的中心工作，开展视察、调研活动。听取审议政府关于国民经济和社会发展、预算执行、招商引资、重点项目建设等情况的报告，有针对地提出审议意见，为政府的科学决策提供了重要依据坚持以人为本，对群众普遍关心的环境治理、对事关农民老有所养的乡镇敬老院建设和生活环境改善的农村新能源建设、新型农村合作医疗、社区（村）卫生服务中心建设、安全生产工作、农村文化书屋建设工作等各项民生工作给予积极关注，分别开展专项视察，听取审议政府相关的工作报告，专题询问等，努力推进民生工程、民心工程的顺利实施。三是切实加强对国民经济和社会发展计划以及政府年度工作目标的制定、调整、执行的审查监督，针对经济和社会发展中的重大问题，适时作出相应的决议、决定，确保经济和社会始终处于稳健的发展态势。四是监督的目标更加明确、内容更加具体，在实践中不断探索和总结，突出监督重点，改进监督方式，注重监督实效，使监督既讲程序、更重实质，既讲究结果的确定，更注重过程的完善。监督质量进一步提升。五是切实加强对政府部门执法工作的监督，促进干部进一步强化服务理念，提高执政水平，为着力构建勤政廉政、务实高效、人民信赖的政府，为经济社会发展提供了有力的组织保障。

    加强民主法制建设，促进公平正义，为加强社会主义民主法治建设营造了良好环境。县级人大及其常委会坚持以民主与法制建设为重点，充分发挥地方国家权力机关的监督作用，促进和推动依法行政。一是大力开展法制宣传。以普及法律知识、培养法制观念和引导法治行为为出发点，广泛深入地开展法制宣传教育活动，积极推进普法工作，不断增强人民群众的法制观念。二是认真搞好调查研究和执法检查。通过对法律法规贯彻实施情况的执法检查及相关问题的调查研究，及时发现问题、解决问题，促进了法律法规的有效实施。多数县级人大常委会都把加大对法检两院队伍建设的监督作为法律监督的突破口，研究制定了关于加强法检两院队伍建设的规范化文件，强化了对司法机关队伍建设的监督力度。认真审阅法检两院审委会和检委会记录，组织常委会组成人员和人大代表旁听法院庭审情况。三是切实加大监督力度，针对发现的问题积极建议政府及相关部门依法予以打击和治理，政府依法行政能力和水平进一步提升。

    充分发扬民主，严格依法办事，扎实推进县乡人大换届选举。在历次县乡换届选举中，各县级人大常委会在同级党委领导下，按照省人大常委会通过的选举实施细则，周密部署工作，依法确定代表和常委会组成人员名额，积极做好宣传发动，认真登记选民划分选区，科学分配代表名额，依法组织代表候选人与选民见面，高效组织选举投票活动。同时，严肃换届选举纪律。我省坚决落实中央关于严肃换届纪律的一系列要求和规定，采取召开专题民主生活会、组织专题培训、开展谈心谈话、签订承诺书等方式，深入开展严肃换届纪律思想教育，通过合法程序稳妥处置各类问题。由于严格依法办事、组织安排有序、换届纪律严明，我省历次县乡人大换届选举都呈现出选民参与积极性高，人大代表和县级领导人员年龄、知识结构优化的显著特点。

    完善代表工作，代表作用得到进一步发挥。尊重代表的主体地位，提高代表素质，发挥代表作用，是做好人大工作的基础。全省县级人大常委会都将发挥代表作用放在重要工作位置。一是高度重视代表的学习培训工作。坚持开展以贯彻实施代表法和我省代表法实施办法为主要内容的培训工作，使县级人大代表对人民代表大会制度知识、人大代表如何履行职责等方面有了进一步了解和掌握，增强了代表们的道路自信、理论自信和制度自信。二是认真做好代表建议、批评和意见督办工作。坚持对代表提出的建议、批评和意见向“一府两院”交办，常委会对代表建议办理工作提出具体要求，面复率和办结率及代表满意率都有新提高。一些县级人大常委会还将代表建议落实情况通过媒体向全社会公开，促进了政府有关部门的相关工作。三是拓宽代表知情知政渠道，有计划地邀请代表列席常委会会议、参加“三查（察）”活动。围绕经济社会发展，组织代表参加各类座谈会以及听证会，政情通报会、观察庭审等活动，为代表履职创造良好条件。四是认真组织开展代表小组活动。组织指导代表小组围绕招商引资、项目建设、民生民利工程和社会主义新农村建设等工作开展活动，为本地经济发展、社会和谐发挥了应有的作用。五是注重制度建设，不断完善规范代表工作，确保代表作用得到有效发挥。

    （二） 随着社会主义法治建设进程的不断加快和经济社会的不断发展，特别是与党的十八大和十八届三中、四中全会关于加强人大工作的要求相比，目前县级人大工作和建设还有许多实际问题需要研究解决。

    县级人大的法定地位与实有地位存在差距。随着社会主义民主政治建设的不断加强、人民代表大会制度的日益完善、对人大制度宣传力度的不断加大，全社会对人大地位和作用的认识显著提高。但是，与宪法和法律的有关规定相比、与县级人大担负的法律责任和任务要求相比、与人民群众的民主政治需求相比，差距很明显。在认识上，有的认为人民代表大会制度建设的重点在于顶层设计，作为县级人大主要是完成同级党委确定的工作任务，割裂了社会主义民主政治建设制度设计与具体实践的一致性；在政治上，有的对县级人大在基层政权体制中法定地位和职能定位认识不足，突出强调发挥行政机关、司法机关的作用，将地方国家权力机关更多的视为政治象征，对县级人大履职行权支持不够、对人大工作面临的困难重视不够。有的市县在民主测评推荐干部时，只通知党政机关部门领导参加，而同级人大办事机构的领导却不允许参加，按内设部门对待，严重挫伤了人大干部工作的积极性；在工作上，将人大工作置于从属和补充地位，可有可无，可轻可重，普遍缺乏重视民主、弘扬法治的工作氛围；从人大自身看，不可否认，有的同志思想上也存在不适应的问题，觉得到人大工作是退休前的一种过渡，工作劲头衰减。同时，对人大工作程序性、规范性、原则性强的特征，感到不适应，也不愿意主动适应。这些都阻碍了人大作用的有效发挥。

    监督实效不强始终未从根本上解决。一是监督链条不完整。从监督权的构成要素看，一般成为知情和处置两个部分。目前县级人大（包括各级人大）的监督工作，共性问题是基本处于知情阶段，没有向处置阶段延伸，整个监督权的行使必然刚性不足，效果不佳。二是监督节奏慢。目前县级人大普遍采取的确定监督议题、调研视察、会议审议、提出审议意见这样一套监督流程，与县级各项工作周期短、频率快、雷厉风行、速战速决的特点，显然不适应。尽管坚持围绕中心、服务大局，但是工作节奏和发力点与党委政府工作很难始终保持协调同步。这在一定程度是也影响了县级人大监督的效果和人大的威信。三是监督主体错位。人大工作的主体是人大代表，人大监督也要紧紧依靠人大代表，注重发挥人大代表的群体优势，注重通过人大代表多方位反映人民群众的意见和要求，使其转化为监督意见，落实到“一府两院”的办理结果中。但是目前人大代表对监督工作只是有限度的参与，监督主体错位甚至主要体现少数领导者的意志。这样的监督显然不符合人大监督的法律本意，也难以取得应有的监督效果。四监督工作还存在形式化的问题。普遍缺乏深入细致的调查。通常的做法是，县级人大常委会按照年度工作要点，向监督对象发出调查或者视察通知，由监督对象陪同调查或视察，准备书面材料。然后组织常委会组成人员、人大代表选择几个典型看一看、听一听，形成调查或视察报告，提交常委会审议。这种监督方式很难发现重点问题，也很难提出针对性的意见和建议。五是跟踪监督机制不完善。多数县级人大对审议意见的落实情况没有进行跟踪监督，监督意见没有真正起到促进工作的作用。

    决定重大事项工作还需进一步完善。重大事项决定权是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要职权，但是由于缺乏有效的运作机制，使用效果很不理想，尤其在县级人大尤为明显。一是思想认识不足。一方面，由于受“党委决策、政府执行”的传统权力运行模式的影响，人们对人大及其常委会依法行使重大事项决定权在认识上和实践上不太习惯，往往采取党委决策、政府执行或党政联合决策的方式；另一方面，部分人大常委会组成人员思想上有顾虑，担心对重大事项讨论、决定多了，会被误解是向党委要权，同政府争权，把握不好分寸会越权，多一事不如少一事，不愿充分行使决定权。二是重大事项范围难界定。重大事项是一个动态的概念，有很强的区域性和时限性，不同地区的重大事项不同，同一地方的不同时期也不同。宪法和法律的原则性规定，既给各地预留了自由发挥空间，也给各地带来了具体界定的难题。范围太宽、门槛太高会导致操作性不强，范围太窄、门槛太低又会影响决定权行使的权威性和实效性，把握起来较困难，如何科学界定重大事项的范围是个难题。三是决议决定落实不尽人意。地方人大及其常委会作出的决议决定具有法律效力，“一府两院”应当贯彻执行，但由于现行法律对责任追究的规定还不够明确具体，监督决议决定执行落实缺乏相应手段，导致存在“重决定、轻执行”的现象，决议、决定落实效果不够理想。

    人大代表的整体素质有待加强。在选举代表时，要考虑到代表的民族、年龄、性别、身份等因素，往往很难顾及代表的个人素质。使得有些代表自身缺乏履行职责应具备的基本能力和素质。在履行职责中不会审议，不会发言，不会提批评、建议和意见或者不会写议案；有的甚至对自身的代表职责不明就里；有的只是把代表当成一项光荣的头衔，缺乏代表人民行使权力的责任感和使命感。这些情况，都严重影响了代表作用的发挥。

    人大自身建设亟需改善和加强。一是常委会组成人员的结构不合理。在配备常委会组成人员时注重资历、年龄，而忽视了岗位需求，造成了人员结构不尽合理。首先是知识结构和专业结构不合理。常委会组成人员大多数是从事过党政工作的人员，缺乏专业人员特别是法律、财政、经济管理方面的专业人员。其次是专职人员比例不尽合理。大多数常委会委员都是兼职，承担着比较繁重的日常工作，无论在时间上还是精力上，都难以把主要精力投入人大工作。再次是工作关系不尽合理。兼职委员所在单位大多隶属党政部门管辖，在人大工作中，他们充当监督“一府两院”工作的角色，但在本岗位上则受被监督对象的管理，这样在工作关系的处理上，难以切实有效的开展监督工作，客观上减弱了人大及其常委会的监督力量。二是机构设置与工作需要不相适应。全省县级人大机关普遍存在工作机构不健全、工作力量弱的问题。首先是机构设置和人员编制与法定职能不相适应。缺机构、缺编制、缺专业人员普遍存在且十分突出。目前县级人大办事机构一般只有2人，有的甚至只有1人。其次是领导层面流动较快。每逢换届时，领导层时常出现“大换班”现象，常委会组成人员多数不了解人大工作，且年龄偏大，干不到一届，刚刚熟悉人大工作就面临退休，不利于调动工作积极性，也不利于保持人大工作的连续性和稳定性。再次是普通干部流动过慢。干部交流机会非常少，导致一批年富力强的干部对人大工作敬而远之，对人大工作开拓创新，充分发挥国家权力机关作用造成了阻碍。

    （三）当前，加强和改进县级人大工作与建设，需要重点抓好以下几个方面：

    第一，切实加强和改进党对人大工作的领导，尊重和维护人大制度的宪法地位。各级党委应把人民代表大会制度知识和相关理论纳入中心组学习内容，纳入到各级党校和行政学院党政干部培训教育内容，不断增强领导干部的法治思维和人大意识。将党委重视人大工作、“一府两院”自觉接受人大监督的情况纳入各级党政领导干部履职考核体系，增强各级各部门重视人大工作、加强人大建设的自觉性、责任心。规范地方各级党委支持和保证人大依法行权的工作机制，如每届党委应召开一次人大工作会议，重大决策和重要人事任免应事前征求人大意见，县级人大常委会主任兼任同级党委副书记等。

    第二，进一步加强对人民代表大会制度和人大工作的宣传。切实加大对人大性质、地位和作用的宣传力度，开展以人民代表大会制度相关知识和监督法、代表法、组织法等法律为重点内容的宣传培训活动，使社会各界、人大机关工作的同志、代表们充分认识人大及其常委会的权力和职责、代表的权力和职责、委员的权力和职责，让大家知道在人大工作是大有可为的，是能为人民群众办好事、办实事，还能为地方经济社会发展贡献智慧和力量的，从而提高依法履职的积极性和主动性。党报、党刊等主流媒体要在继续做好人大及其常委会立法、监督、决定重大事项、人事任免等重要履职活动宣传报道的同时，开辟专栏和专题节目，抓好经常性宣传，使宣传的广度和深度不断增强。

    第三，健全规章制度，确保人大职权有效行使。一是科学界定重大事项范围。把握人大只对根本性、全局性和长远性的重大问题作决定的原则，对于行政管理方面的具体事务少管或不管，防止出现人大不适当地干预政府日常工作的现象。同时，凡应由人大及其常委会作出决定的事项，应严格提请人大常委会依法作出决议、决定，再由“一府两院”组织实施运作，使党委的领导核心作用和人大依法行使职权有机地统一起来，使党委的主张经过法定程序真正成为国家的意志和人民群众的意愿，最终实现党对国家的全面领导。二是围绕常委会工作实际需要，进一步健全有关议事制度，完善监督工作程序，确保人大及其常委会工作的法律化、制度化、规范化。应对法律已经规定的监督方式和工作制度，如听取审议工作报告、询问、质询、特定问题调查、撤销规范性文件、撤职、罢免等作进一步的完善，细化操作程序，便于依法行使各项职权。

    第四，推动代表工作上台阶、上水平。一要建立和完善各项制度，保证代表工作健康有序的运行。建立完善代表建议督办机制。进一步重视人大代表建议办理工作，严格坚持办理工作程序，不断加大办理工作力度，特别注重在抓落实上下功夫，提高办理工作质量，真正做到让代表满意、让人民群众满意；建立完善代表培训机制，形成长效机制，常抓不懈，贯穿始终。建立完善代表列席常委会会议、专门委员会会议、常委会组成人员分工联系人大代表等一系列代表工作制度，坚持既用制度促进和保证代表工作的开展，又用制度巩固和发展代表工作取得的成果。二要推进管理模式创新，增强代表工作生机活力。要大力开展创先争优活动，认真评选优秀人大代表、先进代表小组和优秀代表议案和建议，充分发挥先进典型的引领和示范作用。要认真组织代表接受原选举单位和选民的监督。建立代表参加活动档案及考核制度，认真执行人大代表辞职、免职及罢免制度，强化对代表的动态管理。三要推进服务载体创新，营造代表工作良好环境。落实代表知情权，拓宽代表知情知政渠道，扩大代表参加常委会或专门委员会组织的活动范围，发挥人大代表在立法、监督等方面的积极作用；坚持和完善政情通报会议制度，认真听取“一府两院”的工作情况汇报；通过建立人大代表网站、设立代表信箱、开辟代表专页等多种途径，为代表履职和联系选民提供服务。

    第五，加强人大自身建设，提高人大工作水平。一要不断优化常委会组成人员结构，形成专业结构合理化、知识层次多元化、年龄结构梯次化的组织结构，既有懂政治、熟悉政策，干过党政工作的干部，又有懂经济、熟悉法律，干过专业工作的干部，使人大工作既充满活力，又保持工作的稳定性和连续性。二是要认真抓好代表的选拔和培训。严把代表入口关，使选出的代表能够代表人民群众行使职权；加强对代表的培训，不断提高代表参政、议政水平。三是要高度重视人大机关干部职工的配备，加强人大机关干部与党政干部的交流，要从改善党的执政方式和推进国家治理体系和治理能力现代化的政治高度予以解决。四要继续加强对县（市区）人大工作的指导，完善和规范各项措施，使基层人大作用得到有效发挥。要有针对性地开展一些面向县级人大常委会组成人员和机关工作人员的培训，提高代表履职能力和工作人员的服务水平；要加强省、市、县（市区）人大的工作联系，加大工作指导力度，帮助和指导县级人大创新工作机制、完善工作方法，形成人大工作合力。