体现江苏特色 制定良善之法

    （2015年6月）

    地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，地方特色是地方立法的灵魂和生命力所在。多年来，全国各省（区、市）人大及其常委会在这方面不断探索实践，积累了丰富的经验。2001年，江苏在全国地方立法工作会议上提出了地方立法“不抵触、有特色、可操作”的九字方针，得到全国人大有关领导的肯定。多年来，地方立法工作取得了很大的进步和发展，但这九字方针依然是适用的。当前，在全面推进依法治国的大背景下，随着对立法质量要求的进一步提升，地方特色愈益成为衡量立法质量的一个重要标准。通过对地方立法特色进行深入研究，赋予其更丰富的理论内涵和实践价值，具有重要的现实意义。

    一、意义：地方特色是地方立法的生命力所在

    特色一般是指事物所独有的风格。地方立法中的地方特色，可以理解为有立法权的地方人大及其常委会制定的地方性法规所表现的独有的风格。我国幅员辽阔、人口众多，各地情况千差万别，国家层面的立法只能解决最基本最主要的问题，无法包办所有的问题。法律赋予地方一定的立法权限，就是让地方人大及其常委会从本地区的具体情况和实际需要出发，有针对性地解决本地区经济社会发展中需要通过立法解决的问题。全国人大常委会明确指出，“地方特色”就是“从本地的具体情况和实际需要出发，需要什么就规定什么，使地方性法规有针对性和可操作性，真正对地方的改革、发展、稳定工作起到促进和保障作用。”我国实行“一元、二级、多层次”的立法体制，地方立法的目的就是要解决国家立法难以企及的地方特色问题。宪法规定立法权主要在全国人大及其常委会，省级人大及其常委会可以制定地方性法规，今年新修改的立法法又授予设区的市一定的立法权限。从省级层面来讲，所谓地方立法的地方特色，就是在空间概念上要有别于国家立法，也不同于设区的市，与其他省区市也应存在差异性；在时间概念上，就是要有超前性，所谓创制性立法一定是从本地实际需要出发、具有地方特色的。当前，地方立法数量庞大、立法主体众多、立法程序各不相同，容易导致水平参差不齐，提高地方立法的质量显得尤为紧迫。在这种情况下，地方立法是否突出了地方特色，成为衡量地方立法质量的一个关键。可以说，在不与国家法律、行政法规相抵触的前提下，地方立法的地方特色越突出，其实用性和可操作性越强，越能解决本地的实际问题，执行效果就越好。

    一是地方特色有利于发挥地方立法的实施作用。地方立法的一个重要任务是把国家法律结合本地实际具体化，以保证法律更好地贯彻执行。所以，地方立法大多数是有关法律、行政法规的实施性规定。如果地方性法规只是国家立法的翻版或简单重复，就失去了立法意义。因此，把国家立法细化和特色化，使之符合本地实际和需要，能够解决实际问题，才能体现地方立法的价值所在。例如，江苏在制定义务教育法实施办法时，针对群众反映强烈的上学贵这一问题，对义务教育法中经费保障的措施进行了富有创造性的细化，解决了实践操作中的不少难题，得到社会广泛好评。

    二是地方特色有利于发挥地方立法的试验作用。相对国家立法而言，地方立法具有“涉及范围小、程序灵活、反应快速”的特点。对改革发展实践和实际社会生活中出现的的新情况、新问题，急需立法加以规范而国家又尚未立法的，地方立法能够较快地作出反映，先制定地方性法规予以调整。作为国家立法的“试验田”，这种创造性和试验性只有在突出地方立法特色的前提下才能实现，越有地方特色、越具针对性和可操作性，地方立法就越能为国家相关立法积累经验。例如，去年我省制定的社区矫正工作条例是我国第一部关于社区矫正工作的法规，它总结江苏社区矫正试点十年实践经验，为全国人大常委会推进国家相关立法提供了参考；制定的促进全民阅读的决定是我国首部促进全民阅读的省级地方性法规，为贯彻党的十八大提出的“开展全民阅读活动”要求、树立全民阅读、终身阅读良好风尚，已经并将继续发挥作用。

    三是地方特色有利于发挥地方立法的补充作用。针对地方特定事项，国家没有立法或不可能统一立法的情况下，地方进行自主性立法，对整个国家法律体系起着“拾遗补缺”的作用。作为国家立法的补充，解决应由地方自己解决的问题，成为地方立法大有可为、独具特色的发挥空间。例如，江苏省人大常委会批准的南京市城墙保护条例、无锡市太湖新城生态城条例、徐州市云龙湖风景名胜区条例、苏州市古村落保护条例等，针对本地特定问题，采用保护和利用结合、管理与监督并重的方针，充分体现人民群众的意愿和利益，得到了人民群众认同和拥护。

    二、内涵：地域性和时代性是地方立法特色的主要指向

    影响地方立法特色的因素主要表现为空间效力方面的限制和时间效力方面的限制。抓住了地方立法特色的影响因素，也就抓住了地方立法特色的内涵基础。江苏的特色，我认为主要集中体现在六个“厚”：地处东部沿海、交通便利、区位得天独厚；工业门类齐全、经济基础雄厚；科技教育发达、文化底蕴深厚；人民勤劳善良、民风朴实淳厚；处在改革前沿、开放意识浓厚；自然风光秀丽、生态资源丰厚。长期以来，我们在地方立法中立足江苏实际，在突出江苏特色方面进行了一些有益的探索。

    （一）突出地域特色。一个地方的地域特色涉及多个方面，如地理资源、经济水平、传统文化、法制环境、民情风俗等，我们注重把握江苏实际，使立法具有鲜明的地域特色。

    一是彰显地域资源特色。地方立法之所以要有地方特色，首先是由地理环境决定的。所谓一方水土养一方人，地理差异是地方立法特色的最基本影响因素。江苏的地理资源特点是河流湖泊较多，长江横穿东西、大运河纵贯南北，全国五大淡水湖江苏得其二，淡水水域面积占全省总面积的16.8%,位居全国之首。虽然水资源丰沛，但由于人口密集、经济发展迅速而耗水量大、污染问题日益凸显，地方立法因而更多涉及水资源的保护与利用。在江苏生态环境立法中，调整水资源法律关系的法规最多，所占比重超过40%，主要有湖泊保护、内河水域船舶污染防治、长江水污染防治、通榆河水污染防治等条例。尤其是2007年太湖蓝藻事件爆发后，鉴于1996年制定的太湖水污染防治条例已经不能适应现实要求，省人大常委会及时启动立法程序对条例进行全面修订，对太湖水污染治理产生了重要的作用。

    二是彰显地域经济特色。经济基础决定上层建筑，法律属于上层建筑，必须反映经济基础的要求。只有符合地方经济基础要求的地方立法，才能真正有效地引领和推动当地经济社会发展。江苏对外开放较早，市场经济相对活跃，早在上世纪80年代苏南地区外向型经济就出现了迅速发展的趋势。顺应形势的发展，我省较早制定经济技术开发区管理条例、外资企业劳动管理办法、外资企业土地使用管理条例等法规，并在全国率先出台外商投资财产价值鉴定条例、发展高新技术条例等，创造性地解决问题，为江苏外向型经济率先发展、科学发展提供了法规依据。

    三是彰显地域人文特色。不同的地区有着不同的地方文化根源和历史风俗。一个地区的历史文化和风俗习惯，也影响着当地的立法水平和立法内容。因此地方立法要从本地区实际出发，切实反映当地文化风俗，切实服务群众文化需求。江苏历史悠久，文物古迹遍布大江南北，是全国历史文化名城数量最多的省份，非物质文化遗产也非常丰富和集中。根据这一实际，省人大常委会先后制定了文物保护、历史文化名城名镇保护、传统工艺美术保护、非物质文化遗产保护等条例，为传承和发挥我省宝贵的传统文化资源提供了法制保障。

    （二）突出时代特色。每一个发展阶段，地方立法面临的问题不一样，所要调整的对象不一样，规范的制度也必然不一样，这就要求地方立法应该与时俱进，充分体现时代特色。江苏地方立法在各个不同的历史时期，都体现出了鲜明的时代特色。

    第一阶段（1980—1992）的地方立法，着力突出工作重心转向经济建设的时代特色。1978年党的十一届三中全会作出了全党工作中心转移到社会主义现代化建设上和实行改革开放的决策，1985年党的十二届三中全会作出关于经济体制改革的决定。围绕党和国家工作重心向经济建设转移、改革开放和“四化”建设需要，我省的立法重心转到重点为发展外向型经济、促进乡镇企业发展和科技兴省服务上。主要制定了乡镇集体工业企业管理暂行条例、科学技术进步条例等法规。

    第二阶段（1993—2002）的地方立法，着力突出发展市场经济的时代特色。1993年，党的十四大作出关于建立社会主义市场经济体制的重大决策，贯彻中央要求，省人大常委会把制定市场经济法规作为重要任务，立法进程大大加快，经济立法取得突破性进展。共制定经济法规36件，数量为之前15年总和的4.5倍，一大批根据江苏特点和发展需要的地方性法规，如价格管理条例、发展民营科技企业条例、经纪人条例等制定出台，为江苏更好地建立市场经济体制、发展民营经济起到了积极的引导和保障作用。

    第三阶段（2003—2012）的地方立法，着力突出科学发展、和谐发展的时代特色。贯彻科学发展的要求，适应江苏“两个率先”的需要，我省在抓好经济立法的同时，着力加强社会立法、生态立法。经济立法重点围绕加强宏观调控、实施创新驱动战略、规范市场主体和市场行为，加强基础设施建设和管理，制定了发展规划、专利促进、公路管理等条例。社会立法重点围绕保障劳动者权益、推进教育医疗卫生事业、保护特殊群体，共制定有关社会领域的地方性法规32件，占立法总量的31%，成为占比较重的法规类型。生态立法重点围绕水土资源保护、落实节能减排责任、防治环境污染，共制定24件地方性法规，占立法总数的22%。

    第四阶段（2013至今）的地方立法，着力突出协调推进“四个全面”的时代特色。随着党的十八届三中、四中全会的召开，改革与法治已成为当今时代的最强音。围绕协调推进“四个全面”战略布局、贯彻习总书记对江苏工作的最新要求和“迈上新台阶、建设新江苏”的总目标，本届省人大常委会坚持立法决策与改革发展稳定决策结合、实施性立法与创制性立法并重，加强重点领域立法，推进科学、民主、精细立法，为江苏全面深化改革和“两个率先”提供了有力法制保障。本届以来共制定和修改地方性法规21件，统筹兼顾政治、经济、文化、社会、生态文明建设等各个领域，有不少法规在全国是率先之举。

    三、路径：把彰显特色贯穿于地方立法的全过程

    地方特色既要体现在每一部地方性法规内容上，更要体现在立法工作过程中。结合近些年来江苏的立法实践，地方立法突出地方特色，我认为要重点把握好以下三个方面的要求。

    （一）在法规立项上，要紧密结合本地实际，突出地方立法的针对性。法规立项是开展立法工作的首要环节和提高立法质量的基础性工作。在立项阶段，应充分了解本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等对立法调整的需求，切实把地方立法同当地经济社会发展战略结合起来，同解决本地实际问题结合起来，将影响经济社会发展全局的、反映经济社会发展规律的、体现最广大人民意愿的项目列入立法规划和计划中。针对本地区特有的问题，以自主性立法求特色。对于地方特有的事务，地方自主决定的空间较大，容易形成自己的显著特色并产生较好的效益。例如，我省人大常委会先后制定和批准的太湖风景名胜区条例、云台山风景名胜区条例、南京市重要近现代建筑和近现代建筑风貌区保护条例、无锡市宜兴紫砂保护条例、苏州市昆曲保护条例等法规，都富有浓郁的地方特色，在实施中取得了比较好的效果。针对经济社会发展中急需解决的突出问题，以先行性立法求示范。在维护国家法制统一的前提下，结合本地实际，主动开展先行性立法，为解决地方实际问题提供法制保障。本届以来，我省在全国率先出台了保护和促进港澳同胞投资条例等一批法规，有效解决了江苏经济社会发展中的问题，起到了很好的示范效应。针对各方面普遍关注的重大问题，以实施性立法求细化。结合本地区实际需要，准确把握大局，紧扣各方面普遍关注的重点和难点问题，有针对性地进行法规立项，确保将有限的立法资源用在刀刃上。例如，本届以来我们坚持立法决策与省委重大决策紧密结合，优先保障企业技术进步、农业综合开发、公共文化服务、大气污染和防治等重点领域的立法，使地方立法更好地服务于全省工作大局；在制定本届五年立法规划征求意见时，代表和公民提出的医疗纠纷处理条例、养老服务条例、城市机动车停车场条例、物业管理条例等多件项目都是民生热点和难点问题，均已纳入五年立法规划正式项目。

    （二）在法规起草中，要抓住关键环节，强化地方立法的可操作性。检验地方立法质量高不高、地方特色突不突出，主要看法规施行的效果如何，能不能在调整社会关系、解决实际问题中发挥出应有的作用。这就需要我们高度重视地方立法内容的可操作性，突出地方立法特色、增强地方立法的可操作性。实践中，我们重点抓住以下三个方面。突出问题导向，力求有效解决重点难点问题。所谓“针对问题立法、立法解决问题”，地方立法需要而且应当对本地区经济社会发展中的重点难点问题、人民群众关注的热点焦点问题及时加以规范和调整，为又好又快发展、维护人民合法权益提供立法支持和法制保障。例如，我们在修改机动车排气污染防治条例过程中，对老百姓关心的车辆限购问题，明确规定采取控制机动车保有量的措施，应当公开征求公众意见，经同级人大常委会审议，并在实施三十日前向社会公告。突出精细化，力求法规内容务实管用。对国家立法所调整的事项作进一步细化和补充，增加程序性和可操作性的内容，是突出地方立法特色的重要途径。例如，高速公路收费道口拥堵是社会各界反映强烈的一个突出问题，我省在修改高速公路条例时，经过深入分析研究，作出了车辆收费排队超过200米应当免费放行的规定。这一规定具有很强的可操作性，使这一问题得到了有效化解，是地方立法调整事项精细化的成功实践。突出论证评估，力求增强法规的科学性。对法规草案进行深入的研究论证，有利于科学合理设置权利义务，防止和克服部门利益倾向，为立法决策提供科学依据。本届以来，对法规草案中专业性较强、争议较大的重大问题，除召开听证会、聘请立法专家论证、建立基层立法联系点等，我省还探索开展表决前评估工作，如对爱国卫生条例（草案修改稿）中烟雾危害控制的有关规定专门进行评估、论证，省人大代表、立法专家、疾控专家、烟草经营单位、公共场所管理单位、基层执法部门以及普通市民等各方面代表，围绕公共场所控烟的立法基础、前瞻性与可操作性展开评估和论证，并对控烟制度设计等方面发表了各自意见建议，为常委会立法决策提供了依据。

    （三）在法规体例上，要力求“小而精”，体现地方立法的实用性。中国特色社会主义法律体系形成后，在国家立法层面，“代表性”和“骨干性”法律法规都已健全。地方立法由于处在补充和细化国家立法的特殊地位，在立法形式上可以不同于国家立法。从突出地方特色来说，地方立法在其调整范围和调整事项上应当更加单一化，根据地方实际走“小而精”的道路。在立法体例上“成熟几条搞几条，需要几条搞几条”，重在管用，而不是搞“大而全、小而全”。我省前些年先后出台了关于在长江江苏水域严禁非法采砂的决定、关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定、关于限制开山采石的决定等，条款都只有十几条，但有针对性地解决了本地需要解决的实际问题，体现了地方特色。

    在新的历史起点上做好地方立法工作，努力走出一条具有“江苏特色”的地方立法之路，任重而道远。我们将继续按照“不抵触、有特色、可操作”的方针，紧扣江苏改革发展稳定大局，加快完善与国家法律法规相配套、体现时代特征、富有江苏特点的地方性法规，充分发挥地方立法的引领和推动作用，为“迈上新台阶、建设新江苏”提供更有力的法制保障。