地方人大重大事项决定权运行机制法制化的探讨

    人大重大事项决定权，是指宪法和法律赋予县级以上各级人大常委会依照法定程序讨论、决定国家事务中的重大事项的权力。在全面深化改革和全面依法治国的大背景下，规范行使重大事项决定权具有了更加显著的现实意义和根本性的制度意义。党的十八届三中全会决定提出“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”，明确了新时期行使重大事项决定权的基本要求。本文结合修订《海南省人大常委会讨论决定重大事项规定》，就如何与时俱进完善地方人大讨论决定重大事项的工作制度、实现其运行机制法制化做一探讨。

    一、从完善我国政治体制功能的高度认识和发挥重大事项决定权的作用

    建省以来，特别是进入新千年以来，我省各级人大及其常委会围绕本地发展大局，针对战略性、根本性和长远性的重大问题以及经济发展中的阶段性特殊问题行使决定权，成绩可圈可点。省人大及其常委会先后就依法治省、信用建设、积压房地产处置、法制宣传、旅游规划和建设、加快国际旅游岛建设等方面的重大问题作出决定，一些市县人大及其常委会也就环境与资源保护、城镇规划、换届选举、交通通信、优化经济环境、民族、教育等方面的问题作出了一系列决定，促使相关问题得到依法处理，体现了重大事项决定法定性、广泛性、强制性、灵活性的特点，一些决定起到了与立法同等重要的作用。

    总结已有实践，展望新时期发展，我们认为重大事项决定权的作用已经、并且应当更好地体现在以下三个方面：

    （一）体现“主权在民”的宪法原则。重大事项决定权来源于人民的委托和授权，人民当家作主的权利很大程度上要通过人大行使决定权来实现。人大及其常委会代表民意对国家重大事务作出终极决定，体现了“主权在民”的价值理念，突出了人民当家作主的现实诉求，是最能体现人民当家作主的核心权力。同时，人大及其常委会行使重大事项决定权也有利于及时解决人民群众最关心、最直接、最紧迫的切身利益问题，有利于集中人民群众的意志和智慧，科学地作出符合本行政区域发展实际的决议、决定，充分发挥人民的积极性、主动性和创造性解决各种重大问题，促进科学发展、维护社会稳定。

    （二）构建科学化、民主化、法制化的地方重大决策体制机制。一个国家、地区的经济发展取决于经济治理能力，经济治理能力又在相当大程度上取决于经济决策的民主化、科学化、制度化水平。我国的政治民主制度、包括国家治理决策机制不断完善，成为我国在全球现代化竞赛中后来居上的重要原因，但按照“四个全面”总体布局的要求，还需对长期以来形成的不适应现代化要求的旧有决策方式进行彻底的改革和完善。人大行使重大事项决定权，是代议制决策的中国模式。人大及其常委会讨论决定重大事项时，都在党的领导下、发挥政府的基础作用、充分发扬民主、深入论证，最终形成一个为大多数人接受的决议或决定，这实际上是一个体现民主集中制、集中民智的过程，既有利于将党的主张通过法定程序转变为国家意志，又有利于为“一府两院”的运转提供法律依据并约束政府的决策行为。那些需要全社会共同遵循或仅凭政府的权威不足以保证其推行的事项，由人大决定最为妥当。同时，决定权的运用比立法权更加灵活便捷，既可以就一时一事作出决定，也可以就某一方面较长时期的工作作出决定，可迅捷有效地针对各种现实问题作出应对。

    （三）全面有效地行使人大职权、发挥人大制度的潜在功效。人大四项法定职权之间的关系，是相互联系、互为条件、相互促进的。决定权在“四权”中处于基础地位，与立法权、监督权、任免权一起共同构成了地方国家权力机关的权力体系。从宪政角度来说，立法权、决定权和任免权都属于议决权，议决权是监督权行使的前提和基础，体现了国家权力的性质和来源，监督权则是人民主权的一种派生权力，监督权离开了决定权，就失去了依据和目标。决定权同其他权力综合运用，能够产生确认、规范、完善、监督、保证等多种功能。人大及其常委会可以视实际需要，综合或分别运用这些权力，以取得最佳履职效果。充分行使决定权，将会使四项权力形成综合效应与合力，大大增强人民代表大会制度的整体功效，对人大其他各项职权、特别是监督权的有效落实意义重大。对于没有立法权的市、县级人大及其常委会来说，它的作用显得更为重要。

    以上三方面，既是我们对重大事项决定权性质、地位、作用的基本认识，也应是今后发挥其作用的基本出发点和落脚点。

    长期以来，地方人大在重大事项的讨论决定方面虽取得了一定成绩，但重大事项决定权的运用仍然存在重大事项的界定较为原则，其范围、重点难以把握；人大与政府的相关工作关系不很顺畅；行使重大事项决定权的程序也不明确不周密；决定权使用频率较低、部分决定质量不高、效果欠佳等现象，其应有的权力效能还有待更好地展示和发挥。原因是多方面的，概括而言就是运行不规范。我们要在我省有关法律制度的过程中，坚持问题导向，以宪法和法律为依据，遵循“以规范行使促充分行使”的基本思路，进行系统设计和探索。

    二、将人大行使重大事项决定权置于党委领导之下

    我们党处于领导核心地位，必须在党的统一领导下，走好地方重大决策“一盘棋”，处理好党委、人大、“一府两院”的关系，这是行使重大事项决定权的首要条件。工作实践也告诉我们：主动争取和自觉接受党的领导，是用好重大事项决定权的根本保证。

    首先，在选项上，紧紧围绕党委的中心工作进行，自觉把党委决策作为讨论决定重大事项的政治依据、行动方向和指导原则，及时把党的决策、党的主张经过法定程序转变为国家意志。

    其次，在程序上，凡是讨论决定重大事项，都坚持做到事先向同级党委请示，事后向同级党委报告，以取得党委的重视和支持。建议党委把重大事项决定权工作纳入整体工作布局，象领导立法工作一样领导这项工作，及时研究解决这项工作中遇到的重大问题。要为人大及时了解党委的重要决策和重大工作部署创造条件，安排人大的同志参加或列席各种会议，阅读相关文件。

    第三，要依靠党委支持，督促“一府两院”积极配合人大配合这项工作。特别是及时将应当提请人大讨论决定的重大事项提请人大讨论决定。

    第四，通过建立党委、人大、政府相互衔接的程序性制度，处理好人大行使重大事项决定权与党委重大事项决策权、政府行政管理决定权的关系。这是完善地方重大事项决策机制的关键环节之一。应当看到，地方许多事项的决策权是交叉的，如果只是把目光盯在如何“分权”上，将永远不能理顺党委、人大、政府的决策关系，关键在于做好运行程序有机衔接、理顺工作关系。要在党委统一领导下，从党委、人大、政府决策工作的特点入手，将人大讨论、决定重大事项的工作制度有效对接到党委决策、政府执行机制中，在地方层面建立起多方位、多层次的合理决策权力体系，既保证党的领导，又保证人大的最高决策权、保证作为决策主体之一的政府的地位和作用。

    三、科学界定重大事项范围，分类处理

    重大事项不是固定不变的，其范围和内容在不同地区和不同的条件下也不一样。地方人大及其常委会在行使重大事项决定权的过程中，首先要胸怀大局、着眼大事、审慎研判，尽可能地对“重大事项”标准进行科学合理的细化、量化，提出具有地方特色的重大事项框架。基本思路应是：将对重大事项范围作出原则性界定与根据各阶段情况合理确定具体的重大事项结合起来，将“讨论”与“决定”区分开来，解决好重大事项范围宽泛与人大履职条件局限性的矛盾。

    （一）依据人大的性质、地位,对人大讨论决定重大事项的基本范围作出原则性规定。科学把握决定原则，对理解和把握重大事项至关重要。对于重大事项的界定原则，可以归纳为应遵循合法性、全局性、人民性、可行性原则。合法性原则，是指重大事项的内容必须符合宪法和法律的规定，从法律赋予人大常委会职权的角度来确定人大常委会决定重大事项的范围和程序。全局性原则，是指坚持围绕党的中心任务来确定重大事项，突出事关本行政区域的政治稳定、经济建设和广大人民群众利益密切相关的根本的长远的事项。“全局”、“长远”、“根本”分别强调的是事项涉及的 空间范围、时间跨度和重要程度，这三者对衡量某一事项是否属于“重大事项”至关重要。人民性原则，是指把与人民群众切身利益密切相关的重大决策和改革举措、社会热点难点问题列为重大事项范围，适时作出决议决定，及时回应人民群众的呼声。可行性原则，是指行使重大事项决定权必须从地实际出发，有利于解决本地发展中的突出问题，提出的目标、措施要切合实际，能够有效落实。

    我们在修改《海南省人大常委会讨论决定重大事项规定》的有关条款中，拟按照以上原则，采用定义与列举结合、原则规定与兜底条款结合的方式作出规定，将实践中人大常委会可以讨论、决定的重大事项涵盖在内，使重大事项的基本范围更加清晰。以概括方式，根据地方组织法，规定本省各级人大常委会讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等各方面工作中具有全局性、根本性、长远性的事项，以及与人民群众切身利益相关的，须经省人大常委会讨论、决定或应当向省人大常委会报告的事项。

    （二）区分三种情况，对基本范围内的重大事项做分类处理。以上概括的重大事项范围宽广，如果这些范围内的每一个重大事项都经人大作出决定，既无必要，人大目前的履职条件和运作状况也不允许。决定权与讨论、决定重大事项，二者既有联系，又有区别。“讨论”和“决定”是议事制度的两个相对独立而又密切联系的环节。讨论是手段，是前提；决定是结果，但不是唯一的结果，“讨论”的事项不一定都要作出“决定”。对重大事项，有的可在讨论的基础上形成具有普遍约束力的决议或决定，有的则可提出审议意见，供有关机关研究处理，一切视实际需要而定。这样区分，既可保证“应议尽议”，又可兼顾重点，在严格履职的同时具有一定的灵活性。

    从我省的有关法规和实践来看，讨论、决定的重大事项一般可分为以下三个层次来分别处理：

    1．必须决定的重大事项。即宪法和法律明确规定应当提交人大及其常委会讨论并作出决议、决定的事项。应规定，10个方面的重大事项应当提请人大常委会讨论、决定：贯彻执行宪法、法律、法规和上级人大及其常委会以及本级人民代表大会的决议、决定的重大措施；推进依法治国，加强社会主义民主与法制建设的重要决策；国民经济和社会发展计划中主要经济指标和重要工作目标的变更；本级财政预算的部分变更；本级财政决算；有关人口发展、环境和资源保护等涉及经济和社会可持续发展的重大决策；人民代表大会交由人大常委会讨论、决定的重大事项；法律、法规规定由人大常委会讨论、决定或者人大常委会履行职责需要讨论、决定的其他重大事项。

    2．可以决定的重大事项。即依照法律规定的原则精神，应当向人大及其常委会报告，经人大或人大常委会讨论，提出审议意见，必要时可以作出决议、决定的事项。可考虑，规定13个方面的重大事项应当向人大常委会报告，经人大常委会讨论，提出意见、建议，必要时也可以作出决议、决定：国民经济和社会发展计划执行情况；预算执行情况；预算外资金的收支、管理情况；预算执行和其他财政收支的审计情况；经济体制改革的重大措施和产业结构的重大调整；基本养老保险、失业保险、基本医疗保险等社会保险基金和住房公积金等与人民群众利益密切相关的基金或者资金的收支、管理情况；教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展的重大决策；土地利用总体规划、城市总体规划和城市近期建设规划的执行情况；重要江河、湖泊、近岸海域的污染防治规划和生态环境保护规划的执行情况；历史文化名城、历史文化保护区、文物保护单位、风景名胜区和自然保护区的保护情况；国民经济和社会发展中涉及面广、投资巨大、影响深远的重大建设项目的决策和建设情况；重大自然灾害和社会反映强烈的重大事件以及给国家、集体财产和公民生命财产造成严重损失的重大事件、事故及其处理情况；人大常委会任命的人员重大违法、违纪行为的查处情况；法律、法规规定应当向人大常委会报告或者人大常委会认为需要报告的其他重大事项。如年度国民经济和社会发展计划中的重点建设项目的实施情况，人民群众普遍关心的重大改革措施等。

    3．“议而不决”的重大事项。即依照法律规定的原则精神，应当向人大及其常委会报告，由人大或人大常委会讨论并提出意见、建议，但不作出决议、决定的事项。如行政区域划分、变更，政府工作部门的设立、增减或者合并等，这项事项依法应由本级政府报上一级有关机关批准，但政府在报上一级有关机关批准之前，应当听取本级人大常委会的意见。

    以上划分，主要是考虑全省的一般情况，各市县可对本市县需要特别列举的重大事项（如重大工程、重大财政支出的规模等）作出补充性规定，以此解决全省性规定难以兼顾各市县特殊情况的问题。

    （三）在重大事项基本范围内，根据各阶段实际需要制定具体工作计划。地方人大及其常委会讨论、决定重大事项的范围如此宽广，若要在每个阶段、每个年度都全面讨论和决定每一个重大事项，同样既无必要，也不现实。针对经济社会发展中的重点热点难点问题适时推动解决，是人大行使重大事项决定权的实际价值所在。必须坚持抓“大”事、议“急”事的原则，根据根据各阶段实际需要突出重点，做到有所为、有所不为，方可取得预期效果。

    每年度，地方人大常委会应象制订立法计划一样，在充分研究论证的基础上制定讨论、决定重大事项的计划，确定年内讨论、决定哪几个具体事项，以此解决讨论、决定重大事项范围宽广与实际可能的矛盾。要本着适应新形势、解决新问题、引领新发展的要求，突出各阶段重大改革、重大政策、重大变更、重大项目、重大政府性投资以及重大社会矛盾等。做到事先有计划，也便于有针对性地开展调查研究，为讨论、决定重大事项提供可靠的材料和可供选择的方案。当然，也可根据形势需要临时动议。

    四、建立健全科学的重大事项决定权运作机制

    重大决策程序立法的完善与否体现了决策的科学化、民主化、法制化水平，也是法治建设的一个重要指标。各级人大常委会要从提高认识入手提高重大事项决定权运作水平，不断创新现代化的决策方式，使人大讨论、决定重大事项真正成为一个民主决策、科学决策的过程，切实保证决定质量、提高决定效率。

    重大事项决定权的行使过程由选项、提案、受理、选择确定、调研、听证、公示、专家评审、集体决策、决定实施、决定实施的监督、反馈等工作程序组成，要建立和完善各个环节的科学的工作机制，保证讨论决定重大事项的程序一经启动就有章可循，都有相应的机制进行保障。如应规定在作出决议决定之前，要进行广泛深入的调研、听证，全面掌握与议题相关的情况，并进行客观的分析、论证，把握重大事项的重点，谋划好解决问题的对策与办法，做到有备而决。人大常委会会议审议时，可采取分组审议和联组审议相结合的方式进行，使全体常委会组成人员都能深入了解各种情况，也可以就其中的某一个专题开展讨论、审议甚至是辩论，使问题议深议透，明确利弊，使作出的决议决定符合科学发展要求，经得起历史的检验。要加强软科学研究，加快决策咨询系统建设，在各专门委员会和工作委员会中多吸收专家学者。完善决策信息机制，使决策的每一步骤和环节都建立在全面、准确的信息资料基础上。要建立科学的决定实施机制，加大决议决定的贯彻落实力度，切实做到“决而有果”。人大常委会应当结合运用监督权，通过组织代表视察、执法检查、专题调研、情况汇报等形式，督促决议决定执行到位。建立执行情况定期报告制度、反馈制度、跟踪检查制度等，及时了解社会公众对某项重大事项实施的反馈。从制度上完善各项监督措施，可规定对人大常委会作出的决议、决定和提出的重要审议意见不执行、不办理的，人大常委会可以依法提出询问、质询，组织特定问题调查，并根据情况作出责令自行纠正、作出检查、给予通报批评、依法撤销有关机关越权作出的决定、依法追究有关人员的责任等处理决定。