人大代表密切联系群众的湖南实践

    践行党的群众路线，密切人大代表与人民群众的联系，是各级人大面临的一个重要课题。习近平总书记指出，“各级国家机关及其工作人员一定要为人民用权、为人民履职、为人民服务，把加强同人大代表和人民群众的联系作为对人民负责、受人民监督的重要内容”。张德江委员长在十二届全国人大三次会议上要求，“推进全国人大代表履职平台建设，支持全国人大代表参加所在地方人大代表联络站（室）活动，广泛、直接听取群众意见，畅通社情民意反映渠道。”本届以来，湖南省人大常委会深入开展常委会组成人员联系基层代表、代表联系人民群众活动，指导全省各级人大全面加强人大代表联系群众工作平台建设，有力推动了地方人大工作创新发展。今年4月，省人大常委会研究室深入郴州市、娄底市、长沙市、衡阳市、湘西自治州及相关县市区调研，对近两年来代表履职平台建设、运行情况进行认真评估，为常委会进一步完善代表联系群众工作机制、充分发挥代表履职平台作用提出建议对策。

    一、推进人大代表联系群众工作平台建设的背景与意义

    为了贯彻好党的十八大关于“完善代表联系群众制度”的精神，省人大常委会于2013年组织专项课题组开展相关研究，深入市州、县市区和乡镇听取人大代表、人大工作者、基层群众的意见建议，对当前我省各级人大代表联系群众方面存在的问题和困难进行深入剖析。基层普遍反映，人大代表与人民群众的联系存在着代表积极性不高、群众认同感不强、联系规范化不够、工作场所建设滞后、实际效果一般等问题。常委会主任会议对此高度重视，多次专题研究加强代表联系群众工作，决定从2014年开始，在全省各级人大全面推行代表联系群众工作平台建设，大力促进人大代表与人民群众的经常性联系。省、市、县、乡镇四级人大上下联动、协同开展代表联系群众工作，既是坚持问题导向的结果，也是全省各级人大认真履行法定职责的理性抉择。

    新的历史时期，充分发挥根本政治制度作用，必须毫不动摇地践行党的群众路线。习近平总书记指出，“在新的奋斗征程上，必须充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用，继续通过人民代表大会制度牢牢把国家和民族前途命运掌握在人民手中。”作为人民选举产生的国家权力机关，各级人民代表大会为人民履职、对人民负责、受人民监督是应有的政治逻辑。在新的历史条件下，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，支持和保证人民行使当家作主的宪法权力，各级人大必须坚定不移地贯彻好、实践好党的群众路线，不断丰富与人民群众联系的渠道和方式，及时回应人民期待，推动解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。

    新的历史时期，推进地方人大工作创新发展，必须确保各级人大始终植根于人民之中。习近平总书记要求，“要按照总结、继承、完善、提高的原则，推进人民代表大会制度理论和实践创新，推动人大工作提高水平。”从人民代表大会制度发展的历程来看，只有深深植根于人民之中，这一根本政治制度才能焕发出强大的生命力和创造力，各级人大工作才能不断开拓前进。在新的历史阶段，地方人大要大力推进工作创新，为人民代表大会制度与时俱进、完善发展提供鲜活经验，必须毫不动摇地密切联系人民群众，尊重群众首创精神，发挥人民主体作用，充分释放根本政治制度的优势与活力。

    新的历史时期，进一步提高代表履职质量，必须牢牢抓住密切联系人民群众这个关键。人大代表是人民依法选举产生的权利代理人，承担着受人民委托参与管理国家事务、表达意见诉求的法定职责。随着全社会民主法治意识的增强，人们对代表执行职务的期望和要求越来越高，人大代表只有顺应时代发展要求，进一步创新联系方式，积极帮助群众解决实际难题，自觉接受人民监督，才能出色地履行好代表职责，获得群众的认可和支持。

    二、代表联系群众工作平台建设的主要做法与成效

    一年多来，省人大常委会积极指导、协调、帮助市、县两级人大及其常委会，共同推进联系平台建设，完善工作机制，加强日常管理，努力畅通代表联系群众“最后一公里”。

    （一）坚持统筹规划、制度先行。省人大常委会主任会议于2014年制定了《加强省人大代表联系群众工作平台建设的指导意见》，明确代表联系群众工作平台是代表在闭会期间依法执行职务、密切联系群众的重要载体和依托，代表应定期接待群众来访、听取和反映群众意见，有关单位对代表反映问题的办理结果应通过平台予以公布。大部分市、县两级人大常委会也相继制定了工作制度，为人大代表联系群众工作平台建设提供了有力保障。

    （二）注重多层保障、稳步推进。省人大常委会积极协调省人民政府对51个贫困县市区下拨486.6万元专项补助资金，用于便民服务中心和代表联系群众工作平台建设。市、县两级财政也给予专项资金支持。如长沙市以每个乡镇、街道1万元的标准，向各区县（市）下拨代表活动室工作经费；衡阳市各级财政投入约500万元建设人大代表联系群众工作站；凤凰县为各乡镇人大安排2万元用于活动室建设，永顺县为每个乡镇安排1万元专项工作经费。在各方共同努力下，全省人大代表联系群众工作平台建设顺利推进。

    （三）强调因地制宜、重在实效。省人大常委会要求各地人大根据本地实际推进联系平台建设，不强求一个模式，关键是方便代表与群众联系，能持续发挥作用。据调查，各地代表联系工作平台既有单独设立的，也有“两代表一委员”（人大代表、党代表、政协委员）共同设立的，并且大多设在政务服务中心、便民服务中心内，方便群众向代表反映情况。大部分县市区以乡镇、街道为单位，实行多级代表混合编组，共同联系群众、开展活动。

    （四）实行建管并重、明确责任。省人大常委会多次深入市县乡开展调研，专门召开平台建设座谈会、工作推进会，对全省人大代表联系群众工作平台的建设、管理和运行及时指导督促。大部分市、县两级人大常委会都将代表联系群众工作平台建设纳入了对下级人大机关的工作考核内容和代表履职登记范围。如湘西自治州要求工作平台达到“五有”标准，即有适用场地、有必要设施、有完善制度、有工作安排、有实际成效；实现了“六统一”，即统一规范标牌、场地布置、建档制卡、制度成册、信息公示、工作流程等；长沙市采取代表自评、小组考核、选举单位确认、联工委汇总的方式，对代表联系群众情况进行登记考核。

    （五）不断完善体系、提升效能。各级人大常委会将受理、交办、督办群众反映意见和加强代表履职监督作为一项重要的配套工作推进。长沙市各级人大代表通过联系群众工作平台听取群众意见21884件，当场交由乡镇（街道）、社区办理解决的20507件，形成代表建议交区县（市）有关部门办理的1362件，交市直有关部门办理的15件。凤凰县按选区成立了6个“代表建议督办小组”，不定期入户了解代表意见，现场查看建议办理效果。新化县、衡阳县、衡山县、长沙市望城区等地还积极开展代表述职工作，促使人大代表更加自觉、深入地联系人民群众。

    从调研情况来看，全省各级人大代表联系群众工作平台建设取得了初步成效。一是代表履职更加积极主动、履职成效更加明显。人大代表定期到联系群众工作平台接待群众，听取意见建议，及时整理反馈给有关国家机关，并进行跟踪督促，积极推动解决相关问题，实现了代表履职的常态化、实效化。有的代表反映，“联系群众工作平台建立后，我们的信息都挂牌公示了，为老百姓办事的压力和动力更大了，责任心也更强了。”据调查，湘西自治州8县市各级代表联系群众工作平台一年内共接待群众5万人次，收集群众意见5500余条；衡阳市各级代表联系群众工作站设立4个月以来，人大代表到站接待群众1.5万多人次，收集并反映意见2200余条，督促国家机关为群众解决问题1016个，解决率达46%。

    二是创造了基层群众工作的新载体。代表联系群众工作平台是设在百姓家门口的投诉站、意见箱、帮扶队。人民群众对人大代表有种天然的亲近感和信任感，许多生产生活中的难题、对基层单位的意见等，都愿意找人大代表聊聊。而人大代表身份比较超然，看待问题相对客观公正，同时许多代表还是各行各业的精英，有能力、有条件帮助基层群众解决实际困难。通过代表联系群众工作平台，把这种民意需求和制度供给有效对接起来，实现了为百姓解难、为政府解忧的良好成效。如长沙市将区域内的全国、省、市、县（区、市）、乡镇人大代表编组分区，轮流到188个代表联系群众工作平台接待群众，及时回复群众反映事项的办理结果，并在联系平台公告。凤凰县的一些乡镇还将联系平台延伸到村（社区），在村寨设立代表联系群众之家，让群众365天都能找到人大代表，有效畅通了基层群众工作的“末稍神经”。

    三是地方人大履行职责更有针对性、实效性。代表联系群众工作平台的有序运行，让地方人大与人民群众、其他国家机关的联系更加紧密，对群众生活和基层治理中存在的问题也更加了解，为常委会开展各项工作提供了参考和依据。调研中，一些市县人大常委会负责同志说，以前做人大工作总感觉很难抓实，现在有了联系工作平台，代表有了归宿感；平时活动有内容，代表有了责任感；每年度有总结评比，代表很有成就感，代表履行职责、反映情况很积极，常委会各项工作也能及时让群众知晓，基层人大工作一下就“活”了起来。如宁乡县依托平台建设深入开展“五百”活动，以“百名代表助企业、百名代表促环保、百名代表入社区、百名代表评部门、百名代表当院长（敬老院名誉院长）”的形式，促进代表履职常态化，为基层人大工作注入了生机与活力。

    四是增进了全社会的制度自信。去年，《南方周末》有篇文章说，许多地方的的士司机不知道当地人大在哪儿，提出了人大要有“社会能见度”。其实，人们只知全国“两会”不知地方人大，这是制度运行与人们生活体验关联度不紧的原因。随着代表联系群众工作平台的投入运行，人大工作从以往的机关对机关，开始转向人大对群众，为基层群众反映问题、寻求帮助、维护权利开辟了一个新的渠道和平台。如新化县圳上镇将78名镇人大代表、16名县人大代表混合编成6个小组，分驻各联系平台开展活动，认真监督镇人民政府及相关部门的工作，积极促进干群关系改善，使该镇在2013年度娄底市乡镇民调工作排位中跃升了51个名次。人大代表反映，设在乡镇（街道）、村（社区）的代表联系群众工作平台，让人民群众、基层单位直观感受到了人大和人大代表的作用，增进了全社会对人大制度的了解和信赖，群众有事找代表、找人大成为了基层工作的新动向。

    三、充分发挥联系平台作用面临的主要困难

    作为一项新的探索，人大代表联系群众工作平台在实践中也面临着一些问题和困难。一是保障体系不健全，后续推进有隐忧。虽然各地都为平台建设投入了相应资金，解决了“怎么建”的问题，但后期运行、管理所需资金没有保障，仅靠市县人大、乡镇（街道）在紧张的办公经费中挤出资金，难以保证其长期稳定、持续发挥作用。另外，市、县、乡三级人大都没有代表联络机构，人员编制也非常紧缺，没有专门的机构和人员提供指导、服务，各联系平台的值班人员也没有着落，建起来后“怎么管、怎么常态运行”成为了最急需解决的难题。

    二是功能定位容易异化，尺度把握有难度。人大代表反映，在实际工作中，他们最大的困惑和担忧就是怕联系平台异化成第二个信访部门，但又不能对群众反映的困难无动于衷，更不能对群众“冷、硬、横、推”，如何让联系平台既能解决问题，又不超出人大和人大代表的法定职能与实际能力，在实际工作中很难把握。

    三是代表履职能力存在差距，常态化运行有压力。代表联系群众工作平台主要是面向基层，参与最多的是县、乡两级人大代表。大家普遍反映，由于自身素质、知情知政等方面的欠缺，对群众提出的问题、反映的困难，在解答政策和推动解决时，常常心里无底。在与职能部门的工作人员沟通时，常指不到点子上、监督不到关键处，感觉有劲使不出。

    四是代表选举制度不完善，约束性力量有欠缺。代表联系群众工作平台只是为代表提供了一个履职载体，没有完全解决代表履职责任感、驱动力的问题。虽然各地都对代表值班、接待、联系、反馈进行了相应规范，但评价与选择并没有充分对接，代表干得好不好、勤不勤、胜不胜任，作为权力委托方的选民或选举单位，在选举中没有足够的话语权，优胜劣汰的选择机制还没有完全确立。

    四、进一步深化代表联系群众工作的设想

    作为全国人大常委会积极推进、基层群众深表欢迎的一项工作，进一步发挥人大代表联系群众工作平台作用，深化人大代表与人民群众的密切联系，迫切需要我们在实践创新和制度跟进上下功夫。

    一要加快健全代表联系群众的组织建设。当前地方各级人大常委会普遍设立了选举任免联络机构，但其工作职能侧重于选举任免工作，代表联系、服务、培训等职能则散落于联工委、办公厅（室）及各专门委员会，没有形成“拳头”。建议全国人大加快地方组织法的修改进程，以立法的方式落实党的十八大和十八届三中全会关于设立代表联络机构的要求，在县级以上人大常委会设立代表联络工作委员会并给人给编，专门负责人大代表的选举、培训、联系、服务、履职考核等工作，提高代表工作的专业化水平。明确在街道、园区设立人大工作机构，作为县级人大常委会的派出机构，主要负责联络代表、服务代表联系群众。赋予乡镇人大主席和人大主席团闭会期间组织代表执行职务、监督政府工作、督办代表议案和建议等职能，规范乡镇人大设主席1人、副主席2人、秘书1人，并且乡镇人大主席、副主席不分管政府工作，人大秘书为专职，确保基层人大必要的工作力量。

    二要加强对代表的履职培训、指导和监督。各级人大及其常委会要将代表培训放到重中之重，明确人大代表上提一级培训，县级人大培训乡镇人大代表，市人大培训县级人大代表，省人大培训市级人大代表，实行初任培训、专题培训、定期轮训相结合，增加培训频率、提升培训质量，真正让每一名人大代表都成为联系群众、依法履职的行家里手。要进一步健全对代表履职的指导与监督机制，普遍推行代表述职报告制度和正式候选人与选民或选举单位见面制度，严格履职考核，定期公开代表履职登记情况，切实增强代表密切联系群众的责任感、主动性。

    三要完善代表密切联系群众的法律体系。启动代表法、选举法的修改，或制定实施细则，明确规定人大代表执行职务、联系群众的要求、途径和监督办法，确立代表联系群众工作平台（代表活动室、代表工作室）的职能与地位，做到“建在乡镇（街道）、县级管理、省市指导”，确保联系平台有效运行。改革代表选举制度，完善代表候选人提名机制，对“组织提名”和“联名提名”规定适当比例，按不同结构要求实行分类选举；建立体制内竞选机制，完善候选人宣传介绍方式，引入候选人自荐程序并规范自荐条件、内容和组织工作，实行普遍、平等的差额选举；严把代表选举“入口关”，加强选举监督，完善代表资格审查委员会工作机制。试行代表专职履职的方式和途径，在县级以上人大分级设定专职代表比例，促进代表履职的专业化、常态化。完善代表“退出”机制，及时淘汰不胜任、不适宜担任代表职务的人员，确保人大制度的权威与尊严。

    四要强化对代表依法执行职务的保障。规范和落实工资、补贴及其他待遇，对无固定工资收入的代表执行职务过程中发生的交通、食宿、通讯等费用，由本级人大按相关标准据实报销；误工费按适当高于本地区上年度人均日工资的标准发放；对提交高质量调研报告、意见、建议和议案的，本级人大可给予奖励。代表活动经费列入本级财政预算，并随着经济和社会发展相应增长，坚持专款专用，定期向代表大会公开。

    五要积极推进代表联系群众工作平台建设。全国人大常委会要率先推进人大代表联系群众工作平台建设，明确建设标准、功能定位和运行机制，为地方人大树立样板、提供示范。积极探索代表联系群众工作平台网格化管理，在县级建立“代表联系群众工作站”，在乡镇、街道建立“代表联系群众工作室”，将辖区内的各级人大代表混合编组，按就近原则入驻站、室开展活动，其中“代表联系群众工作站”由县级人大常委会负责建设和日常联系、指导，“代表联系群众工作室”由乡镇人大或街道人大工作机构负责建设和联系。人大代表联系群众工作平台的建设、运行经费列入各级财政预算，以县为单位拨付到县级人大，统筹使用，真正做到有钱办事、有人管事。