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坚持问题导向 做好人大工作

黑龙江省人大常委会研究室

浏览字号: 来源: 中国人大制度理论研究会 2015年6月

    习近平总书记指出,我们中国共产党人干革命、搞建设、抓改革,从来都是为了解决中国的现实问题。他还指出,要有强烈的问题意识,以重大问题为导向,抓住关键问题进一步研究思考,着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题。在推进“四个全面”战略布局的新形势下,做好人大工作,也必须增强问题意识,坚持问题导向,一切从问题入手,以解决实际问题来衡量和检验人大工作的成效。

    一、针对经济社会发展带有紧迫性和普遍性的问题开展立法工作。换届以来,我省人大常委会在立法工作中,不断推动立法理念的创新,根据不断变化的新情况和出现的新问题,坚持从实际出发,做到每年都有几项对经济社会发展和民生关系重大的法规出台,不断增强了法规的及时性、针对性、有效性,为保障和推动我省经济社会发展提供了有力的法治保障。一是坚持围绕大局、急需先立,抓紧制定经济社会发展急需的法规。坚持立法决策与省委重大决策相结合,与全省改革发展进程相适应,紧紧围绕全面深化改革和实施“五大规划”发展战略开展立法工作。优化发展环境事关改革发展全局,是推动经济社会发展至关重要的必要条件。从我省多年来的情况看,经济发展环境与全国许多地方相比是非常落后的,政府部门服务不优、效率不高,不负责任、不敢担当,不作为、乱作为,不讲诚信、不践诺言的问题比较突出,一直是影响和制约我省经济社会发展的一个老大难问题。实践中我们深刻认识到,如果没有好的环境,再多的优势也会丧失,再好的机遇也会错过;如果再不从改善经济发展环境入手,再不从规范行政权力入手,我省在经济下行压力加大和结构调整中新的项目、新的产业就上不来,到下一步大干快上的时候必然会被远远地甩掉。为此,去年我们围绕规范行政许可,推动解决发展环境问题,制定了省规范行政许可条例,条例着眼于引领和推动行政审批制度改革,对行政许可进行严格规范,创新了许多新制度。从严控制了行政许可设定,明确制定地方性法规确需设定行政许可的、制定省政府规章确需设定临时性行政许可的,应当听取公众意见,对合法性、必要性和合理性进行充分论证、严格审查;为确保行政许可依法施行,保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权和监督权,建立健全了行政许可公开制度;针对市场主体反映强烈的事业单位、行业协会、中介机构实施行政许可及相关服务依据含糊、搭车收费,行政机关指定或变相指定中介机构提供的服务质量不高、收费不低等问题作出了具体规定;建立了行政许可评估和清理制度,明确了评估主体、方式和许可清理标准;强化了监督和责任追究,包括加强对行政机关许可权力的监督制约,加强对事业单位、行业协会、中介机构的监督,及时纠正违法行为和细化不同责任主体违反相关规定承担的法律责任。为从法治上推动深化科技体制改革、保障省委科技强省建设决定的贯彻落实,重新制定的科学技术进步条例,抓住“促进型”立法的特征和规律,对调整范围、政府职责、促进措施、农业和周边国际合作等事项作出了详尽规定。贯彻了市场配置资源的原则,增加了政府职责正面清单等内容,使政府在尊重市场配置资源基础上进行服务和引导的定位更加明确具体。同时在财政资金支持科技企业方式、给予成果完成人报酬的下限额度等核心问题也作出了切实管用的法律规范,取得了良好的社会效应。二是恪守以人为本、立法为民的立法理念,保障和维护人民群众的切身利益。我省冬季漫长,清除冰雪是一项重要的民生工程。为保证城市冬季道路畅通、百姓出行安全和市容环境的整洁,制定的城市清除冰雪条例,针对如何落实全民义务清除冰雪责任、冰雪清扫时限、政府和主管部门责任追究等问题,确立了全民义务清除冰雪责任制,对各类区域清冰雪责任人、灾害性降雪的应急机制、不同降雪量和不同区域范围内清除冰雪的时限作出了具体规定。尤其对融雪剂使用问题,综合考虑各方面意见,作出了使用融雪剂的限制性规定,鼓励在清除冰雪时少用或不用融雪剂,实行绿色清除冰雪。这是我国首部规范清除冰雪工作的省级地方性法规。重新制定的安全生产条例,围绕安全生产的重点行业和薄弱环节,对煤矿、地下经营场所、危险化学品行业、公众聚集场所的安全监管作出了管用的针对性措施。同时细化了安全教育的内容、形式和目标,并区分不同主体,分别就政府及有关部门、生产经营单位、企业内部班组和各类媒体的宣传教育义务作了具体规定。明确提出各类生产经营单位每年、危险行业每半年、地下经营单位每两个月至少进行一次应急演练,公众聚集场所和医院的经营者或管理者每年至少组织两次应急演练,意在落实政府及各行业的安全责任,增强全社会的安全意识。三是积极回应社会关切,发挥立法在平衡、调整和规范利益关系方面的作用。道路交通安全是人民群众关注的热点话题。我们在重新制定道路交通安全条例时,紧紧围绕社会和人大代表关切的问题,对原条例作了重大修改。针对社会上反映最集中、争议最大的停车场施划和收费问题,条例作出了居民区周边道路在不影响车辆通行的条件下,应当施划24小时免费停车泊位的具体规定,将收费停车泊位的施划路段严格限定在大型商购物中商品批发市场等商业区和大型医疗机构、旅游景区、客流物流集散地等周边主要路段,并明确了收费道路停车泊位停车15分钟以内和非营业时间不得收费等内容;针对农村道路交通安全管理薄弱的难题,规定公安交管部门可以委托农机安监人员作为辅警维护交通安全秩序,此举为全省增加了3000多名农村道路交通安全管理人员。同时对行人和非机动车违章行为处罚、轻微交通事故阻碍交通等热点问题作了相应规定。实践证明,立法工作只有坚持问题导向,回答好每部立法涉及的重点领域和现实中的问题,并作出科学合理的规定,才能确保出台的法规能行得通、立得住、真管用,取得符合客观实际、具有针对性和可操作性强的立法效果。

    二、针对改革发展稳定的重大问题和人民群众关心的热点难点问题开展监督工作。我省人大常委会在监督工作中,认真贯彻实施监督法,按照围绕中心、服务大局,突出重点、增强实效的思路,正确处理监督与支持的关系,把二者有机结合起来,在支持中监督,在监督中支持“一府两院”的工作。在监督议题的选择上,将那些与改革发展关系较大、与民生息息相关的问题作为重点;在审议议题准备上,坚持没有调研不上会、情况不明不上会、意见和建议不具体不上会;在审议中,对监督的每一事项都力求提出富有价值的意见和建议,力求解决一两个关键性的具体问题;在督促审议意见落实上,对有些解决起来难度较大的问题实行跟踪问效,推动了省委重大决策部署的落实。一是服务全省工作大局,着力促进经济发展环境的改善。进一步优化发展环境,对于推进行政体制改革、转变政府职能、建设法治政府,对于适应经济发展新常态,破除制约全省稳增长、调结构、惠民生的诸多积弊,清除阻碍大众创业、万众创新的种种关卡,克服经济下行压力,具有重大的意义。为贯彻落实省委优化发展环境的决策部署,支持省政府进一步深化以简政放权、放管结合为核心的行政体制改革,今年我们把开展行政许可法和省规范行政许可条例作为工作的重中之重,并以此统揽全局、贯穿全年,实行省市县人大三级联动。其根本目的是促进经济新常态下的法治环境建设,进一步优化全省发展环境,为处理好政府与市场的关系,激发市场活力和市场创造力,发挥地方国家权力机关的应有作用。为搞好执法检查,我们精心筹划部署,3月上旬会同省政府召开了执法检查工作动员视频会议;4月份召开的常委会会议举行联席会议,针对省政府推行权力清单情况进行了专题询问,并组织了行政许可“一法一例”专题讲座;5月上旬举办的第三期全省五级人大代表履职学习培训班,将本次执法检查内容列为培训课程,并召开了执法检查阶段性工作动员会;5月下旬依托省人大6个专门委员会组成的6个执法检查小组,分别由常委会副主任带队、常委会委员、专门委员会组成人员、部分全国和省人大代表参加,围绕城乡规划、产业项目建设、旅游产业发展、建设项目用地初审、交通安全和出入境管理、生活饮用水卫生监管等重点内容,集中开展了阶段性的执法检查。下一步执法检查要更加突出问题导向,更多与基层群众、行政相对人、各类市场主体接触,紧盯前一阶段检查中反映出的重点问题,透过具体单位或部门、具体环节和情节、具体责任人,查找普遍性倾向性问题的成因,推动解决“放、管、服”三结合不够的问题,既克服不愿“减”的揽权思想,又防止“跟着风比着放”和“一放了之”等不担当问题,还要推动解决改革举措的上下衔接、左右配套,以及基层政府“接得住”、“管得好”的能力建设问题。二是积极推动解决保障和改善民生问题,着力回应人民群众的利益关切为了推动义务教育公平均衡发展,开展的义务教育法执法检查,针对择校普遍存在,乱办班、乱补课现象屡禁不止,一些学生高分低能等问题,建议切实取消重点校和重点班,加大高中招生配额比例,提高学生综合素质评价结果在录取中的权重,逐步消除应试教育影响。针对一些经营者规避自身责任、网络消费活动不规范、消费者个人信息被非法泄露利用等问题,开展的消费者权益保护条例实施情况检查,提出了增强消费者维权意识、完善维权体制机制、健全维权服务体系等意见和建议。针对群众反映集中的民商事案件立案难、执行难、申诉和抗诉难、超审限等问题,组织开展的民事诉讼法实施情况检查,采取暗访与明察相结合,梳理出7个方面20多条共性问题,要求“两院”积极推进审判流程、裁判文书和执行信息公开,积极推进检察建议、抗诉文书和监督过程公开,认真落实人民陪审员制度,完善人民监督员制度。这些意见引起了有关方面的高度重视。为了增强监督实效,我们不断强化重要审议意见落实的跟踪问效,如去年两次督办了省政府研究处理实地视察报告和审议意见情况的报告,督促承办单位着力厘清湿地保护管理体制和责任界限,切实解决“谁都管、谁都不管”的问题,务求一抓到底,抓出成效。实践使我们体会到,人大开展监督工作,只有坚持突出重点,抓大事,议大事,注意把那些党委要求做、政府“两院”重点抓、人民群众期盼改、人大能够做的事项作为监督重点,才能增强监督实效,取得党和人民满意的效果。

    三、针对立法中涉及的关键问题明确人大决定权。讨论决定重大事项,是人大最基本的、最重要的、最能体现国家权力机关性质的权力。但实事求是地讲,人大在工作实践中,对到底什么是重大事项,由于各地情况不同、差异性比较大,很难做到对重大事项的范围作出统一明确的界定,导致决定权的行使存在着权力虚置、程序不完善、效果不尽理想等问题。在如何有效行使决定权方面,我们在立法工作中做了一些有益的探索和尝试,就是把过去人大作为备案的事项,变为人大审议决定的事项,针对现实中的问题,哪些是人大职权范围内、应由人大讨论决定的,注意通过立法作出规范来体现出决定权的行使。比如,城市规划不仅关乎经济发展,更是广大人民群众十分关注的生存发展空间问题。这些年,各地城乡一体化推进不断加快,但是城乡的规划确实存在一些不容忽视和亟待解决问题,体现最多的是开发商规划,这个问题带有普遍性,开发商说在哪儿开发,有的领导就答应在哪儿开发,城市规划被束之高阁,成为一纸空文,发挥不出作用。这类问题,影响比较大,造成的后果也是无法挽回的。为了切实解决这个突出问题,我们在制定的城乡规划条例中,把城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设作为制定和实施城乡规划应当遵循的原则突出出来。在明确规定县城乡规划主管部门、镇政府应当组织编制城市、镇总体城市设计并纳入各层次城乡规划进行管理,城市、镇的旧城改造和新区开发以及重要景观控制区域,应当编制城市设计;未编制城市设计的不得进行建设的同时,重点对增强城市规划的执行力和约束力,明确了各级人大常委会对城市规划和城市设计的审议和监督权力,规定城市设计应当经城乡规划委员会审查通过,在城市、县人民政府报请本级人大常委会审议决定后,由本级政府组织实施。修改城市设计的,应当按照原批准程序进行;未经批准的,不得修改城市设计。条例还强调了人大常委会对城乡规划执行情况的监督,规定城市、县政府应当向本级人大常委会提报重要地块名录,经审议通过后由本级人大会常委会向社会公布,各级政府应当每年向本级人大常委会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况,并接受监督。城市、县政府确定的城市规划实施中的重大事项和重点建设项目,应当提请本级人民代表大会常务委员会审议。这在全国各省城乡规划立法方面开创了先河。许多新闻媒体和专家、学者、法律界人士都认为这一举措,走出了一条城乡一体化规划发展与保护的新路。事实也正是如此,条例出台后,从法律制度上根本解决了随意改变城市规划和乱开发、乱建设等问题。实践说明,人大决定权的行使,不能仅停留在过去已有的规定或办法上,而要根据不断变化的新情况,从工作实际出发,不做普遍要求,注重通过立法抓住需由人大决定的关键问题,一件一件地决定,这样才能不断强化和推动人大决定权的有效行使。

    四、针对需要解决的突出问题发挥人大代表作用。人大代表是国家权力机关的组成人员,代表人民的利益和意志依法参加行使国家权力。他们绝大多数生活在群众中,工作在第一线,是推动经济社会发展的一支重要力量。为充分发挥代表作用,我们积极支持和保障代表依法履职,坚持突出重点,丰富代表活动的形式和内容,去年以来,围绕我省实施“五大规划”发展战略和构建中蒙俄经济走廊龙江陆海丝绸之路经济带等事关全省发展大局和人民群众普遍关心的热点难点问题,重点选择了两大平原现代农业综合配套改革试验、大小兴岭林区生态保护与经济转型、全国老工业基地调整改造规划、黑龙江省城镇化建设、构建龙江陆海丝绸之路经济带、黑龙江省新型农业经营主体发展情况等6个专题,精心组织代表开展集中视察和专题调研活动,及时提出了需要国家层面解决问题的意见和建议35件。为了更好发挥代表小组在我省经济社会发展中的作用,通过制定省人大代表小组在我省经济社会发展中的指导意见,要求各代表小组在开展活动时,围绕省委工作中心,结合省人大常委会年度工作要点和立法、监督工作计划以及五年立法规划,对涉及民生和人民群众反映的热点问题积极开展代表活动,使全国和省人大代表小组上下统一行动,为推动我省经济社会发展发挥了积极作用。专门组织开展全国和省人大代表基层行活动,实地走访了解代表工作和生活情况,直接听取代表意见,密切了与代表的联系。通过实行代表建议梳理分析和分类交办、主任会议重点督办、组织代表实地了解办理情况、听取审议承办单位办理情况报告等办法,加强代表建议办理工作,提高了办理的针对性和实效性。通过修订代表建议、批评和意见办理工作条例,完善了督办代表建议的内容和程序。议案和建议承办单位与代表共同研究办理方案,有关专门委员会加强跟踪督办,使议案办理过程成为提高立法质量的过程,使建议办理成为推进改进工作的过程。关于修订耕地保养条例的代表议案,将在制定耕地质量条例过程中认真研究吸纳议案有关内容。根据代表提出的加快物业管理立法、规范住房维修专项资金使用、抑制过剩产能、减少环境污染、治理雾霾等建议,已将物业管理条例列入今年立法计划,省政府制定的节能减排低碳发展实施方案也认真吸纳了相关建议。

    

    

    

责任编辑: 冯涛
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