增强地方人大监督实效的思考

    监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出，人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对“一府两院”执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。①近年来，对于监督权的行使，各级人大及其常委会在宪法和法律允许的范围内进行了积极地探索和实践，监督工作取得了较大进展，人大的作用和权威也在日益彰显。但是，目前人大监督的力度、效果与宪法法律的规定、形势发展的需要和人民群众的愿望相比，还存在一定的差距。为此，本文结合地方人大常委会开展监督工作的实际情况，对增强人大监督实效有关问题作一简要探讨。

    一、地方人大监督工作的主要成效

    长期以来，地方各级人大及其常委会在行使监督职权过程中，始终坚持党的领导、坚持依法履职、坚持问题导向、坚持监督和支持有机结合，不断完善监督方式、规范监督程序、加大监督力度，监督工作取得了显著成效。

    （一）党对人大工作的领导进一步加强。坚持党的领导，是人大行使职权、开展工作的基本前提和根本保证。地方人大常委会自觉把监督工作置于党的领导之下，并形成了一整套行之有效的工作机制，使人大监督工作始终沿着正确的政治方向前进。一是紧紧围绕推动中央和地方党委重大决策部署的贯彻落实开展各项工作。地方各级人大注重选择带有全局性、根本性、长远性的大事要事作为监督工作议题，确保人大监督工作与党和国家工作大局紧紧相扣，确保中央和地方党委决策部署在人大工作中的全面贯彻落实。二是坚持重大事项及时向同级党委请示报告制度。人大及其常委会作出重要决议决定，开展重大执法检查、视察调研等重要事项，确定监督议题特别是涉及面比较广、社会关注度比较高、影响比较大的议题等，都注意及时向党委请示汇报，积极争取党委的支持。比如，近年来，河南省人大常委会先后围绕粮食生产核心区、中原经济区、郑州航空港经济综合实验区建设三大国家战略规划实施情况多次听取相关专项工作报告，并认真开展了视察调研、执法检查等活动，有效推动了三大国家战略规划的的落实。

    （二）监督工作程序进一步规范。2007年1月1日实施的监督法对各级人大常委会监督工作的内容、方式、程序等都作了比较明确的规定。在具体工作实践中，地方人大常委会在贯彻实施监督法的基础上，不断完善工作程序，规范运作要求，避免监督工作的随意性和盲目性。一是注重强化制度保障，使监督工作在制度框架内规范运行。比如，一些地方人大常委会结合本地实际情况，制定了监督法实施办法或具体意见，进一步细化监督工作具体程序规定，建立了比较规范的监督工作流程，使监督工作各个环节做到了有章可循、衔接严密、便于操作。二是进一步延伸监督工作链条，把跟踪问效作为监督工作的重要环节，并不断健全跟踪问效机制，使监督工作更加有力有效。比如，河南省人大常委会作出规定，凡是经常委会会议审议的“一府两院”相关议题，有关审议意见经主任会议研究后统一转交“一府两院”处理，相关处理意见需在两个月内向省人大常委会反馈，并印发常委会会议；对于比较重大或常委会组成人员重点关注的议题，就处理情况再次听取报告。又如，陕西省人大常委会制定了《省人大常委会审议意见办理工作若干规定》，对审意见办理工作作了进一步规范，创立了审议意见“转办-落实-反馈-测评”的跟踪监督新模式，有力提升了监督实效。

    （三）监督工作方式进一步完善。在运用好听取和审议专项工作报告、执法检查、视察调研等常用监督方式的同时，地方人大及其常委会在法律允许的范围内不断探索完善监督方式，推进监督实效的提升。一是探索开展工作评议。目前，部分地方人大特别是许多市县级人大常委会采取了这一监督形式。比如，河南省大部分市县级人大常委会都普遍开展了工作评议，每年围绕党委中心工作和人民群众关心关注的热点难点问题，对“一府两院”有关部门工作进行评议，有效地促进了被评议单位改进工作，取得良好的效果。二是积极开展专题询问。自全国人大2010年首次开展专题询问作出示范之后，许多地方人大常委会普遍采用了专题询问这一监督方式，并采取措施不断深化专题询问的实效。比如，河南省人大常委会2014年就职业教育发展情况开展专题询问时，首次采用电视、广播、网络同步直播，增加“追问”、“自由询问”、“网民提问”等环节，人民日报、新华社等国内主流媒体进行报道，增强了人大监督工作的公开性和透明度。三是把行使重大事项决定权与监督权相结合。比如，内蒙古人大常委会为加强对特定领域资金的监督，去年在听取自治区政府关于发行铁路交通产业基金的报告之后，作出了关于批准自治区政府关于发行铁路交通产业基金报告的决定，通过监督权与决定权的有机结合，确保自治区加快通道建设的重大决策得到有效贯彻落实。四是探索开展满意度测评。近年来，部分地方人大常委会对这一监督形式进行了探索和实践，并形成了制度，收到了很好的效果。比如，福建省人大常委会及其部分市县级人大常委会采取投票表决的方式，对“一府两院”有关报告进行满意度测评，增强了监督的刚性和实效。五是广泛开展上下级人大联动监督。比如，河南省人大常委会在土壤污染防治监督工作中，实行省市县三级人大联动，统一部署、上下呼应、梯次推进，各级人大代表积极参与，不断延伸监督的深度和广度，较好地发挥了全省人大的整体优势。

    （四）监督工作实效进一步增强。近年来，随着人大监督工作的不断加强和改进，人大监督在推进社会主义民主法治建设、促进改革发展稳定、维护人民群众根本利益方面发挥了重要作用。一是推动了中心工作。坚持围绕中心、服务大局，对事关改革发展稳定大局的重大事项、重要问题进行监督，并提出意见建议或作出决议决定，推动了中心工作顺利开展。二是推进了法治建设。通过依法开展对“一府两院”的法律监督和工作监督，增强了各级国家机关的人大意识和法治意识，提高了“一府两院”依法行政、公正司法水平，为社会主义法治建设作出了积极贡献。三是促进了民生改善。坚持把人民群众关心关注的热点难点问题作为监督工作的重中之重，紧紧围绕教育、就业、食品安全、社会保障、道路交通建设、环境保护等民生问题，运用多种形式开展监督，提出有针对性的意见建议，督促有关机关改进工作，较好地实现、维护和发展了人民群众切身利益。四是提升了人大的地位和权威。地方人大及其常委会紧密结合自身实际、充分发挥人大优势，认真履行监督职责，以自身作为提升了人大地位和权威，人民群众对人大的期望越来越高，人大在群众中的地位正在逐步提高，人民代表大会制度的优势也在进一步彰显。

    二、人大监督工作存在的主要问题及原因

    虽然近年来地方人大监督工作取得了显著成效，但同时也存在不少问题，特别是监督工作图形式、走过场、实效性不强等形式主义问题比较突出，具体表现为“四多四少”：

    （一）程序性监督多，实质性监督少。人大工作的性质，决定了人大监督必须依法按程序。但是，在监督过程中，有时过分注重形式和程序，对监督工作是否推动中央和当地党委决策部署贯彻落实、推动“一府两院”切实改进工作、推动法律法规有效实施，往往重视不够，存在重形式、轻实效，重决议、轻执行的问题。比如，一些地方人大开展专题询问，所提问题及回答都提前与政府有关部门进行了反复沟通商榷，会上由常委会组成人员和政府有关负责同志“一问一答”，看似程序严密、合规合矩，但究竟通过询问解决了什么问题、取得了哪些成效，并没有过多的关注。再如，对财政预算、国民经济计划等的监督，由于受审议时间、人员素质等多种因素的制约，往往只是过一道法定审议程序，各种指标是否科学合理，难以深入审查，监督效果不理想，缺乏权威性和严肃性。

    （二）单一式监督多，综合式监督少。虽然各级人大常委会不断地探索改进开展监督的方式方法，但总的来看，对法律法规赋予的监督职能运用还不是十分到位，监督工作手段还比较有限，主要停留在听取审议专项工作报告、视察调研、执法检查等常规监督方式上，很少针对某一议题综合运用多种方式进行监督。此外，在将监督权与立法权、重大事项决定权紧密结合、综合行使运用方面做得也不够。

    （三）“柔性”监督多，“刚性”监督少。人大的监督具有法定效力，本质上讲是有很强“刚性”的。但是在实际工作中，由于监督方式运用不够充分、监督力度不够强，导致监督的实效性大打折扣。比如，听取审议专项工作报告、执法检查、视察调研等监督方式运用比较广泛，但这些方式由于存在法律后果缺位的问题，所以“柔性”相对较强，以提意见、建议的方法很难有效解决一些深层次、实质性的问题。而对于质询、特定问题调查、撤职和罢免等强制性、惩戒性较强的监督方式，近年来则很少运用。

    （四）提建议意见多，跟踪问效少。人大监督的效果主要体现在改进工作和解决问题上。在视察调研、执法检查、审议报告结束后，人大一般都会就有关问题提出意见建议并形成书面材料，交给“一府两院”办理。虽然许多地方人大在督促审议意见的办理落实方面采取了许多措施，也收到了一定成效，但仍有一些地方人大跟踪监督力度不够，对有关问题是否真正解决、工作是否真正改进，很少持续跟踪、一抓到底，重答复轻落实、审议意见落实不到位、监督效果不明显的现象，在不少地方不同程度存在。

    监督工作之所以出现“四多四少”的问题，主要有以下三个方面原因：一是认识不到位，依法履职的主动性不强。人大的监督权是宪法和法律赋予的，是我国监督体系中最具权威的监督。党的十八届三中全会提出要健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度②。但在具体工作中，一些地方人大认为人大监督是给“一府两院”挑刺找麻烦，担心会搞僵了关系、伤了和气，开展监督时往往底气不足、力度不够；有的思想上有顾虑，担心越位，怕监督过头，开展监督时往往放不开手脚，从支持配合方面考虑多，从监督制约方面考虑少。二是监督体制不够顺畅，影响了监督的深入开展。在实践中，一些工作是“党委决定，政府去办”，或者党委、政府共同决定，联合行文。这样，作为接受党委领导，监督政府工作的人大及其常委会在开展监督时就会陷入一个“两难”的境地，一定程度上削弱了人大的监督权。同时，现在不少地方对基层人大组织和队伍建设不够重视，机关年轻人少、年龄大的干部多，监督工作难以深入开展。三是自身能力有限，监督工作实际效果不佳。部分代表的人大意识淡薄，履职能力较低，不会监督，也不善监督。常委会组成人员知识和专业结构也不尽合理，专职委员比例不高，在客观上也减弱了常委会的监督工作力量。常委会有关工作机构人员配备不到位，工作上疲于应付；有的工作人员专业性不强、整体素质不高，一定程度上影响了监督工作的开展。

    三、增强人大监督实效的路径探析

    党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央不断完善治国理政方略，提出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。张德江委员长在十二届全国人大一次会议上提出要着眼于增强监督实效，进一步完善监督工作方式方法③。这些都对人大监督工作提出了新的更高的要求。面对新形势、新任务，地方各级人大常委会要在同级党委的领导下，坚持以“四个全面”引领人大监督工作，不断增强监督实效，更好地促进“一府两院”依法行政、公正司法，推进社会主义民主法治建设，维护改革发展稳定大局。

    （一）注重加强监督理论研究。人大监督是一个老话题，但也是一个常说常新的话题，必须随着时代的发展变化而与时俱进。要根据党的十八大以来人大工作所面临的新形势、新要求、新使命，不断加强人大监督理论研究，为做好新形势下的人大监督工作提供理论支撑。一是地方各级人大之间要进一步加强沟通联系，进行经常性的工作实践和理论成果交流，更好地总结推广监督工作实践中的好经验好做法，努力形成一套行之有效的监督制度或规范。二是要紧密结合党的十八届三中、四中全会对人大监督工作提出的新要求、新任务，有针对性地选择人大监督工作理论研究新课题，认真开展调查研究，努力为人大监督工作中面临的新情况新问题寻找解决的思路、方法和途径，指导和推动人大监督工作实践。三是要建立一支高素质的理论研究队伍，选配政治素质高、理论功底深、业务能力的强的人员从事人大制度、人大工作理论研究，为提高人大制度理论研究水平提供重要的组织保障和人才支撑。

    （二）注重加强监督制度建设。目前，监督法和各省市制定的监督法实施办法是地方人大开展监督工作的重要依据。随着监督工作的不断深入和推进，在具体工作实践中还会遇到很多法律没有规定的新情况、新问题，不少监督领域的监督制度和规则，还需要在实践中不断完善规范。因此，要进一步健全监督制度，使人大监督于法有据、于法周全。一是建立评议制度。要把工作评议作为一种常用的监督方式，并探索建立一套行之有效的评议工作制度，对评议对象、评议内容、评议方式、评议程序、评议结果的运用等作出具体明确的规定，推动评议工作制度化、规范化，提升评议的实效性。二是建立公开制度。在不涉及国家秘密的前提下，充分发挥报刊、电视、广播、网络等各类宣传媒体的作用，把人大监督工作尽可能的向社会公开。比如，“一府两院”的专项工作报告和常委会审议意见落实情况的报告、人大执法检查报告等，都可以通过新闻媒体向社会公布，让“一府两院”的行政权、司法权和人大监督权置于阳光运作当中，让社会对人大、政府、法院、检察院的工作进行监督和评价。三是建立满意度表决制度。在听取和审议“一府两院”专项工作报告的基础上，每年选取1—2项政府工作中的重点问题或群众普遍关注的热点难点问题，对相关专项工作报告或常委会审议意见落实情况的报告实行满意度表决，若常委会组成人员半数以上不满意，报告机关要在规定时限内重新报告。四是建立边审边询制度。常委会组成人员在审议有关议题的时候，有关部门负责同志必须到场，回答常委会组成人员现场提出的问题；也可以在每次审议时专门留出一定时间进行询问，有关部门负责同志集中回答询问。五是建立督办落实制度。要积极改变一次性监督的做法，改“一审了之”为“重审再审”，一抓到底、抓出成效。凡是经常委会会议审议的“一府两院”相关议题，有关审议意见要明确有关责任单位限期整改落实，落实情况要在规定时限内向人大常委会反馈。对于“一府两院”报送的整改落实情况报告，要认真审查评估，必要时还可以提交常委会审议。六是建立问责制度。对开展相关工作不力，或对常委会审议意见整改落实简单应付、敷衍了事的单位，应当提出警告、发回重办，并组织跟踪检查，必要时，可责成其主要负责人向常委会说明情况，接受询问或者质询。

    （三）注重人大“四权”结合。一是把行使监督权与行使重大事项决定权相结合，善于从监督工作中发现重大事项，并妥善运用决定权推动有关问题的解决。比如，针对常委会在开展执法检查、视察调研等监督工作中发现的重大问题或带有根本性、全局性、长远性的问题，通过行使决定权，作出决议、决定，支持和促进“一府两院”更好地开展工作，推动相关问题得到有效解决。二是把行使监督权与行使任免权相结合，做到监督事与监督人并举。对于监督工作中发现的群众反映强烈、确实存在严重问题的人大任免对象，要敢于行使否决权。同时，要积极探索行之有效的任后监督形式，可以要求被任命人员每年向人大常委会提交书面述职报告，必要时可以听取任命干部的述职报告，并对其履职情况进行评议。三是把行使监督权与行使立法权相结合，通过行使监督权，确保法律法规得到有效实施，推动法律法规不断完善。特别是设区的市享有立法权后，在制定立法计划、确定立法项目时，要善于根据监督工作实践科学统筹、通盘考虑，使立法与改革发展实际相适应。同时，要通过执法检查、听取专项工作报告等多种方式对所制定的法规进行立法效果检查，及时发现法规实施中存在的不适用、操作性不强等问题，并提出修改完善的意见建议，推动人大及其常委会立法工作机构做好修改完善工作，提高立法工作水平，使立法更加符合实际需要、更加切实管用。

    （四）探索刚性监督。要根据监督内容、涉及对象的不同，结合实际适时依法启用质询、特定问题调查、撤职和罢免等强制性、惩戒性较强的“刚性”监督手段。一是加强对人大选举和任命干部的监督。要通过听取履职情况报告、开展执法检查等形式，对人大任免干部进行监督。如果发现有失职行为或不作为、乱作为的人大任命干部，给国家和社会造成重大损失的，要敢于按照法定程序进行质询，必要时可以启动特定问题调查，直至撤职或罢免。二是加强对政府“钱袋子”的监督。探索加强全口径预算监督，可以每年选取政府若干部门开展部门预算、决算审查工作，并建立预算决议的办理落实机制，明确要求政府及有关部门认真落实人大预算决议，将预算审查结果报告中所提意见建议办理情况形成专题材料，按时限提交常委会审议或在第二年的代表大会上书面印发。同时，要进一步健全审计发现问题的整改落实机制，要求政府及有关部门向人大常委会作整改落实情况的口头报告，督促问题得到有效整改落实。三是加强对行政审批权的监督。要结合简政放权、行政审批改革的实际需要，加强对同级政府行政审批方面的规范性文件的监督和审查，应从是否超越法定权限，是否同法律、法规及上级和本级人大及其常委会的决议、决定相抵触，是否违背法定程序，是否有文件“打架”情况等角度进行审查。如认为发现不合法或不适当的，除建议制定机关自行纠正外，还可以予以改变或撤销。四是加强对司法工作的监督。要通过综合运用听取审议专项工作报告、执法检查、代表视察、信访工作相结合的方式开展司法监督。特别是针对人民群众反映强烈的涉法、涉诉信访案件处理情况的落实，可以建立汇报制度、问责制度，坚决纠正有法不依、执法不严、司法不公问题，维护社会稳定、保护人民群众的合法权益。

    （五）注重整合监督资源。要充分整合各方面的监督资源和力量，形成监督合力，使监督效果达到最佳。一是要注重整合人大系统内部监督资源。比如，每年选定1—2个涉及改革发展稳定大局和人民群众普遍关心的热点难点问题作为监督议题，开展上下级人大联动监督，扩大监督范围，凝聚监督力量，发挥整体优势，更好地推动法律法规的实施和相关工作的落实。同时，还要充分发挥代表和委员在监督工作中的重要作用，开展执法检查、视察调研等工作，要尽可能安排更多的代表和委员特别是具有相关专业知识的委员参与其中，以便于发现问题，提出有针对性的意见建议。二是要把人大监督与其他各类监督相结合。要善于整合司法监督、纪检监察监督、审计监督、舆论监督等各种监督力量，注意加强与各类监督主体之间的沟通交流和信息共享，通过优势互补，形成以人大监督为主体、各方面监督力量共同发力的监督格局，增强人大监督的实效性。比如，人大开展预算监督时，要有效借助和发挥审计监督力量，把审计结果作为人大实施预算监督的重要参考，同时，可以与审计部门联合成立专项小组，对审计查出问题的整改落实情况进行跟踪监督，直至问题解决。又如，要注重发挥广播、电视、报刊、网络等媒体作用，在坚持以正面宣传为主的基础上，还可以披露一些既有利于社会稳定、又能够推动解决的典型案列，通过新闻媒体专题报道、跟踪报道等形式，推动相关问题圆满解决。

    （六）注重增强监督能力。要切实加强人大及其常委会的自身建设，使人大及其常委会在机构设置、人员配备、工作水平等方面与地方国家权力机关的性质和职能相适应，更好地发挥监督作用。一是加强地方人大机构建设。针对赋予设区的市立法权，进一步加强人大立法工作机构建设，充实立法专业人才，确保设区的市立法工作顺利开展。要从县乡人大开展工作的实际需要出发，科学合理地调整县乡人大工作机构，适当增加人员编制，解决县乡人大工作机构设置不规范、工作人员短缺、影响正常工作开展的问题。比如，甘肃省已有三分之一以上的乡镇人大将名称统一为乡镇人民代表大会，90%以上的乡镇人大主席都是专职，没有专职主席的配备专职副主席，并成立办公室，根据代表人数配备1—2名工作人员。二是优化常委会组成人员结构。适当增加专职委员的比例，形成专业结构合理化、知识层次多元化、年龄结构梯次化的人大常委会集体，使人大常委会既有懂政治、熟悉政策，干过党政工作的委员，又有懂经济、熟悉法律，从事过专业工作的委员，全面提升人大监督工作水平。三是重视提高代表素质和人大机关工作人员素质。要搞好代表培训工作，结合实际，采取灵活多样的方式，有计划、有重点地加强政治业务培训，使代表更好地了解和掌握国家的大政方针、法律法规，熟悉人大工作程序及开展活动的内容和方法，切实提高履职能力。同时，人大机关工作人员也要注重加强学习，熟悉掌握开展人大工作的政治、经济、文化、社会、法律等各方面知识，提高业务素养和服务保障能力。

    

    注 释：

    ①摘自习近平总书记2014年9月5日在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话。

    ②摘自党的十八届三中全会公报。

    ③摘自张德江委员长2013年3月19日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第一次会议上的讲话。