完善人大讨论决定重大事项制度服务全面依法治国战略部署

    讨论决定重大事项是宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会的重要职权。党的十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定明确指出，要发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用，健全人大讨论、决定重大事项制度。

    依法、全面、有效、正确地行使决定权，对于引领和保障改革，推进经济社会全面协调发展，贯彻依法治国方略，完善地方人大职能和发挥其应有作用至关重要。为贯彻落实中央要求，进一步健全人大讨论决定重大事项制度，地方各级人大开展了广泛深入的研究。2014年，贵州省人大根据省委要求，将“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”列为重点改革研究任务，就如何进一步完善地方人大重大事项决定权的行使进行了研究。

    一、人大依法决定重大事项是全面推进依法治国的要求

    全面依法治国是实现全面建成小康社会奋斗目标的基本方式和可靠保障。全面依法治国以建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家为总目标，依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的目标要求。“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”，是社会主义民主法治建设的题中之义。

    一是从建设社会主义法治国家的要求来看。党的十八届四中全会明确提出，法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。法律的有效实施是社会主义法治国家的重要标志。依法治国，首先是依宪治国。我国的国体是人民代表大会制度，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。宪法和地方组织法规定了地方各级人大讨论决定重大事项的范围。完善人大讨论决定重大事项，有利于落实宪法法律规定，推动依法行政、公正司法、全民守法。

    二是从国家权力运行机制来看。中国共产党作为领导核心，在全面依法治国中的地位和作用是“领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。”党的领导必须依靠社会主义法治，把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来。人大作为国家权力机关，需要把党的意志和主张通过法定程序转变为国家意志，其主要表现形式就是制定法律法规、通过决议决定。从这个层面来讲，完善人大讨论决定重大事项制度，有利于构建党委决策、人大决定、“一府两院”执行的国家权力运行机制，是依法治国的内在要求。

    三是从人大职权行使的现状来看。在地方人大及其常委会立法、监督、讨论决定重大事项、人事任免等四项职权中，重大事项决定权的行使是目前人大及其常委会相对较为薄弱的环节，主要表现在法律规定比较原则、实践中认识不一致、缺乏有效的制度保障等。因此，健全人大讨论、决定重大事项制度，有利于进一步推动人大及其常委会各项职权的行使，更加充分发挥人大在全面依法治国中的职能作用。

    二、地方人大依法行使重大事项决定权的实践和成效

    自宪法和地方组织法明确赋予地方国家权力机关重大事项决定权以来，在宪法和法律的框架下，地方各级人大及其常委会对行使重大事项决定权进行了积极的探索和实践。2005年7月30日，贵州省十届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《贵州省人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》。2008年至2013年，贵州省十一届人大及其常委会共作出决议决定130项。其中省人代会作出的决议决定32项，主要涉及审查批准人大常委会和“一府两院”的年度工作报告，审查批准年度国民经济和社会发展计划及财政预决算，审查批准国民经济和社会五年规划纲要等；省人大常委会作出的决议决定98项，主要是针对贵阳市、自治地方报请批准的地方性法规和选举任免、专项工作报告等事项。

    贵州省各市州人大常委会对讨论决定重大事项的探索更早一些。1996年，六盘水市人大常委会就出台了《关于审议决定重大事项的决定》。1998年，贵阳市和遵义市人大常委会分别制定了讨论决定重大事项的规定。2000年至2012年期间，安顺市、黔东南州、黔南州、黔西南州、铜仁市、毕节市人大常委会都相继出台了讨论决定重大事项暂行办法或者规定。部分县级人大常委会，例如兴义市、瓮安县、三都自治县等也纷纷出台了有关决定重大事项的相关规定。

    可以说，从宪法法律明确人大依法讨论决定重大事项以来，随着民主法治进程的不断推进，各级党委、人大、政府对于人大及其常委会行使重大事项决定权的认识正在不断加强，相关部门就区域内重大事项提请人大及其常委会讨论、决定逐步增多。一些地方总结出台了行使重大事项决定权方面的制度和措施，逐步形成了相对固定的工作模式。

    三、依法行使重大事项决定权存在的主要问题及其原因

    从实践来看，目前地方人大及其常委会讨论决定重大事项对于服务地方经济社会发展的作用还没有充分发挥，普遍存在“三多三少”的特点。一是法律明确规定的重大事项决定较多，法律原则规定或未明确规定的重大事项决定的少。二是程序性的决定多，自主性的决定少。属于政府提请批准、履行程序的地方报批的地方性法规的决议决定多，根据人民群众的意愿要求和社会发展需要，主动作出决定少。三是作出的决议决定，原则性、程序性、宣示性的内容多，实质性、针对性、可操作性的内容少。除了认识方面的问题，对于造成这一情况的原因，基本有三个方面的共识：一是重大事项难以科学界定，二是讨论决定质量难以提高，三是对决定执行的情况缺乏有效监督。

    一是重大事项难以科学界定。虽然宪法和地方组织法对地方人大及其常委会讨论、决定重大事项作出了规定，但是这些规定比较宽泛和原则，对“重大事项”的具体内容、范围界限缺乏实质性的规定，在决定的形式上亦缺乏程序性的规定，致使人大在行使重大事项决定权实施过程中难以把握、操作困难。同时，“重大事项”是一个相对的、动态的概念。在经济社会发展的不同时期，重大事项有着不同的表现形式，具体到某一事项是否属于重大事项，其判断标准随着客观条件的变化而变化。科学界定重大事项的概念，是地方人大及其常委会正确有效行使并用好“重大事项决定权”这一权力的基础。地方人大界定重大事项内容范围时，既担心范围太宽导致操作性不强，又顾虑范围太窄影响决定权行使的权威性和实效性。因此,绝大多数地方人大常委会在制定地方性法规中，往往采用列举加兜底条款的方式来对重大事项进行具体化,实际上在操作中任然难以把握。

    二是重大事项讨论决定质量难以提高。重大事项往往是涉及地区根本性、全局性的大事，需要深入调研与充分论证。人大及其常委会在决定重大事项时，多数是由“一府两院”提出，部分决定甚至是在临时提出的，而后再交由人大来决定，但是由于时间较短，加上人大本身缺少有效的调查论证机制，相关专业人员也比较匮乏，因此，难以在决定前组织人员进行深入调研和科学论证，审议往往难以深入，表决时走程序现象明显。

    三是对决定的执行情况缺乏有效监督。人大及其常委会对重大事项决定通过后的实施情况跟踪督办往往不够到位，推动决议落实的举措不够有力，即使对部分决议的决定执行情况进行跟踪督办，效果也不够理想，难以真正发挥指导实践、推动工作的作用。其主要原因，一方面在于决定决议质量不高，规定的内容比较原则，“一府两院”执行的难度较大;另一方面是因为没有具体的责任追究制度，对于不执行或不认真执行人大决定决议的问题时该如何追究责任，没有明确规定。

    四、进一步优化人大依法行使重大事项决定权的几点思考

    重大事项决定权是人大常委会的一项基本职权，也是宪法和法律赋予地方国家权力机关的重要职责。目前，在省一级人大常委会基本都出台了关于重大事项决定权的地方性法规，也有多个市、县级人大常委会出台了关于重大事项决定权的地方性法规或规范性文件，对地方依法行使重大事项决定权进行了积极探索。但由于缺少国家顶层制度的支持，重大事项决定权范围、运作、种类等界定就各有差异，操作难度大。讨论决定重大事项，要在现有工作机制上勇于突破，注重实效，提高履职水平。

    （一）进一步提高认识，推进讨论决定重大事项常态化、规范化

    地方人大及其常委会决定权行使得好不好，直接关系国家权力机关作用的发挥，关系到人民管理国家事务权力的落实。重大事项决定权是能够产生实质性后果的一项权力。但是由于长期对这项职权行使不充分，一些地方和部门对人大决定权的性质和地位认识比较片面。进一步提高对人大决定权的认识，可以从三个方面来把握。第一，重大事项决定权是一种制度性的权力，体现国家权力机关的本质特征，反映了“一切权力属于人民”的宪法精神，具有法的权威性。第二，重大事项决定权是一项核心权力。人大及其常委会依法履行重大事项决定权，涉及国家和社会生活的各个方面，具有职能的全局性。特别是对没有立法权的基层地方人大及其常委会来说,显得尤其重要。做实这项重要职权，有利于充分反映民意，广泛集中民智，促进重大决策的民主化、科学化，不是可行使可不行使。第三，重大事项决定权是一种刚性权力，作出的决议决定必须贯彻执行，而不是可执行可不执行。

    （二）厘清党委、人大和其他国家机关之间决策权力的配置关系，增强讨论决定重大事项的主动性

    一是要把握好党的领导和人大依法讨论决定重大事项的关系。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的领导只能加强，不能削弱。发挥党统揽全局、协调各方的领导核心作用，是人民当家作主的根本保证。人大及其常委会增强依法讨论决定重大事项的主动性，必须始终坚持党的领导和人大依法讨论决定重大事项相统一的原则。运用法定程序贯彻党的主张，及时将党的重大战略部署和决策上升为决议、决定，更好地实现党的科学执政、民主执政、依法执政。

    二是把握好人大和“一府两院”在讨论决定重大事项中的关系。宪法和法律赋予人大行使重大事项决定权，但要充分行使这一职权必须得到多方的支持和配合。实践中我们发现，由于人大和政府司职不同，对重大事项的认识和理解也由于缺乏法律规范而产生分歧。容易出现人大认为是重大事项要求政府提请审议的，政府却不认为是重大事项，不报人大批准即执行的情况。国家的一切权力来源于人民，归属于人民，置于人民的控制之下。人大是国家权力机关，是本源的权力，而政府是执行机关，是派生的权力。宪法明确规定，国家行政机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生，对它负责、受它监督。应当说，人大讨论决定重大事项的权力，尤其体现出国家权力机关的性质和地位。因此，在讨论决定重大事项过程中，人大处于主导地位，对涉及经济社会发展的重大事项、群众和代表反映强烈的热点难点问题，应当及时主导纳入重大事项的讨论决定程序。

    三是把握好人大依法讨论决定重大事项和支持“一府两院”履职的关系。人大讨论决定重大事项的实质是将人民的意愿和党的主张通过法定程序转化为国家意志。虽然国家机关间的分工职责不同，但根本目的是一致的，都是在党的领导下依照宪法和法律的规定开展工作。人大围绕党委工作重点和人民群众关注的热点问题，通过依法履行决定权等支持其他国家机关推进工作，体现了我国根本政治制度的优势。人大作出决定决议，要坚持实体性和程序性相一致的原则，既要注重实体内容，符合实际需要、具有可操作性和针对性，又要重视做实做细讨论决议、决定的法定程序，维护其应有的法律权威和约束力，实现内容程序相统一，依法支持“一府两院”开展工作。

    四是把握好整体和局部的关系。对重大事项的概念、范围缺乏明确具体的界定是制约地方人大及其常委会行使决定权的重要因素。科学界定重大事项要以制度为保障。可以综合考虑采取列举、概括、排除相结合的方式，尽可能进行细化，提高法律法规的针对性和可执行性。同时，鉴于重大事项的区域性、动态性特点，在设定可供参照的具体标准的基础上，上级国家权力机关可以把操作空间留给下级人大及其常委会。

    （三）完善机制，提高讨论决定重大事项的质量和水平

    一是建立和完善公开机制。建立重大事项公示制度，将重大事项议题向社会公示，广泛征求意见。对涉及公众重大利益、公众有重大分歧、可能会影响社会稳定的重大事项，应当邀请与重大事项有密切关联的人民群众、人大代表直接参与讨论或者列席旁听，听取意见，收集信息，使重大事项决定具有广泛民意基础。

    二是建立和完善调研机制。凡列入人大及其常委会讨论、决定的重大事项，应当做好专题调研或视察，为准确科学决策提供可靠依据。同时，建立对决议、决定的评估机制。根据决议、决定的实施情况和效果，对针对性、科学性和可操作性进行评估。对不适应经济社会发展要求的决议、决定，及时作出调整或予以撤销。

    三是建立和完善监督机制。重大事项一经讨论作出决定决议后，就具有法的权威性，“一府两院”应当认真贯彻执行。人民代表大会闭会期间，人大常委会可以委托有关专门委员会或工作机构采取听取和审议贯彻执行情况报告、执法检查、专题调研等形式对“一府两院”执行决议、决定情况开展监督检查，促进决议、决定的落实。对决议、决定执行不力的，或者拒不执行的，可以采用询问、质询、组织特定问题调查委员会等法定方式予以问责。