充分发挥地方人大立法主导作用的思考

    党的十八届四中全会提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。新修改的立法法明确规定，人大加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。这是中央从建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标出发，在新的历史起点上发挥立法引领、推动和保障作用提出的一项重要制度要求。贯彻落实党的十八届四中全会精神和立法法的要求，健全人大主导立法工作的体制机制，充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，进一步提高立法质量，是地方立法工作亟待解决的问题。

    一、充分认识发挥地方人大立法主导作用的必要性

    人大主导立法，是按照党委的统一决策部署，根据改革发展的需要，在政府及其部门以及社会力量的配合支持下，从立法项目、规划的确定，到重要法规的组织起草、重要问题的协调等环节入手，发挥对整个立法活动的主导功能，保证立法体现党委意图和人民意志的统一。发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，是加强和改进立法工作的一个重要着力点，也是新常态下立法工作的新任务新要求，对于全面推进依法治国，全面深化改革，推动人大工作与时俱进具有重要意义，我们要充分认识发挥地方人大及其常委会在立法工作中的主导作用的必要性，牢牢把握立法工作的主动权。

    第一，人大主导立法是全面推进依法治国的必然要求。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人大依法行使职权确保党的主张通过法定程序上升为国家意志，维护宪法和法律权威，确保法律法规和作出的决定决议体现人民的意志，保证国家机关协调高效运转，这就决定了人大在全面推进依法治国的进程中肩负着重大历史使命。法治每向前推进一步，都需要人民代表大会制度提供坚实的保障。立法权是人大最重要的职权，越是推进法治建设，越要加强立法工作。只有充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，才能更好地承担制定法规和保护法律法规实施的职责，进而使社会主义民主法治更加完备，全面推进法治中国建设。

    第二，人大主导立法是全面深化改革的重要抓手。凡属重大改革都要于法有据。这就要求一方面要把改革中的成熟经验上升为地方性法规；另一方面也要通过立法从制度上进行系统谋划、顶层设计和综合配套。面对新形势新要求，要确保地方立法更好地服务改革发展大局，必须进一步充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，加强立法统筹协调，找准深化改革的突破口，坚持立法决策和改革决策相衔接，注重通过立法引领和推动各领域改革，特别是重要领域和关键环节的改革，为深化改革注入强劲动力，为科学发展提供有力保障。

    第三，人大主导立法是改进和提高地方立法质量的客观需要。总体上说，这些年来，地方人大及其常委会制定出台了一批地方性法规，为完善中国特色社会主义法律体系，推动改革发展发挥了积极作用。但同时要看到，也存在一些问题，主要是我们的一些法规质量不高、操作性不强，在社会上没有什么影响力。有的法规条文规定不够周详，存在一些漏洞。有的法规存在部门权力利益化、部门利益法制化的倾向等。造成立法质量不高的原因是多方面的，其中一个最主要的原因就是人大立法主导作用发挥不充分，主要体现在：过去大部分法规案是由政府提出或由政府部门起草，人大工作的主动性不够，没有提前介入、严格论证，确定的立法项目不够科学合理，致使一些重要的法规没能列入立法规划和立法计划；人大很少牵头起草综合性重大法规；一些综合性的重大立法项目，人大与政府部门组织协调工作做得不够，甚至出现有的法规到人大二审时还出现颠覆性的修改，等等，在一定程度上影响了立法的时效性。要切实提高立法质量，这就迫切要求我们充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，从法规的立项、起草、审议等多个环节入手，建立和完善立法工作机制，进一步主导立法工作。

    二、充分发挥地方人大立法主导作用需要做好的几个方面工作

    贯彻落实好党的十八届四中全会决定和新修改的立法法的要求，真正发挥地方人大及其常委会在立法工作中的主导作用，从地方立法实践看，关键是做好以下几个方面的工作：

    （一）强化人大主导意识。意识是行动的先导。发挥人大立法主导作用，首先要强化主导意识。过去，我们地方人大有些同志在一定程度上存在着一些模糊的认识，觉得人大工作没有党政工作重要，人大又不是党政一线，更不是火线，工作做得差不多就行了，何必做那么多、那么累，况且，人大立法机构就那么几个人，立太多法也忙不过来。所以在工作中往往是政府提请什么法规案过来，我们人大就立什么法规，按部就班走程序就是了。面对新形势对人大立法工作提出的新要求，作为立法机关，人大必须强化主导意识，扭转过去那种被动立法的局面，树立有所作为的立法理念，立什么法，什么时候立，以及立法过程中的起草、论证、协调、审议等各项环节，人大要更加积极主动作为，改变过去那种政府提请什么人大就审议什么的模式，实现由被动“等米下锅”向主动“点菜上桌”的转变。要强化担当意识，主动承担立法使命和责任，把握法规立项主动，牵头起草综合性重大法规，加强与各有关方面的沟通协调，对涉及改革全局、有较大争议的立法项目，善于从全局高度化解意见分歧，确保法规体系内部科学统一，防止部门利益法制化，实现法规的公平公正。

    （二）完善立法工作机制。完善立法工作机制，是人大及其常委会依法行使立法职权、充分发挥立法主导作用的重要保证。这些年来，广西人大常委会结合实际，积极探索，把实践中行之有效的做法和当前人大立法工作研究的新成果上升到制度和机制层面，不断完善立法工作制度和机制。2014年7月，我们制定出台了《关于健全立法起草论证协调审议机制的意见》，并以召开全区人大工作会议为契机，由自治区党委转发施行，《意见》从立法项目的确定，立法的起草、审议、沟通协调等各个环节，对发挥人大及其常委会在立法中的主导作用做出了明确规定。我们围绕贯彻实施《意见》，做了积极探索实践，有改进、有成效，主要抓了三项工作：一是牢牢抓住法规立项的主动权。我们紧紧把握立法规划、年度立法计划的主导权，加强法规项目的统筹安排，在制定立法规划和计划时，紧紧围绕党委中心工作，从全面深化改革的现实需要出发，对各方面提出的立法项目进行通盘考虑、总体设计、科学选择、严格论证。常委会领导亲自把好立法选项关，召开专题会议研究确定立法项目，特别是把立法规划专门提交人大常委会会议审议，确保把改革发展迫切需要、社会各方密切关注的立法项目列入立法规划和计划。二是提前介入法规草案的起草工作。对于政府提请审议的法规草案，我们把握好主导权，加强与法规草案起草单位的沟通联系，提前介入，及时掌握起草进展情况和起草中涉及的重大问题，会同有关方面共同研究立法要解决的重点难点问题，把重大分歧意见解决在起草阶段，加强对法规起草的主导。2014年，我们在开展自治区企业工资集体协商条例立法时，提前介入，与政府部门共同研究，在立法指导思想、条例名称、框架结构、重点问题解决方案等方面达成共识，确保制定的条例更加客观公正。三是紧紧把握立法审议过程的主导权。在审议阶段，我们紧紧把握对法规实质性内容的决策主导权，充分发挥专门委员会的审议职能和法制委员会的统一审议职能，科学合理安排人大常委会会议议程，保证法规草案的审议时间，提高审议质量。同时，加强立法协调，对法律关系比较复杂、分歧意见较大的法规草案，以及审议中遇到的分歧意见较大、影响立法进度的重点难点问题，既加大征求意见、调查研究力度，统筹协调各方面利益关系，努力取得共识，又勇于在矛盾的焦点上“划杠杠”，把握立法决策主导权。2014年，在审议自治区实施水土保持法办法修订草案过程中，针对有关部门提出按章节细化修订草案的意见，我们认真分析研究，组织力量论证，认为上位法规定得较为具体、明确，地方性法规可以细化的空间较小，坚持修订草案在体例上不再分章节，内容主要结合广西实际，不求大而全，有几条立几条，最终条例获得了通过，法规得以及时出台。加强人大对法规立项、起草、审议等阶段的主导，在这些方面有许多文章可做，今后，我们要进一步完善立法工作机制，根据实际需要，把握好整个立法过程的主导权。

    （三）牵头组织起草综合性的重要法规草案。人大主导起草有关综合性的重要法规草案，有利于提高立法质量，避免部门利益法制化。从地方来看，由于政府部门对经济社会运行中的新情况、新矛盾、新问题了解相对全面，由其提出并起草一般性的法规草案具有现实针对性强、专业力量充足的优势。但对于一些综合性的重要法规，事关改革发展全局、涉及范围广、涉及多方面的利益关系、在社会上影响力大，就应该而且必须由人大来牵头组织起草。这些年来，我们广西人大也牵头起草过一些法规草案，但主要是规范立法程序、重大事项决定、执法检查、规范性文件备案审查等涉及人大自身职权的法规，牵头起草综合性重大法规草案比较少。今年以来，我们积极探索，正在牵头组织有关部门起草修改自治区立法条例、旅游条例两个法规，目前这两个法规的起草修改工作正在顺利推进。随着人大牵头起草综合性法规经验的逐步积累，在今后立法工作中，人大及其常委会要从起草机制设计上去主动谋划，建立多元化的法规起草机制，在涉及政府职能的法规主要由有关行政主管部门起草的基础上，逐步增加人大专委组织起草法规的数量。对于综合性较强、对经济社会发展具有全局意义的法规草案，由人大常委会组织若干常委会组成人员负责、有关专委承担、政府部门和专家学者参与的起草小组进行起草。

    （四）加快推进落实设区市人大的立法权。党的十八届四中全会决定和新修改的立法法赋予所有设区市地方立法权，有利于设区市根据本地情况运用立法手段解决实际问题，有利于保障人民依照宪法实现当家作主管理本地事务的权利。推进落实设区市人大的立法权，这也是人大及其常委会发挥主导作用的重要体现。当前，我们广西人大在推进设区市人大立法权中主要遇到的是设区市人大立法能力的问题。除省会城市南宁外，其他13个设区市人大基本都没有立法工作基础，在机构设置、人才储备等方面先天不足，法律方面的人才也普遍比较缺乏。为贯彻实施好修改后的立法法，依法有序推进广西有关设区的市行使地方立法权工作，今年以来，广西人大启动了相关工作，对设区市人大常委会的有关情况进行摸底调研，目前正在制定相关工作方案，明确推进设区市行使地方立法权工作工作目标、组织机构、工作内容、工作步骤等，草拟了推进设区市立法工作的指导意见并已向社会各方征求了意见。下一步，我们要加快依法推进设区市行使立法权的进度，在搞好调研，详细了解各市立法需求、立法队伍现状的基础上，依法合理提出设区市开始制定部分地方性法规的具体步骤和时间建议，并将报自治区党委批准实施。在自治区党委统一领导下，加强与有关部门的沟通协调，做好设区市人大常委会立法工作机构设置和人员编制的统筹安排，根据设区市行使地方立法权的条件、标准和有关设区市申报情况，对有关设区市进行帮助指导，优化设区市人大常委会组成人员结构，充实设区市人大常委会立法工作力量，做好机构设立、人员配备等相关工作，并加强立法工作人员业务培训，逐步健全设区市人大常委会报请批准法规审查相关工作制度。

    （五）强化规范性文件备案审查制度。法律的生命力在于实施。人大及其常委会对于地方性法规不能只是一立了之，必须建立对已立法规的跟踪了解和动态调整机制，保持立法的社会适应性，这也是人大对立法工作主导的必然要求和重要任务。因此，人大及其常委会要加强对与法律法规配套的规范性文件制定工作的督促检查，建立制定配套规范性文件时限制度，努力推动配套规定与法律法规同步起草、同步出台、同步实施。同时，要把所有规范性文件纳入备案审查范围，着力促进这项工作的制度化、规范化,不断提高实效，防止有关部门以文件代替甚至改变法规,防止规章超越立法,对违反法律法规的规章及其他规范性文件要督促纠正,解决“法”出多门、政出多门的问题。这些年来，我们广西人大专门制定了规范性文件备案审查条例，并按相关规定严格执行。下一步，我们将梳理总结这些年自治区和设区市人大常委会开展规范性文件备案审查的经验做法，进一步强化这项工作。与此同时，人大及其常委会要注重地方性法规清理工作，加强立法后评估、加大执法检查力度、做好立法解释工作，及时发现和解决立法层面、执法层面存在的问题，实现立法与执法的良性互动。

    （六）完善人大主导立法保障措施。立法工作是一项专业性、综合性、政策性、法律性较强的工作，发挥人大及其常委会立法主导作用，需要完善相关保障措施。一是人员保障。人大的立法主导作用能否得到充分发挥，立法工作队伍的素质高低是一个关键因素。立法人才既是专家又是杂家，需要的是复合型人才。从广西的情况看，目前存在着立法工作力量与工作任务不相适应的问题，如专家型人才少、培训机会少、人才引进难、人大机关立法人员紧缺等。为适应新形势的需要，要加快建设一支高素质、相对固定的立法专门队伍，可从律师、法学专家中引进人才充实立法力量，并加强立法人员的培训提高素质，同时应加强法制委员会与其他专门委员会乃至政府有关法制部门的人员交流，激发立法工作队伍的活力。条件许可的，还可以建立立法助理制度，为提高常委会组成人员立法审议水平提供帮助。二是经费保障。要增加立法工作经费总量,并实行立法工作经费统筹安排制度，以满足人大立法工作的实际需要。三是责任保障。对于列入年度立法计划的立法项目，要逐一建立立法项目责任制，明确每一个立法项目的进度安排，并将责任落实到部门、落实到人。

    三、充分发挥地方人大立法主导作用必须处理好三个关系

    立法法的修改，使人大及其常委会的立法职权提升到新的高度，人大主导立法将成为新常态。用好这项职权，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，需要处理好三个方面的关系:

    （一）处理好发挥人大主导作用与坚持党的领导的关系

    中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。立法工作是中国特色社会主义事业的重要组成部分，立法过程本身就是使党的主张通过法定程序成为国家意志的过程，是国家重要的政治活动，离开党的领导，就难以切实推进。人大及其常委会在立法中的主导作用，是在党的领导和支持下的主导作用，越是坚持党的领导，就越能有效地发挥人大及其常委会的主导作用，有效地进行立法沟通协调，有效地推动立法进程。这些年，无论是五年立法规划、年度立法计划，还是重要的法规草案、立法中遇到的重大问题，我们都及时向自治区党委请示汇报，由自治区党委讨论决定。

    （二）处理好发挥人大主导作用与发挥人大代表和社会力量的智力支撑作用的关系

    人大代表是人大的主体，人大主导立法工作，必须充分发挥人大代表的主体作用。要高度重视代表的立法意见和建议，根据实际情况列入常委会立法计划，拓宽代表参与立法工作渠道，更多吸收代表参与调研、审议等立法活动，将一些重要的法规案提请人民代表大会审议，充分发挥人民代表大会的立法职能。人民群众根据法律法规的有关规定参与立法工作，是行使宪法权力的重要方面。要组织好人民群众对地方立法工作的有序参与，充分发挥代表联系人民群众的桥梁和纽带作用，使人民群众的意见通过代表反映到立法活动中来。同时，畅通渠道，使人民群众及时了解人大立法活动，有机会发表对地方立法的主张和意见。要广泛听取并认真对待各方面意见，对人民政协通过民主协商方式对一些重大法规提出的意见要高度重视，充分尊重、合理吸收建设性意见。要通过建立立法咨询专家库、与高等院校合作建设立法研究咨询服务基地等形式，扩大专家学者对地方立法的参与，充分发挥专家学者等社会各方面力量的智力支撑作用。

    （三）处理好发挥人大主导作用与充分发挥政府的基础作用的关系

    立法是一项复杂的系统工程，需要各方的共同努力，政府及其有关部门处于行政管理的第一线，地方性法规的主要执行部门也是政府及其有关部门。发挥人大及其常委会立法主导作用，不是在立法各个环节大包大揽，大多数的法规草案还是由政府部门起草，由政府提请，人大主要是牵头起草重要的综合性法规。在人大牵头起草的重要法规的过程中，也都需要与政府及有关部门共同协调，特别是法规中涉及的体制机制等重大问题，需要建立有效的沟通协调机制，充分发挥政府基础作用进行支持配合。