上下级人大常委会监督、联系与指导关系研究

    准确把握上下级人大常委会之间的关系，明确这种关系在人大工作中的作用，对于深入贯彻“四个全面”战略布局，坚持和完善人民代表大会制度，推动人大工作与时俱进，提高人大工作质量和水平，具有十分重要的意义。

    一、增强对上下级人大常委会之间监督、联系与指导关系的理解

    上下级人大常委会之间为什么是监督、联系与指导关系？要较为准确、全面地理解和阐述这个关系，既要基于我国的政权组织形式和国家结构形式去认识，还要把握我国宪法和社会主义法治的基本原则，更要结合我国各级人大及其常委会的实践去理解。

    第一，作为我国根本政治制度的人民代表大会制度是现代代议制民主制度的一种形式。代议制就是由一定区域内的人民民主选举自己的代表，组成权力机关（代表机关），代表本区域人民的利益和意志，讨论决定本区域内的重大事项；代表机关不论高低，只对所代表的人民负责，而不是对上负责。我国各级人大均由人民（选民）直接或间接选举产生，全国人大由各省、自治区、直辖市人民代表大会和解放军选出的代表组成，也就是说由全国人民间接选举产生，其权力由全体中国人民所赋予，代表全国各族人民的意志和利益；地方各级人大由选区选民或下一级人大选举的代表组成，代表该区域内人民的意志，对选举产生他的该区域人民负责，受该区域人民监督。因此，各级人大在法律上是相对独立的，地位是平等的，上下级之间不可能存在领导与被领导的关系。而各级人大常委会都是本级人大的常设机关，对本级人大负责并报告工作，因此，上下级人大常委会之间的关系事实上反映出的是上下级人大之间的关系，上下级人大常委会之间也就不可能存在领导与被领导的关系。

    第二，人民代表大会实行民主集中制原则，各级人大常委会法定职权明确，没有上下级的隶属关系。代议机构一个显著的特点就是集体行使职权，任何个人包括代议机构领导人都没有权力作出实体性决定。一切法律法规和有法律效力的决定，都必须按照严格的民主程序，通过大会民主讨论和审议，最后以少数服从多数的原则进行表决决定。以这样的方式行使权力的不仅是各级人民代表大会，也包括各级人大常委会。人大代表和常委会组成人员依据选举他的人民的意志行使审议和表决权，这种行使权力方式，决定了各级人大及其常委会履职的独立性，不受上级人大约束和领导者主观意志的影响。加之，各级人大及其常委会上下级之间法律对其事权划分明晰，各自均依照宪法法律规定行使职权，形成了与各级党委、政府和法院、检察院领导关系不同的机制。

    第三，我国人口众多、地域辽阔的特点和各地经济、社会、文化发展的不平衡性，中央过分集权对社会主义事业发展不利，现实呼唤集中体制下的分权而治。中央把一部分权力分给地方，以此调动地方积极性。全国人大常委会对省级人大常委会没有领导关系，就使地方国家权力机关的权力切实属于地方，这样有利于发挥中央和地方两个积极性。全国人大及其常委会对地方的事情，上级人大常委会对下级行政区域的事务当然不是完全不管，但其“管”的方式不是直接去管，不是用行政命令方式，而是通过制定法律依法规范和通过监督法律实施去完成。从实际工作看，本地区的人民及其代表机关最熟悉本地的情况，最了解宪法法律的贯彻实施情况，只有他们才能作出最符合实际、最正确的决定。上级人大及其常委会不能随意干预下级人大及其常委会依法行使职权，否则就与宪法精神抵触了，也不符合中央关于权力下放的精神。

    第四，我国是单一制国家，国家权力和法制体系是统一的，由此奠定了上下级人大常委会之间法律监督关系。全国人大与地方各级人大共同构成了我国国家权力机关体系。虽然全国人大及其常委会的权力范围是属于全国性事项，代表全国各族人民共同的意志和利益，地方各级人大的权力范围是本行政区域内的事项，代表本行政区域内人民的意志和利益。但是，在我国，局部事项始终从属于整体事项，全体意志制约着部分意志，局部利益服从于整体利益。上级人大常委会的职权事项相对于下级来说总是整体的、共同的，而下级人大常委会的职权事项相对于上级来说却是局部的、部分的。两者不可分割，构成一个有机体系。各级人大及其常委会均有义务和责任维护国家权力统一和不可分割，维护社会主义法制体系的统一，保证国家法律法规的正确有效实施，保证上级人大决议决定的贯彻执行。这种法律上的责任关系，进一步明确了上下级人大及其常委会之间存在法律上的监督关系。

    第五，各级国家权力机关履行职权、有序协调运转，上下级人大常委会之间的沟通联系不可缺少。上下级人大常委会之间通过工作培训、座谈、交流等形式，互通情况，加强指导，建立有序的沟通联系机制，有利于上下配合、协调一致地履行权力机关职能，提高工作质量水平和效果。另外，上下级人大常委会之间的联系，也是各级人大联系代表的一种方式。发挥人大的作用，就必须充分发挥代表的作用。通过间接选举的上一级人大代表和常委会组成人员，是由选举单位即下一级人大选举产生的。加之，人大代表多为兼职，平常工作生活在其选举单位的行政区域内，无论是从对代表的了解程度还是从代表发挥作用来看，下一级人大常委会都是其有力后盾和履职力量源泉。因此，上一级人大常委会联系本级人大代表，必须要做好选举他的下一级人大常委会的联系工作。可见，上下级人大常委会的联系，是人大常委会行使职权的要求。

    第六，在实际工作中，下级人大常委会履职时对法律法规的认识和理解，离不开上级人大及其有关部门的指导。全国人大常委会对宪法法律的内容和精神实质的理解更权威，在地方人大保证宪法法律的贯彻执行过程中，它能给予最权威的指导，有助于地方各级人大更准确、更有效地遵守和执行宪法法律。同样，地方的上一级人大常委会对宪法法律及自己制定的地方性法规和决议决定的理解，一般也要比下级人大常委会更权威、准确。现实工作中，省级人大常委会也经常要求全国人大常委会给予指导，下级人大常委会也经常要求上级人大常委会给予指导。这种指导既由其法律地位决定，也由其自身工作情况决定，具有不可替代性。

    根据以上分析，上一级人大常委会与下一级人大常委会的关系，可以用“监督、联系、指导”概括性地加以描述，或者说是法律上的监督关系，业务上的指导关系，工作上的联系关系，这样的定位是恰当的。

    二、对上下级人大常委会监督、联系与指导内容和方式的归类梳理

    地方各级人大常委会成立30多年来，就上下级之间如何进行监督、联系和指导，依法进行了大量实践探索，积累了丰富的经验，形成了一些机制、制度和惯例，体现了与时俱进精神，也有力地推动了各级人大工作深入开展。要具体归类哪些内容和方式属于监督，尤其是哪些内容和方式属于联系或指导，其实是不容易的，监督也是一种联系和指导，联系中必定就有指导，指导必定有联系。我们大体上做了归类，主要有3类12个方面：

    （一）从法律上开展监督类

    一是省级人大常委会审查批准市级（自治州、自治县）人大及其常委会制定的法规，也就是对有立法权的下级人大及其常委会制定的地方性法规和民族自治地方人大制定的自治条例和单行条例进行审查和批准。在坚持法制统一原则前提下，实行对法律法规的细化、结合实际对有关规定进行变通等，是有立法权的下级人大或民族自治地方人大的权力，但必须接受省级人大常委会的审查批准，不得有违上位法。这样的规定，维护了法制统一，体现了人大内部法律监督要求，是上级人大对下级人大监督的重要形式。

    二是上一级人大常委会对下一级人大及其常委会制定的规范性文件进行备案审查。宪法和法律规定，全国人大常委会和地方各级人大常委会有权审查、撤销下一级人大及其常委会作出的超越法定权限，限制或剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人或其他组织义务的，同法律法规规定相抵触的或者其他不适当的决议、决定。监督法实施后，这一规定得到了很好地贯彻落实，维护了宪法法律的权威。目前，已成为上级人大对下级人大制定的决议、决定开展法律监督的重要形式。

    （二）从工作上进行指导类

    一是进行人大工作方面的法律法规和业务工作请示。主要有两个方面，一方面，地方人大日常工作中对有关法律法规条款的理解、认识，立法实践中部分条款适用范围的请示，如选举法、代表法、立法法的运用等；另一方面，下级人大对业务工作方面的请示，如有关重要工作开展、人代会组织、人事选举任命等。通过向上级人大常委会请示，明确规定，吃透情况，使地方各级人大依法有效地推进工作。

    二是上级人大常委会或工作部门对下级人大工作者进行培训。全国人大常委会办公厅和省级人大常委会培训资源丰富，依托其对代表和人大工作者进行培训，对有关人大工作的重要法律法规进行学习辅导、开展讲座或座谈交流等，已成为上下级人大常委会工作指导的重要内容。特别是对换届后新到人大的常委会组成人员和工作人员进行业务培训，显得尤其重要。各级人大常委会的培训中心，开展对本级和下级人大代表、人大常委会组成人员、常委会工作人员的培训，有力促进了上下级人大之间的工作指导。

    三是上级人大常委会向下级人大常委会印发具有工作指导性的文件。向下级人大印发具有工作指导性的文件，是上级人大常委会指导下级人大常委会工作的重要形式。全国人大常委会下发的有关换届工作文件、有关重要法律条款解释，省级人大常委会下发的具有指导、规范性质的文件，以及下发本级人大的领导讲话、工作总结、工作要点、调研报告、工作通报等，充实了上下级人大常委会工作指导的方式和内容，对下级人大常委会开展工作指导帮助作用很大。甘肃省人大常委会针对乡镇人大工作实际，由办公厅下发了关于乡镇人大工作规范的指导意见，对本省依法加强和规范乡镇人大工作效果很好。

    四是上一级人大常委会通过机关报刊、内部材料等指导和联系下级人大常委会。全国人大常委会办公厅主办的《中国人大》杂志，刊载全国人大常委会领导人讲话和指示、权威分析和理论阐述，总结介绍地方人大及其常委会的经验。各省人大常委会也都相继创办了公开出版的机关刊物，还有一些内部报刊，有的市县人大也办了内部刊物，这对加强工作联系和业务指导、推动各级人大常委会工作起了积极作用。甘肃省人大常委会主办的《人大研究》杂志，作为人大制度学术期刊，办刊宗旨就是研究人大制度理论、交流人大工作经验、开阔人大工作视野、推进政治文明建设，在全国范围具有较大影响力。同时，全国人大常委会和各级人大常委会大都建立了自己的网站，在工作联系和业务指导方面的作用越来越明显。

    五是上级人大常委会负责人和组成人员对下级人大的视察、调研，具有实地指导的特点。从全国人大常委会来看，委员长、副委员长及有关专委会负责人到各地考察、调查时，很注意了解当地人大工作的情况，听取地方人大的意见，对地方人大工作给予指导和帮助。地方上级人大常委会领导到下级人大的视察调研，了解工作情况，研究分析问题，提出工作建议，指导人大工作效果非常明显。

    （三）在日常工作中进行联系类

    一是下一级人大常委会负责人列席上一级人大常委会会议。1980年4月五届全国人大常委会第十四次会议，邀请省、自治区、直辖市人大常委会负责同志列席，增加见识，了解人大会议程序，为下级人大依法办好会议提供了学习机会。此后，邀请省级人大常委会负责人列席全国人大常委会会议成为惯例。参照全国人大常委会的做法，地方各级人大常委会举行会议的时候，也邀请下一级人大常委会负责人列席。目前，这一做法已列入地方人大常委会议事规则中，由邀请变为规定，由一般联系变为法定联系。

    二是召集下一级人大常委会负责同志座谈会。1980年4月全国人大常委会首次召开省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会，听取地方人大常委会负责人有关人大工作开展情况汇报和反映，开了这方面工作联系的先河。此后，全国人大常委会就有关重要工作、重要法律修改等，都召开座谈会，通报相关情况，吸取意见建议。地方各级人大常委会也都根据工作实际需要，经常召集下一级人大常委会或部门负责人座谈会。这种会议形式，既提高了上级人大常委会的工作质量，又加强了对下级人大常委会的工作指导，效果十分明显。

    三是组织有关人大业务工作座谈交流会或研讨会。六届全国人大财经、教科文卫、华侨等专门委员会，先后采取召开座谈会的形式，搭建了地方人大工作部门交流经验、互相学习的平台，增进了上下级人大业务部门的联系，促进了省际间人大工作交流。之后，为了加强同下一级人大常委会业务工作的联系，由上级人大专门委员会或者上级人大常委会工作部门或办事机构，召集的工作座谈会越来越多，开拓工作视野，互相借鉴学习，有力促进了上下级人大常委会的工作联系。

    四是在立法、执法检查、专题调研等日常工作中加强联系。各级人大及其常委会都有保证宪法法律在本行政区域贯彻实施的职能，都有监督本级“一府两院”工作职能，以及全国和省市级人大常委会都有立法、执法检查、视察调研等工作任务。要完成好这些任务，离不开下级人大的支持配合，离不开有效的沟通协调。同时，也为下级人大常委会依法履职、开展工作提供了学习借鉴机会，这种联系也促进了下级人大常委会工作的有效开展。

    五是通过工作委托、事务承办等深化上下级人大常委会之间的联系。上级人大常委会的部分执法检查、工作调研项目，也经常委托下一级人大常委会实施。同时，上级人大相关专业会议，以及立法中重要条款项目论证等事项，也有委托下一级人大常委会进行的。这些联系，增强了各级人大上下齐心、共同努力完成工作的合力。

    三、对规范上下级人大常委会之间监督、联系与指导关系的思考

    上下级人大常委会之间的监督、联系与指导，主要是依据惯例、实践和上一级人大常委会的示范，并形成了一些行之有效的做法。正是这些学习借鉴和探索创新，为我国各级人大常委会依法履职和顺利开展工作创造了条件。在深入贯彻“四个全面”新形势下，尤其是全面深化改革、全面依法治国，对各级人大都提出新任务、新要求，必须进一步加强和规范上下级人大常委会之间的关系。为此，提出以下思考：

    思考之一：实际工作中上下级人大常委会之间监督、联系与指导关系，由于缺乏刚性制度约束，由此对人大工作带来的不利影响，应当引起重视并不断改进。在人大工作中，法律规定得较为明确的上下级人大之间监督关系，由于各方面原因，人大常委会在这方面也难以真正作为。比如，撤销下一级人大常委会不适当的法规、决议决定或其他规范性文件的实例，在实际工作中很少。上世纪八十年代甘肃省人大常委会制定的禁止痴呆傻人生育的地方性法规，一出台就受到世界人权组织的抨击，但一直没有得到纠正，只是在2007年才自行废除。因此，上级人大常委会对下级人大常委会的法律监督，实际发挥作用很小。许多从事人大工作的同志，特别是基层人大的同志，对上下级人大常委会的监督关系，理解得不一定完全恰切到位，具体把握和运用这种关系也就难以得心应手。因此，上级人大常委会对下级人大常委会的的监督、联系与指导，既要尽职尽责，又要切实有效。

    思考之二：针对现行上下级人大常委会之间的关系，进一步使其规范化、制度化，成为中国特色社会主义法律体系中的制度补充。要不断改进上下级人大常委会的联系办法，规范联系方式和内容，将现行的召开座谈会、邀请列席人大常委会会议、上下联动开展执法检查、代表视察、人大常委会组成人员联系下级人大工作等，将其规范化、制度化、法制化，使之成为人大工作的重要制度规定，并长期坚持。同时，做实联系、指导，如加强学习培训制度、会议制度、视察调研制度、联系选举单位制度的实效性。

    思考之三：针对人大常委会组成人员特别是常委会部门负责人，自觉不自觉地将党政部门的工作方式带到人大常委会工作岗位上的问题，应加强引导，积极纠正。人大常委会组成人员中许多同志都是从党政部门转岗过来的，这种行政首长负责、上级领导下级、指挥命令下级的意识和作风程度不同地存在，经常自觉不自觉地把上下级人大常委会关系实际定位为领导关系。下级人大常委会也时常以党政部门思维方式，对上级人大常委会有过多要求和期望，比如请上级人大常委会为当地争资金、争项目等，这样容易诱致上级人大常委会“越位”。继而忽视对下级人大常委会开展切合实际的工作指导联系，或者对指导联系不知如何下手，摆不正位置，以及不规范、不恰当的“错位”情况，比如个别地方上级人大常委会出面考核或评比下级人大常委会工作等做法。以上这些习惯、作风、做法，对人大依法行使职权，促进地方国家权力机关有序协调运转极为不利。因此，应当主动转变思想观念，自觉克服不利于人大依法履职的习惯思维，严格依据法律规定，定位上下级人大常委会之间的关系，不断充实和完善这一关系，努力使其在人大工作中发挥更大作用。

    思考之四：针对一些地方人大其是县乡人大过多地观望上级人大，甚至照搬照抄上级人大做法的实际，全国人大常委会和省级人大常委会要加强对基层人大代表、人大工作者的培训辅导。要充分发挥全国人大常委会和省级人大常委会的法律工作者、人大理论工作者比较多的优势，持续加强对基层人大代表和人大工作人员的培训，以学习培训促进工作提升。另一方面，全国人大常委会和省级人大常委会要更多地深入基层人大，开展调研视察、宣传解释和法律法规辅导，为下级人大常委会做好工作示范和指导。

    思考之五：根据地方人大尤其是县乡人大要求上级人大常委会帮助解决机构、人员、编制、经费等困难问题，上级人大常委会应在法定职权内开展联系指导，切实做到不越法、不越位。上下级人大常委会的监督、联系与指导，与政治体制特别是党政关系状况有很大关系。从调研情况来看，凡是人大及其常委会的法定职权作用发挥不够，他们就希望上级人大常委会给予支持或呼吁，针对某项重要工作或复杂事项，总想找个权威说法，如果没有硬邦邦的说法和支持，下级人大常委会就会畏首畏尾、瞻前顾后，这种现象在一些地方人大十分普遍。对此，上级人大在工作指导联系中，不得干预具体工作或违规承诺、提出职责以外的工作要求。比较妥当的做法是，建议其向本级党委汇报，加强与政府的协调，而不能依赖上级人大常委会呼吁支持，或者以联系指导为名进行具体解决。

    思考之六：从目前来看，人大常委会职能作用发挥得如何，很大程度上取决于同级党委的重视和支持，一些困难和问题的解决，也取决于同级党委的支持和政府的配合。许多市县人大工作由于自身对法律法规学习不够，对具体工作研究思考不够，基层定位不准、创新不足，继而形成了对上级人大常委会的过分依赖。因此，上级人大常委会在与下级人大常委会的联系指导中，要把握好度，要有原则要求，通过规范监督、联系与指导关系，为各项工作深入开展创造条件。