地方人大及其常委会行使重大事项决定权的实践和思考

    重大事项决定权是宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。在全面深化改革和全面推进依法治国的新形势下，地方人大及其常委会依法切实行使好重大事项决定权，是坚持人民代表大会制度的客观需要，是与时俱进地完善人民代表大会制度的必然要求，也是发展社会主义民主政治，保证人民当家作主，推进依法治省的现实要求。

    一、我省行使重大事项决定权的实践

    长期以来，福建省地方各级人大及其常委会认真行使重大事项决定权，有力地推动了经济社会事业的全面发展。

    一是决定经济发展的重大事项。坚持把服务经济发展作为行使决定权的出发点和立足点，坚持从实际出发，就财政、审计、重大建设项目等方面的重大问题，作出一系列决定决议，促进了本地区经济健康有序发展。比如，福建省人代会先后三次作出了有关海西建设的决定，为推动海峡西岸经济区发展战略上升为国家战略以及加快建设海峡西岸经济区作出了重要贡献；2005年厦门市人大常委会围绕发展循环经济作出决定，决定不仅规定了政府部门的职责，企业和公众的义务，还规定了具体鼓励措施，体现了地方国家权力机关的应有作为。

    二是决定关注民生的重大事项。针对人民群众普遍关注的涉及全局性和长远性的问题开展调查研究，作出关于进一步推进普及义务教育、加强公共卫生工作、加强环境保护工作、加强社会保障工作监督等方面的决定决议，这些决定决议凝聚了民心，解决了问题，取得了成效。比如，2003年，“非典”疫情发生后，省人大常委会及时调整年度计划安排，迅速组织力量起草、论证并审议通过了关于加强卫生工作的决定；2006年，针对近海污染严重的问题，泉州市人大作出关于加快近海水域环境污染治理的决议，市政府把执行该决议作为“法定作业”，市人大5年来持续开展监督工作，促使泉州湾污染问题得到有力解决。

    三是决定依法治省方面的重大事项。自“二五”普法以来，多年来结合历次普法工作，作出了开展宪法宣传活动、加强法治宣传教育等决议。1998年，根据党的十五大提出的依法治国基本方略和中共福建省委关于依法治省的决定，省人大常委会及时审议通过关于依法治省的决议，并批准了省政府的实施规划和省“两院”的实施方案，有力推动了依法治国方略在我省的贯彻实施。今年初，根据党的十八届四中全会作出的全面推进依法治国若干重大问题的决定和中共福建省委的贯彻实施意见，省人大常委会及时组织起草关于推进法治福建建设的决议，该决议已在5月召开的省十二届人大常委会第十五次会议上审议通过。为适应福建自由贸易试验区建设的需要，根据全国人大常委会暂时调整实施有关法律的决定，省人大常委会及时审议通过了《关于在中国（福建）自由贸易试验区暂时调整实施本省有关地方性法规规定的决定》，维护了国家法制统一，保证了自贸区建设和体制机制创新在法治的轨道上推进。

    四是推进决定权行使的法制化规范化。在总结我省多年来行使决定权实践经验的基础上，省人大常委会于2002年制定了《福建省各级人大常委会讨论决定重大事项的规定》，市县两级人大如厦门市、南平市、宁德市、漳平市、永定县等也相继出台有关规定，进一步规范了本级人大常委会讨论决定重大事项的运作程序。

    二、行使重大事项决定权存在的问题及成因

    我省各级人大及其常委会在依法行使重大事项决定权方面，做了一些有益探索,但相对于人大其他职权，行使决定权仍是一个较为薄弱的环节，与民主法治建设的要求，与广大人民群众的愿望相比还有差距。普遍存在的问题主要体现在：

    一是行使不够到位。一些地方人大及其常委会还存在该出手时没有出手的情况，对民生问题，对生态建设和环境保护，对群众反映强烈的热点难点问题，不能及时列入讨论决定重大事项的议程。有些政府部门的思想观念没有转变，该提请人大决定的重大事项没有提请人大审议。

    二是行使不够充分。人大及其常委会作出的程序性、批准性、宣誓性决定决议多，主动根据代表议案或人民群众意愿要求作出的实体性决定决议偏少。如我省十一届人大及其常委会期间，尽管作出决定决议100多个，但具有实体性质的决定并不多。实体性决议太少，弱化了决定的影响力。

    三是行使不够平衡。地方各级人大及其常委会不同程度上存在重立法权、监督权和任免权，轻决定权的状况。在常委会年度工作要点中，有立法和监督工作的明确安排，少有对行使决定权的专项安排；在常委会工作报告中，只有少数地方在若干年份中对行使决定权进行专门总结和部署，大多数地方没有单列行使重大事项决定权情况。

    四是落实不够有力。有些决定决议的出台没有实际内容，也没有强制力，涉及具体事项少，针对性和可操作性差，使“一府两院”在执行决议决定中有很大的自由裁量空间，人大常委会对决定决议贯彻落实的情况也很少或者没有组织监督检查，使决定的落实和效果打了折扣。

    分析上述问题，既有主观原因也有客观原因。主观上，人大一些同志思想上有顾虑，担心对重大事项讨论决定多了，会被误解是与政府争权或影响政府工作的积极性，不敢轻易作出决定。客观上，法律对重大事项的界定不明确，执行决定决议的程序和步骤不明确，违反决定决议应当承担的法律责任不明确。

    三、有效行使重大事项决定权的几点建议

    党的十八届四中全会就全面推进依法治国作出了战略部署，明确了各方面任务要求，这对地方各级人大及其常委会依法履职提出了新的更高要求，同时也提供了更广阔的作为空间。地方人大要坚持在实践中继续规范探索，进一步解放思想、实事求是、与时俱进，有效地行使重大事项决定权，充分发挥好地方国家权力机关的作用。

    （一）坚持法律规定，深化对行使重大事项决定权的认识

    正确认识行使重大事项决定权的重要性和必要性。要深刻认识行使重大事项决定权，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项法定职权，讨论决定本行政区域内具有根本性、长期性、普遍性的重大事项，是地方各级人大及其常委会的重要职责所在，不存在越权、越位的问题。同时，随着中国特色社会主义法律体系形成，对立法的质量要求越来越高，今后地方立法的步伐将会适当放慢，经济社会发展中的一些问题，也不一定都需要通过立法途径加以解决和规范。地方人大及其常委会可以发挥决定权行使相对简便易行的优势，及时对一些重大事项作出决定，例如，福建省人大常委会在审议《福建省促进生态文明建设若干规定（草案）》时，就根据常委会组成人员的审议意见将立法计划中的规定改成作决定的方式，及时审议通过了关于促进生态文明建设的决定。对于没有立法权的地方人大而言，行使重大事项决定权更是具有准立法的意义，要用好这项权力，更多地作出决定决议。

    正确认识行使重大事项决定权的可能性与现实性。地方人大及其常委会在行使重大事项决定权方面进行了一定的探索，积累了许多行之有效的经验，随着民主法治建设的不断推进，在这方面必将有更大的作为空间。地方人大及其常委会行使重大事项决定权，需要适应我国社会主义民主政治的发展要求，需要从我国的国情和实际出发，必须突破历史惯性和传统思维定势，既要破除“无所作为”的观念导致决定权虚化、闲置，又要防止过分强调人大决定权而不顾及政治体制运行状况的现实。

    正确认识行使重大事项决定权的紧迫性和艰巨性。我国已经进入改革的攻坚期，社会重大问题简单地靠传统的行政力量去解决已经比较困难，这种形势对人大行使重大事项决定权既是紧迫要求又是艰巨任务。一方面，人大在行使重大事项决定权的过程中，酝酿得好，酝酿得充分就能使人大与党委、政府、社会各方拧成一股绳，产生巨大的合力，促进重大问题的迎刃而解。另一方面，社会转型加剧，利益主体日趋多元化，利益格局日趋复杂，人大在行使重大事项权中，如何有效平衡各方面利益关系，需要更多的智慧和作出更大的努力。

    （二）坚持目标一致，理顺行使重大事项决定权的各种关系

    处理好人大与党委的关系。人大及其常委会行使重大事项决定权，要始终自觉坚持党的领导，及时掌握和跟进党委的工作重点，根据中心工作的需要行使决定权。要注重发挥人大常委会党组的作用，建立健全向党委请示汇报制度，讨论决定重大事项应事前报告，听取党委的意见。对决定、决议执行过程中的重要情况，要及时向党委汇报，争取党委的支持，确保有效行使好重大事项决定权。党委要支持人大及其常委会根据地方国家权力机关的性质和职责行使好重大事项决定权。建立并坚持党委定期研究人大工作的制度，及时向同级人大常委会党组传达党委的重要决策和重大工作部署，保证人大及其常委会在依法履行职责的过程中把党委决策转化为国家意志。及时掌握人大讨论决定重大事项的情况，研究和解决人大及其常委会行使职权过程中遇到的困难和问题，认真研究答复人大常委会党组请示的事项和提出的要求。

    处理好人大与“一府两院”的关系。人大与“一府两院”职责不同，但目标方向一致，都是在党的领导下依法开展工作，共同推动经济社会发展和民主法治建设。对人大而言，行使好重大事项决定权要把握好度，始终从积极、善意、建设性的角度出发开展工作，既不缺位失职也不越位代替，不干涉“一府两院”在法定职责范围内依法行权履职，妥善处理好监督与支持的关系，使决定权、行政权、司法权更好地形成合力。对“一府两院”而言，不能越权决定应由人大及其常委会决定的重大事项，依法将应由人大及其常委会决定的事项提交人大及其常委会讨论决定，对人大及其常委会作出的决定决议要认真执行。

    （三）规范有序运作，增强行使重大事项决定权的实效

    认真选好议题。要围绕党委中心工作，综合考虑群众关注点、社会热点和工作难点。特别在基层，选题要坚持以问题为导向，突出民生，突出社会公平正义，这样才能切实增强履职的主动性、针对性和实效性。同级党委对一定时期改革发展稳定等方面的重要工作、重大事项、重点问题提出主张，人大及其常委会就要及时跟进、深入研究，搞清楚党的主张中哪些内容应当并且能够依法转化为国家意志，对于迫切需要全体社会成员一体遵行的、条件时机成熟的，及时将其确定为人大讨论决定重大事项的议题。同时，要建立人大常委会与政府、专门委员会和工作机构与政府有关部门之间多层次的联系渠道，定期研究本行政区域内的重大问题，搞清楚群众关注的热点难点问题，科学确定重大事项议题。

    规范运作程序。凡列入常委会会议讨论决定的重大事项，都必须有足够的常委会组成人员参与调研，全面深入了解情况，为提高审议质量做好准备。调查研究后及时形成调查报告，由人大常委会党组向同级党委专题汇报，待党委研究同意后再召开主任会议确定提交常委会审议。审议时，应当充分发扬民主、广泛听取各方面意见，必须在常委会全体会议上采取无记名表决方式表决，由常委会全体组成人员过半数通过，如遇重大分歧，应及时召开主任会议提出处理办法，或暂不付表决。决议决定作出后，应及时以公文形式送达“一府两院”执行或办理，并通过常委会公报、门户网站、新闻媒体予以公布，形成舆论监督。

    抓好督促落实。要加强对决议决定执行的监督，确保决议决定的贯彻和实施。要把每一项决议决定特别是实体性决议决定实施的监督责任具体落到专门委员会或常委会相关工作机构；建立健全“一府两院”执行人大及其常委会决议决定工作的书面报告制度；有针对性地开展对决议决定执行情况的跟踪检查，可以综合运用执法检查、听取和审议专项工作报告、专题调研等手段督促落实；对“决而不行、行而无果”等问题，建立责任追究制度，并适时运用刚性监督手段，确保决定事项的落实。

    （四）加强制度和自身建设，为行使重大事项决定权提供保障

    加强顶层设计。全国人大及其常委会已经制定了地方组织法、立法法、监督法、选举法等事关人大及其常委会行使职权的专门法律，唯有重大事项决定权，迄今尚未制定专门性法律。建议全国人大抓紧制定出台重大事项决定法，对重大事项决定权的概念、范畴、提请主体、行使程序、法律责任等作出明确的实质性规定，使这项职权的行使更加规范和可操作。

    积极稳妥探索。地方人大及其常委会可以本着依法办事、积极稳妥、循序渐进的原则开展探索。地方人大及其常委会行使重大事项决定权应当严格遵循法定权限，把握决定的合法性，对法律规定比较原则或法律没有规定的，在符合其他法律规定的情况下勇于创新，为上位法的制定提供更多的实践经验。地方人大也可及时总结经验，适时完善地方性法规或规定，依法保证决定权行使的制度化、程序化、规范化。

    加强自身建设。打铁还需自身硬，要加强地方人大常委会组成人员配备，适当增加地方人大常委会组成人员人数，提高专职委员比例。进一步优化常委会组成人员及人大代表结构，形成经济、科技、法律等多方面知识兼备的知识结构，并通过培训学习等方式，提高常委会组成人员和人大代表各方面素质。加强地方人大常委会机构建设，充实各专门委员会和各工作机构的力量。特别是县一级人大常委会，要解决普遍存在人员结构老化、能力不足、一人一委等问题，为行使重大事项决定权提供有效的保障和服务。