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完善立法工作体制进一步发挥立法的引领推动作用

北京市人大常委会研究室

浏览字号: 来源: 中国人大制度理论研究会 2015年6月

    中央提出全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局,明确立法和改革如车之两轮、鸟之两翼,要发挥立法对改革的引领和推动作用,做到立法和改革协调推进。十八届三中、四中全会明确提出要完善立法体制,健全有立法权的人大主导立法工作的体制、机制,发挥人大及其常委会在立法工作的作用。

    然而,要落实中央的要求并不容易。首先是改革难。改革是对现有的体制和机制的突破,就是要按照事物发展的客观规律和时代要求,顺应人民群众的需求,对固有的利益格局加以调整。要发挥立法对改革的引领和推动作用,就必须在立法中突破旧有的体制机制,调整现行行政管理体制中不协调、不适应的地方,打破部门利益的壁垒。所以,立法的过程本身就是改革的过程,这就对立法工作提出了更高的要求。其次,只有坚持党委对立法和改革的双重领导,在完善党委领导改革体制机制的同时,又坚持党委对立法工作的领导,形成党委一手抓改革、一手抓立法的格局,才能保证立法和改革同步协调。从中央成立全面深化改革领导小组开始,党委全面抓改革就有一套完整的组织保障,但党委全面抓立法并没有得到足够的重视,也没有有效的组织保障和制度安排。第三,受现行的行政管理体制和多年来业已形成的立法工作机制的影响,人大要发挥对立法的主导作用并不容易,既有多年来已经形成的政府部门利益格局造成的问题,也有人大立法机构设置及自身能力素质等方面的问题。如何在党委的统一领导下,既运用人民代表大会制度的优势,发挥各级人大及其常委会在立法工作中的主导作用,同时尊重和保护各级政府在立法工作中的基础性作用,加强人大和政府在立法工作中的配合、互动是关键。

    近年来,北京市人大及其常委会在市委统一领导下,适应新的形势和任务,围绕首都改革发展建设中的突出问题,发挥立法对改革的引领推动保障作用,既发挥人大在立法工作中的主导作用,又尊重政府在立法工作中的基础性作用,同时加强统筹协调,进行了一系列积极探索和实践。

    一、主要做法

    1. 转变立法理念,树立正确的立法价值取向。

    经市委同意,市人大常委会和市政府分别于2009年、2011年、2013年召开了三次立法工作会议。市人大常委会和市政府主要领导出席会议并作重要讲话,明确当时的立法工作任务,统一思想,达成共识。为适应十八届四中全会以来的新形势,正在与市政府共同筹备召开今年的立法工作座谈会,着力解决在巩固既有立法工作格局基础上,如何加强政府内部对立法工作的统筹,克服部门利益法制化,如何更好地发挥人大专门委员会在法规立项论证、一审等环节的作用,加强法制委员会对立法工作的统筹等问题。

    多年来,我们树立了以民为本、立法为民的立法理念,逐步从“立权”向“立责”转变。即在立法全过程中,贯彻公正、公平、公开的原则,增强立法的公正性,切实防止立法工作中部门化倾向和争权诿责现象。对于国家权力机关,立法首先是立责,随责才能授权,有责不履要有问责,有权滥用要受追究。对人民,立法要保障权利,同时明确应尽的义务,使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器,也是必须遵守的行为规范。只有增强立法的针对性、有效性,坚持针对问题立法,立法解决问题,才能进一步发挥立法的引领和推动作用,促进改革决策与立法决策的协调统一,促进立法、执法、司法、守法的协调统一。

    2.完善立法工作格局,优化立法职权配置。

    一是坚持市委对立法工作的领导。中共北京市委在每届人大任期内召开一次人大工作会议,已经成为惯例。通过不断探索,加强党对人大工作,特别是立法工作的领导,形成了一些有效制度安排。如对于本市五年立法规划、年度立法计划、重要的法规草案、立法中遇到的重要问题,由市人大常委会党组及时报市委研究决定,保证市委的主张按照法定程序成为国家意志。市委常委会和市委专题会研究立法过程中的重大问题。二是发挥市人大及其常委会在立法中的主导作用。坚持市人大常委会党组就立法工作中的重要问题向市委请示汇报制度;加强市人大及其常委会对法规项目征集、立项论证、调研、起草、审议的统筹安排和协调;对于一些综合性、全局性、基础性的重要法规由市人大相关专门委员会组织有关部门参与起草法规草案。如2014年通过的居家养老服务条例、今年要修订的工会法实施办法,均由人大专门委员会牵头组织起草。三是发挥市政府在法规制定中的基础作用。对于市政府提请审议的地方性法规,建立统一领导和组织起草工作的机制,发挥好政府法制部门的综合协调作用,重要地方性法规由政府法制部门负责起草;市政府向市人大常委会提请审议的法规案,由主管法制工作的副市长或委托政府法制部门负责人在常委会上作说明。四是加强市人大常委会与市政府各层次的全面协调。包括主要领导、主管领导在重大问题上的沟通协调,市人大专门委员会或常委会工作机构与市政府相关部门之间经常的沟通协调,做到分清职责又密切协同,工作合作但不程序合一。2014制定城镇基本住房保障条例,成立了由市人大常委会副主任担任组长、常委会和市政府及有关部门负责人共同参与的立法领导小组,先后组织召开3次立法领导小组会议和11次立法工作协调会,加强沟通,及时对立法重点、主要制度设计和立法工作安排进行研究和协调。

    3.推进人民代表大会立法的制度化,保证人民参与立法的权利。

    把一些重要的法规提交代表大会审议通过,有利于更广泛地汇集表达民意,凝聚社会共识,提高地方性法规的权威性,增强全社会的民主法治意识。2014年召开的北京市第四次人大工作会议提出,对涉及坚持和完善人民代表大会制度、首都改革发展、人民群众普遍关注的重大问题的一些地方性法规,提请市人民代表大会审议。除换届之年的市人民代表大会会议,一般应安排审议地方性法规议题

    对于经市委同意提请代表大会审议的法规,认真抓好大会审议前的常委会审议和相关准备工作。2014年,将实施代表法办法、代表建议办理条例和大气污染防治条例等三项法规草案,提请市人代会审议通过。2015年,将居家养老服务条例草案,提请人代会审议。大会审议中,充分听取代表意见,按照“需改一处改一处,需改一字改一字”的要求对法规案进行认真修改,经主席团审定后提请全体会议表决。比如,大气污染防治条例,共有211位代表在大会期间提出了443条意见建议,最终表决稿对全部130个条款中的50多个进行了111处修改。法规在人代会获得高票通过,立法过程也受到了媒体和市民的高度关注,回应社会关切,凝聚各方共识。

    4.完善立法工作机制,推进科学立法和民主立法

    一是完善法规立项论证制度。由市人大常委会主任会议负责,组织市人大、市“一府两院”有关机构和部门参与,就立法的必要性、可行性、立法宗旨、立法内容、核心条款以及法规效果预期等进行论证,确定是否立项。根据需要,一些重要法规立项报告由市人大常委会党组报市委讨论决定。如对教育督导条例进行论证后,就决定不予立项。二是完善法规预案研究机制。由市人大常委会主任会议负责,对一些迫切需要通过立法解决,但涉及矛盾比较复杂的项目,成立项目工作组,并委托第三方研究起草法规预案。如2014年行政程序条例预案是由中国政法大学行政法学研究所完成,物业服务条例预案是由北京市律师协会完成。三是完善法规审议表决机制。新制定法规或既有法规的重大修订一般应经过两次常委会会议审议,再行表决通过;对法规草案的重要条款单独进行表决。今年又作了完善,专委会在二审时作说明,就法规的起草情况、遵循的原则等进行说明。如修订统计条例时,由财经办公室在一审时作法规立项起草情况说明,由财经委员会在二审时作法规审议修改情况说明。是完善立法后评估机制。重要法规实施一段时间后开展评估工作,重点对法规中制度设计的合理性、法规执行效果、存在的问题等作出评价,对改进立法和相关执法工作提出意见建议,并适时启动法规修订工作。如2014年对精神卫生条例开展立法后评估。五是充分保障代表参与立法的权利。立法全过程广泛征集和听取各级人大代表的意见;建立专业代表小组全面参与立法工作的制度和机制。六是健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。健全向区县人大征询立法意见机制;通过代表联系机制广泛征求人民群众意见;对于有争议的问题,要采取座谈会、听证会等方式,广泛听取利益相关方的意见。如2014制定城镇基本住房保障条例,针对保障房提供方式和基本保障住房是否应具有产权等焦点,采取电话调查询问和开座谈会的方式,直接听取了110位保障房轮候家庭群众的意见。七是规范立法在市政协的协商工作。及时将事关改革发展全局和人民群众普遍关注的重要法规,在市人民代表大会或市人大常委会通过之前,由人大常委会党组报市委,市委决定在市政协进行充分协商。2014年,市委决定对控制吸烟条例等3项法规草案在市政协进行立法协商。

    二、经验体会

    总之,通过多年的努力,北京市在进一步发挥立法的引领推动作用和发挥人大在立法工作中的主导作用上做了一些探索,取得了一些成效。在实践中,我们有以下几点体会:

    1.坚持问题导向,通过立法破解现实难题。

    “问题引导立法”作为地方立法理念,重点在于地方立法机关发现并解决国家立法在地方适用中的问题,需要地方立法机关把本地“存在什么问题”和“如何解决问题”放在地方立法工作的首位。相对国家立法调整社会关系的完整性、体系化而言,地方立法的作用在于将国家立法细化,使其具有可操作性,因此要以本地区具体问题为依归,与其相适应的就是在立法上规定对问题的解决方案,作出有针对性的规定。

    对于首都北京而言,目前公共领域面临着大量亟需解决的尖锐矛盾和突出问题,特别是首都人口资源环境矛盾等大城市病,如空气污染、水污染、土壤污染、交通拥堵、违章建筑、城市垃圾、食品安全等。人民群众迫切关注的热点难点问题,如入学入园、医疗卫生、住房保障、养老服务等。坚持问题导向,就找到了改革的突破口。立法的过程就是运用人民代表大会制度的优势,凝聚共识、凝聚改革的动力、推动问题解决的过程,就是通过立法和改革同步协调,做好顶层设计,推动体制机制调整和变革的过程。坚持问题导向,有利于我们把握和突出重点,充分调动立法资源,坚持少而精,立良法,立管用的法。同时,有利于把握发展阶段特征,妥善处理法律法规的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系,使法律成为经济社会发展的助推器。

    2.明确立法重点,通过立法推进管理方式转变和深化体制改革。

    当前,适应全面深化改革的需要,立法的重点在于:一是规范权力的科学分解和运行的行政领域立法,如推进行政审批制度改革的立法或决定,修订行政许可法等;二是规范公共资源合理配置的预算制度等领域立法,如制定深化财税体制改革的立法或决定,修订预算法等;三是规范市场行为、健全监督体制机制方面立法,如食品安全监督立法等;四是约束社会行为的社会领域立法等,如规范社会保障、社会救助、社会慈善,促进社会组织发育等方面法律;五是保护生态环境、保障城市管理方面立法,如大气、水资源保护的立法,城市交通管理、安全应急等方面的立法。这些方面既是立法的重点,也是全面深化改革的重点和关键点,在这些方面发挥立法对改革的引领推动作用,发挥人大的主导作用,有利于在人大和政府之间形成良性互动。既发挥政府在研究解决具体问题时的优势,也发挥人大在汇集民意、集中民智、形成改革推力上的优势,形成既互相支持、又互相协调制约、共同推进工作的局面。

    3.坚持公共治理理念,明确各方权利义务。

    在立法工作中,注重坚持公共治理理念,依法确立政府主导,政府、法人、公民共同负责的公共治理体制。如在制定居家养老服务条例时,明确各相关主体的责任。一是家庭责任,居家养老应以家庭为基础;二是政府责任,涉及市区两级政府的责任,还有街乡、社区居民委员会;三是企业责任,由专业公司提供社会化服务。此外,老年人的日常需求除了饮食还有医疗等,医养结合是一个重要的问题,涉及社区卫生服务中心。总之,就是要明确各方面的权利义务,满足居家养老的老年人对社会化服务的需求。其中,要特别明确政府的责任,一是提供基本公共服务,二是引导或主导居家养老服务社会化发育。通过进一步发挥人大的主导作用,给政府“立责”,给人民“立权”,切实防止部门利益法制化。这个立法的过程本身,就是推动改革的过程。按照公共治理理念制定的法规,明确了政府、法人、公民各方权利义务,发挥了立法的引领推动作用,在推动改革进程的同时,又使改革于法有据,得到了各方面的一致认可。

    

责任编辑: 冯涛
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