充分有效发挥人民代表大会职能作用

    近些年来，北京市人大常委会依据宪法和法律的规定，把保证市人民代表大会依法充分行使职权作为坚持和完善人民代表大会制度的首要工作和自己的重要职责，认真筹备和召集市人民代表大会会议，坚持向大会报告工作，完善会议各项制度，努力提高人民代表大会会议质量，切实执行大会作出的决议，保障人民通过人民代表大会行使国家权力。今天借这样一个机会，向大家作简要汇报。

    一、主要做法

    为克服人民代表大会会议程序化、形式化的倾向，北京市人大常委会积极探索，采取了一系列措施，认真落实市人民代表大会各项职权。主要包括以下几个方面：

    （一）落实市人民代表大会立法权

    立法权是宪法和法律赋予市人民代表大会的一项重要职权。但2001年以来，北京市人民代表大会没有行使过立法权。2014年，常委会决定将实施代表法办法，代表建议、批评和意见办理条例，大气污染防治条例3部法规草案提请年初的市十四届人大二次会议审议。大会认真研究吸纳代表提出的意见建议，能改一处就改一处，能改一字就改一字。比如大气污染防治条例，共有211位代表提出了443条意见建议，最终，表决稿对全部130个条款中的50多个进行了111处修改。

    2014年底市委召开的第四次人大工作会议，明确对涉及坚持和完善人民代表大会制度、首都改革发展、城市建设和社会治理等人民群众普遍关注的重大问题的一些地方性法规，应提请市人民代表大会审议、通过并颁布实施；市人民代表大会除换届之年的会议，一般应安排审议地方性法规议题。2015年，常委会又将居家养老服务条例提请市十四届人大三次会议审议。人民代表大会立法逐渐制度化、经常化，保证了人民参与国家立法的权力。

    （二）落实大会讨论决定重大事项职权

    讨论、决定本行政区内重大事项，是市人民代表大会的重要职权。近两年，常委会不断深化认识，采取切实措施，落实这一职权。

    首先，将审查和批准各项报告作为讨论决定重大事项的重要内容，对各项报告的撰写提出明确要求。要求进一步突出报告供大会审查和批准的功能，重点报告上一年度工作任务完成情况和下一年度工作安排，数据要详实具体，内容要客观真实，信息要公开透明。今年初的市十四届人大三次会议上，政府工作报告对PM2.5年均浓度实际下降4%、未达到年初预定目标的事项，专门作了说明。

    其次，探索讨论决定本行政区内经济、政治、文化、社会建设等重大事项。2015年，将市政府关于实施北京市大气污染防治条例情况的报告作为重大事项，向市十四届人大三次会议书面报告。大会秘书处汇总代表审议中提出的意见建议，形成审议意见，由主席团交市政府研究办理，研究处理情况将于今年底向市人大常委会报告。

    （三）改进代表会前视察和分团活动

    会前视察和分团活动是代表密切联系群众、为会议期间履行好代表职责做准备的重要环节。2014年，常委会改进集中视察的组织方式，将视察活动前置到代表大会召开前的两个月进行。视察内容尊重代表意愿，视察小组灵活机动，不事先踩点，不搞层层陪同，不统一安排时间，确保代表了解情况的全面、深入、真实、准确。同时，延长代表会前分团活动时间，邀请相关部门负责人到会回答问题，听取意见，使广大人民群众的意愿通过代表提前进入各项报告的起草和修改。

    2015年市十四届人大三次会议召开前，常委会在延续上述做法的同时，利用三级代表联系平台，开展了代表联系选区和人民群众活动。328名市人大代表分成100多个小组，主要就居家养老服务条例立法工作，听取了958位区县人大代表和491名群众代表的意见。为代表深入实际、深入基层、深入群众，认真倾听群众的呼声做了充分的准备。

    （四）加强和改进预算初步审查工作

    审查和批准预算是人民代表大会的重要职权，也是替人民看好“钱袋子”、保证人民当家作主的重要内容。2014年市十四届人大二次会议召开前，常委会改进了预算初步审查方式：由市人大各专门委员会审查对口政府部门的预算编制情况，提出书面审查意见；由各代表团推选56名代表组建财经代表小组，参加初审；对一个政府部门的部门预算以及一项专项资金进行了专题审议；将集中审议时间从以往的2天增加到3天。2015年，常委会根据新修订的预算法的要求，将市人大财经委员会提出的初步审查意见和市财政局反馈的处理情况报告，一并印发了大会全体代表，供代表审查预算时参考。

    这些改进使预算初审更加深入，提出的意见建议更有针对性，也使各方面意见提前进入了预算报告的修改。如提交市十四届人大二次会议审议的预算报告，吸收预算初审的意见，优化了预算支出结构，完善了大额专项资金动态调整机制，从专项资金中调出12.35亿元用于大气污染防治，“三公经费”支出预算比上一年压缩12.6%，为大会审查批准预算奠定了更好的基础。

    （五）推动人民代表大会会议公开

    在坚持部分全体会议电视直播、加强新闻报道工作的基础上，主要作出了三方面改进。一是探索对部分代表团的审议情况进行网络直播。市十四届人大二次会议对4场分团审议情况进行了网络直播，三次会议对6场分团审议情况进行了网络直播。二是利用微博、微信、手机客户端等新媒体平台，同步发布会议信息，推出微直播、微访谈，与网民积极互动。三是召开新闻发布会，宣传人民代表大会立法。市十四届人大三次会议闭幕后的当天下午，就围绕大会刚刚表决通过的居家养老服务条例召开了新闻发布会，很好地推动了新法规的宣传。

    大会公开取得了较好的效果，架起了联系沟通广大人民群众的桥梁。据市网信办统计，市十四届人大三次会议期间，相关网络传播内容总点击量逾亿次。广大人民群众关心关注会议，通过各种方式表达意愿，建言献策，形成了会内会外共议首都改革发展大计的良好氛围。

    二、几点体会

    总结近几年我们围绕提高人民代表大会会议质量和实效进行的探索、取得的进展和成效，有以下五点体会：

    （一）坚持党的领导

    坚持党的领导，是做好人大工作必须坚持的首要原则。上述举措，是我们落实党中央提出的“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”、“推动人民代表大会制度与时俱进”的具体举措，也是市人大常委会党组事先向市委请示报告、经市委同意后采取的，得到了市委的大力支持，得到了“一府两院”的积极配合。我们体会到，只有坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，才能更好地保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行，保证国家政权机关积极主动、独立负责、协调一致地开展工作，保证人民当家作主。

    （二）坚持人民主体地位

    一是紧紧围绕人民群众关心的问题，设置人民代表大会会议议题。近两年，人民群众广泛关注的大气污染防治和居家养老服务问题，进入了人民代表大会的立法项目，大气污染防治条例实施情况的报告成为今年市人民代表大会讨论决定重大事项的议题，使人民群众感觉到人民代表大会与自己的权利、利益紧密相连，使人民群众有获得感。二是充分发挥代表作用，保证人民群众的意愿得到广泛汇集和集中表达。通过组织代表开展会前集中视察、深入走访群众等，多渠道地倾听人民呼声；通过召开代表与“一府两院”负责人座谈会、代表提出议案建议等，使人民群众的意愿有序进入国家机关的决策。保证了人民当家作主的权利，凝聚起最广大人民的智慧和力量。

    （三）坚持依法履行职权

    一是依法落实宪法和法律赋予的各项职权。我们认为，推动人民代表大会制度与时俱进，首先要把这个制度法定的要求原原本本、认认真真地加以落实，依法把这个制度的本质特征和内在优势充分发挥出来。因此，依法开展了落实人民代表大会立法权和讨论决定重大事项职权的探索，让曾经虚置和行使不到位的职权得到充分行使。二是依法完善人民代表大会会议的各项制度和程序。比如完善预算初审的程序，通过人大依法提出初审意见和政府依法作出反馈、调整完善预算，使代表的意见建议提前进入预算报告的修改。这样的真审、真改，保证了人民代表大会审议各项报告的质量。

    （四）坚持扩大公开

    我们坚持公开是常态、不公开是例外的原则，每年都有新举措，不断扩大公开。在范围上，从对全体会议的电视直播，扩大到对代表团审议情况的网络直播，网络直播从无到有、从少到多；通过市人大常委会门户网站，向社会公开代表所提建议目录、向常委会提交的建议办理报告等。在渠道上，除了传统的电视、广播、报纸、网络等渠道外，拓展政务微博、微信等新媒体平台，及时公开会议进展情况和代表履职情况。通过公开，增强了会议透明度和会内会外的互动，保证了人民的知情权、参与权、表达权和监督权。

    （五）坚持会前、会中、会后的紧密衔接

    我们按照会议质量在会前、会议实效抓会后的原则，将筹备人民代表大会会议贯穿常委会全年工作的始终，注意会前、会中、会后的合理布局和紧密衔接。一是会前组织好代表视察、分团活动、预算初审等工作，着力提高大会各项报告的质量，为人民代表大会充分行使职权打下基础。二是会中合理安排议程，为代表充分审议各项议题、发表意见和建议提供高质量的服务和保障工作，使人民群众的意愿进入国家机关的决策。三是会后加强监督检查，使大会作出的各项决议得到认真贯彻落实，使人民群众关心的问题得到切实推动和解决。由此，形成了工作的完整闭环，使代表履行职务、行使权力的过程成为保证人民行使国家权力的过程。

    当然，我们也感到，人民代表大会职能作用的发挥还存在一些问题和不足，进一步改进和完善的空间很大。比如，会议形式有待完善，人民有序参与的途径有待扩大，大会审议发言的处理反馈机制有待健全等。今后，我们将在工作中进一步探索完善，推动人民代表大会各项职权落到实处。