重大事项决定权立法实践及思考

    讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予人大常委会的一项重要职权。经过多年实践，各级人大常委会在行使重大事项决定权方面都有一些有益探索，但相对于立法权、监督权、任免权来说，仍然是一个薄弱环节。下面，结合我省人大围绕重大事项决定权的一些做法，谈几点看法和思考。

     一、我省人大重大事项决定权履职实践

    换届以来，我省人大常委会在重大事项决定权履职方面，一是积极修订、完善讨论决定重大事项的规定；二是大胆实践，找准切入点，积极行使决定权。

    1、修订完善地方性法规。1988年，我省在全国率先制定了讨论决定重大事项的若干规定（试行），1998年、2010年两次进行修改。2013年2月，我省人大常委会启动了新一轮修订工作。目前，修订草案已经省人大常委会会议四次审议，尚未提请常委会会议表决。修订草案只有19条，经过多次审议仍没有提交表决，在我省人大立法中尚属首例。修订过程中的关注点主要有：

    首先是如何确定重大事项的范围？宪法第104条、地方组织法第44条都有原则性规定，具体范围没有明确。应该说，本行政区域内，对经济社会发展有重大影响的事项，人大都有权将其列入讨论和决定的范围。目前涉及重大事项决定权的29件省级地方性法规，有10件对重大事项范围作了原则界定，19件未作规定。我省修订草案在“范围”上几经反复，方方面面提出了不同的意见，现在的修订草案用一条分几个层面规定了应当由人大常委会讨论决定的21个方面的事项，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明建设等相关方面。从修订过程看，常委会在做出具体决定时，还是要结合各地实际，按照“三个围绕”来把握：一是围绕党和国家的中心任务及战略决策，二是围绕人民群众普遍关心的热点难点问题，三是围绕一些重要法律实施过程中需要明确的问题。如：重大改革举措，国有资产的重大处置，省域城镇体系和土地利用总体规划，污染治理，重大民生问题等。

    其次是“重大”的标准是什么？财政支出变更、政府采购、政府性投资建设项目等，多少才算是“重大”？具体数额标准如何确定？在修订草案中曾设定过门槛：政府性投资基数1个亿，政府采购基数2000万等。讨论中大家莫衷一是，后又修改为百分比例，仍存在不同的意见。四次草案修改稿，反反复复，经多次讨论研究认为，国家权力机关要突出“抓重点、议大事”，没有必要纠结于“到底是5000万还是50个亿才为重大”这个数字迷局。应该摒弃用具体数字来量化重大事项的标准，不能用具体数字来限定“人民权力”。对什么是“重大”，用定量的数字界定，不符合人大制度的本质要求。现在的修订草案中，既没有具体数额，也不设比例标准。实际上，不对数额作量化限定更有利于重大事项决定权的行使，在实践中，人大常委会只要把握住“全局性、长远性、根本性”这个本质特征，即可从实际出发依法就相关事项作出决定。

    第三是怎么保证人大决定落实到位？大家在讨论修订草案时，对重大事项决定作出后，如何防止决定成为空头支票、一纸空文也非常关注。因此，在修订草案中，要求执行机关在规定期限内必须向人大报告决定的执行情况；如果拒不执行人大作出的决定，人大可以采取询问、质询、特定问题调查等方式依法进行监督；对相关责任人员，可按照有关法规的规定进行处理，这些规定进一步突显了人大决定的强制性和约束力。

    2、着眼大局，积极行使重大事项决定权。“徒法不能以自行”，我省人大常委会不仅在重大事项决定权立法上积极探索、大胆创新，而且在实践方面也取得了一定的成效。换届以来，先后就食品安全、环境污染和改进司法工作等方面作出决议决定20项。如，针对大气污染问题，分别就加强建筑施工扬尘污染防治、强化大气污染防治作出决定，对工业废气、机动车尾气、燃煤小锅炉、秸秆焚烧等污染防治明确提出量化目标和时限要求，并督促执行，取得了较好地效果。针对社会普遍关注的食品安全问题，在作出决定的基础上，专题听取决议落实情况的报告，结合开展“食品安全江淮行”活动，促进政府完善监管体制，加强源头治理，加大违法行为惩治力度。从我省的实践经验看，行使重大事项决定权，应站在全局高度，更多地考虑事关改革发展稳定大局和人民群众普遍关注的重大问题，在充分调查研究的基础上，立足长远、着眼当前，切实抓住那些带有普遍性和倾向性、经过努力可以解决的突出问题作为突破口和切入点，依法做出决定，推动解决相关问题和工作发展。

    二、正确处理好几个关系

    从我省人大讨论决定重大事项立法实践看，履行好决定权职责，要处理好以下几个方面关系：

    1、党委、人大、政府职能之间的关系。重大事项决策体系中，涉及三个机关：党的机关、国家权力机关和行政机关。党主要通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，实施党对国家和社会的领导。十八届四中全会提出，在全面推进依法治国的进程中，党总揽全局、协调各方同人大、政府依法履行职能、开展工作是统一的。在讨论决定重大事项中，党委需要正确处理与人大、政府之间的关系，在坚持党的领导前提下，各司其职、互相支持、协调配合。涉及需要普遍遵循的重大事项，党委决策后不应直接由政府执行，应该通过法定程序转化为国家意志和人民意愿。随着依法治国全面推进、政治体制改革不断深化、国家权力配置不断完善，党委、人大、政府的职能界定愈加规范，人大与党委、政府决策权力运行机制必须回归到法治框架之下。

    2、“党委决策权”与“人大决定权”的关系。党委作出的决策，是总体性决策，具有引导性、指导性、号召性，主要对象是各级党组织和党员，在党内具有普遍约束力和强制性。人大作出的决定，是国家意志的体现，是人民权力的象征，对本行政区域的所有国家机关、社会团体、全体公民都具有法律效力。因此，党委要尊重宪法法律赋予人大及其常委会的决定权，重大事项党委作决策，要听取同级人大常委会党组的意见，属于人大或常委会职权范围内的重大问题，就应作为建议通过人大常委会党组向人大或人大常委会提出，或向“一府两院”提出，由“一府两院”形成议案向人大或人大常委会提出，由人大或人大常委会作出决定，避免出现党委决策后直接交政府办理，及党政联合发文决定重大事项的行为。对党委向人大常委会党组提出建议的重大事项，人大要认真调查研究并通过法定程序，作出决定、决议，以保证党委决策的贯彻落实。人大及其常委会决定重大事项前应报告同级党委，得到原则同意后，再作出决定。

    3、“人大决定权”与“政府行政管理权”的关系。人大决定权与政府行政管理权，反映的是人大与政府之间决定与执行的关系，这种关系是由国家权力机关与行政机关的宪法地位所决定的，人大决定权在两者关系中具于至上地位。但在工作实践中，人大时常决定政府“已经决定”的事项，实际上是“被决定”了，人大的决定权演变成了执行权。党的十八届三中全会明确提出，“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大事项出台前向本级人大报告”，这是中央全会决定首次对这一职权提出的明确要求，充分显示人大行使决定权的重要意义。用足用活重大事项决定权，既是人大支持政府工作、推进依法行政的重要体现，也是实现“法定职责必须为、法无授权不可为”的重要保障。

    三、几点思考

    人大行使重大事项决定权就是要体现法律的授权、人民的重托，就是要把人大该决定的、想决定的决定好。从目前这项职权行使的现状看，一方面成效凸现，另一方面还很不到位。针对存在问题，有以下几点思考。

    1、充分认识我们党和国家的领导体制和决策体制。宪法确立了中国共产党的领导地位，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。党领导国家政权和国家事务，核心方式是决策。党委在决策后，依法必须由人大决定的重大事项，应主动建议人大讨论决定，这样更能凝聚共识，得到社会的共同遵守。人大作为国家权力机关，在党的领导下，依照法定程序，对重大事项作出决定，把党的主张和人民意志统一起来，使之成为社会一体遵循的准则。

    2、执政党必须坚持高度宪法自觉。党领导人民制定宪法法律，也领导人民执行宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动。党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，但党的政策主张本身并不具有国家强制力和约束力，只有通过法定程序才能成为国家意志，才具有法律效力。同时各级国家机关必须保证党的政策得以有效实施，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。党要依法执政、依宪执政，党的领导是政治方向和组织原则的领导，要加强和改善领导方式和执政方式，通过人民代表大会制度，支持和保证国家政权机关依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作。

    3、人大常委会应积极作为。当前随着改革的深化和依法治国的全面推进，新情况新问题不断出现，改革举措突破法律规定的情形难以避免，因此，人大履行重大事项决定权应与时俱进，主动作为，对党委建议、政府提请的重要领域和关键环节的重大改革举措，应及时作出决定，确保改革于法有据，为推进全面深化改革提供民主法制保障。应突破传统思维定势，积极主动作为，坚持实践的观点、发展的观点和群众的观点，按照“确定好基本的，决定好必须的，商定好复杂的，放弃一般的”四个方面来行使好重大事项决定权。对基本的重大事项要依法决定；对必须的重大事项要认真研究做出决定；对本地区经济社会发展有重大影响的事项和改革措施，在积极探索的基础上，要多方论证，严格按程序讨论审议，方可依法作出决定；对于一般性的事项可由其他国家机关在其职权范围内自行确定，人大不必做出决定。

    4、进一步完善相关法律制度。目前，人大常委会四项基本职权中，有三项职权已经制定专门法律，如立法法、监督法、地方组织法，但重大事项决定权的行使尚未制定相应法律。法律缺位一方面使得这项基本职权的行使缺乏刚性约束，比如有的地方人大怕有越权、争权之嫌不愿意主动行使重大事项决定权，人大应作为而不作为，或者有的地方政府故意绕开人大进行决策，人大想作为而不能作为；另一方面使得重大事项决定权的行使不规范，比如有些地方人大常委会为了应政府筹措资金、拆迁开发等工作之急，仓促行使重大事项决定权，由于缺乏深入、科学的论证，导致“决定”质量不高，人大不应作为而乱作为。关于这些问题，国家要从立法层面予以规范、完善，地方人大也应认真总结经验做法，完善重大事项决定的相关法规和操作程序，建立重大事项决定权行使过程中专家和群众参与的咨询、听证、论证等制度，使重大事项从动议、提出、调研、论证、审议、表决、执行、检查、反馈、事后评价等各个环节形成一个完整的规范，用完善的法律法规确保人大常委会真正抓重点议大事，使重大事项决定权的行使更好地为党委中心工作服务。

    5、不断加强人大常委会自身建设。“打铁还要自身硬”，各级人大常委会必须切实加强自身建设，从优化常委会组成人员知识、年龄结构，增加专职委员的比例，提高人大干部队伍的整体素质入手，提高讨论决定重大事项的能力和水平。保证在决定重大事项时所思所想符合法律法规和党的路线、方针、政策，确保重大事项决定始终符合经济社会发展规律、符合当地发展实际、符合最广大人民的意愿，使作出的决定内容科学、具体、明确，提出的要求切实可行。