人民代表大会制度实行的是议行合一，还是议行分开？

从人民代表大会制度的理论与实践看，我们这种中国特色政体实行的是“议行合一”，还是“议行分开”？核心的问题是，如何准确理解、正确处理人大与政府的关系？在这个问题上，学界至今见仁见智，看法不一。一种观点认为，我国实行的是民主集中制的政体，其理论支点是“议行合一”；西方实行的是“三权鼎立”的政体，其理论支点是“议行分开”，这是两种不同政治制度的不同特点之一。“议行合一”是不是我国人民代表大会制度的一个特点？这个问题关乎国家制度，不可不察。

 “议行合一”的理念，最早见之于卢梭的《社会契约论》。卢梭认为，最好的政体应是把立法权和行政权结合于一体的政体。1871年的巴黎公社受其影响，在政权组织形式上进行了“议行合一”的实验。马克思对巴黎公社的做法给予高度评价，指出：“公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机构。”根据巴黎公社的实践和马克思的论述，所谓“议行合一”，其内容和特点就是：集立法权和行政权于一个国家机关。由普选产生的公社委员会，作为巴黎的最高国家权力机关，既负责制定法律、法令，决定重大问题，又负责这些法律、法令和决定的贯彻执行，立法权和行政权（包括最高审判权）集中由一个国家机关行使。这里，“议行合一”的“议”指的是立法的职能，“行”指的是执行法律的职能，所谓“合一”指的是立法权和行政权的“合一”。这是“议行合一”最重要的特点。巴黎公社这种革命起义时期采取的政权组织形式，毕竟只有72天的实践。它能不能作为革命胜利后最好的政权组织形式呢？这个问题还有待于在更大范围、更长时间内经受实践检验。

1917年俄国十月革命前后，列宁在《国家与革命》等著作中进一步阐述了马克思关于立法权和行政权“合一”的思想，同样是把立法权和行政权“合一”，制定法律的人和执行法律的人“合一”，人民直接选举和罢免这个“合一”的国家机关人员，作为“议行合一”原则的基本内容和特征，并把这种政权组织形式看作是比资本主义议会制更进步的理想模式。苏俄1918年宪法和1924年宪法正是依据“议行合一”的原则，建立苏维埃政权的。在中央政权中，由全俄苏维埃代表大会产生中央执行委员会，它的职责就是“总的指导工农政府及全国一切苏维埃政权机关的活动，统一协调立法工作和管理工作”；代表大会闭会期间，中央执行委员会是最高国家权力机关，由其组织人民委员会，总的管理国家事务，并组织各人民委员部负责相关领域的行政管理工作。由此可见，这种政权组织形式是实行“议行合一”的。列宁逝世后，斯大林主政。为适应国家建设和发展的需要，1936年宪法调整了苏联政体，苏维埃代表大会不再产生中央执行委员会，而是新设立了两个机构：一个是最高苏维埃主席团，是代表大会的常设机关；一个是部长会议，是行政机关。前者行使立法权、监督权，后者行使行政管理权。显然，原有体制已经变化，尽管此后苏联学界仍从理论上宣传苏维埃制度是“议行合一”的，实际上“议行合一”的实质特征已经改变了。

我们的路是怎样走过来的？中国共产党自诞生之日就以实现人民民主为己任，在为此不懈奋斗中，把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，科学地将人民代表大会制度确定为国家的根本政治制度。但在这个大的制度框架内，在“议”与“行”、主要是人大与政府的关系问题上，实行“议行合一”还是实行“议行分开”，则是经历了艰辛探索的，既有经验，又有教训。

新中国成立后，先后颁布过四部宪法：1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法即现行宪法。四部宪法均规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是各级人大。但在人大与政府的构成、政府的定性与定位及其与人大的关系问题上，体制设计前后又有变化，有的变化还相当大。

 1954年宪法规定，全国人大设常委会，作为它的常设机关；国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。这就表明，在中央国家政权层面上，是实行“议行分开”的，全国人大及其常委会作决定，国务院执行。但在地方国家政权层面，体制设计则不同于中央层面，形式上也可以说是“议行分开”，人大决定，政府执行，但因人大不设常委会，由人大产生的人民委员会作为政府，名义上是人大的执行机关，实际运作中基本上实行的却是“议行合一”，人大一年只开几天会，人民委员会在人大闭会期间实际上是集重大事项决定权与执行权于一身的。

“文革”内乱10年，全国人大“休眠”10年（1965年1月4日—1975年1月13日），全国人大常委会被“冻结”8年半（1966年7月7日—1975年1月20日），在造反夺权中产生的“议行合一”畸形儿“革命委员会”（始于上海1967年“一月风暴”，大约是要承继“巴黎公社”吧，最初取名“上海人民公社”，是年2月根据毛泽东的意见，改称“上海市革命委员会”，旋即全国效法，实现了“祖国山河一片红”）取地方各级政权而代之。1975年宪法名义上恢复了地方各级人大作为国家权力机关的地位，实质是肯定了“革命委员会”这种政权组织形式的，并明确地赋予它“议行合一”的权力：既是地方各级人大的常设机关，又是地方各级政府。

1978年宪法是在我们党还来不及领导全党全国人民对“文革”的严重错误进行全面清理的形势下制定的，也就不可能完全摆脱“文革”的影响。这部宪法继续把地方各级“革命委员会”保留下来就是“文革”的一个烙印，尽管规定它不再是人大的“常设机关”而是人大的“执行机关”，类似于1954年宪法规定的人民委员会，但因地方各级人大仍然不设常委会，实际运作中基本上也还是“议行合一”。

实践证明，以往地方各级政权基本上实行的“议行合一”体制，把决定权与执行权混为一体，既弱化了人大作为人民行使国家权力的机关性质和地位，又不利于“一府两院”各自依法独立负责地行使职权，有明显的弊端：一是，地方人大不设常委会，人大一年只开一次会，会期通常又只有几天，闭会期间本应由国家权力机关决定的重大事项，实际上是由人民委员会或“文革”中的“革命委员会”决定的，致使国家权力机关的作用不能真正得到发挥；二是，缺乏权力制衡，对“一府两院”的工作难以进行经常性的监督；三是，人大闭会期间，“一府两院”、特别是法院和检察院必要的人事变动很难办。

1978年12月，党的十一届三中全会总结新中国成立以来的历史经验，特别是10年“文革”的惨痛教训，拨乱反正，作出了把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，同时确定了发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针。全会要求，从现在起，应当把立法工作摆到全国人大及其常委会的重要日程上来。半年之后，1979年7月1日，五届全国人大二次会议一举通过了七部法律，迈出了新时期社会主义法制建设开局的关键一步。其中一部是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（简称“地方组织法”）。时任全国人大常委会新设立的法制委员会主任彭真，在领导和主持七部法律起草过程中，认真研究了各地方、各部门、各方面对地方组织法提出的意见和建议，提出：地方组织法有三个问题要研究，一是要改“革命委员会”，二是地方要有立法权，三是要考虑地方人大要不要常设机关。1979年5月17日，他就取消“革命委员会”和县级以上地方各级人大设常委会的问题正式向中共中央写了一个请示报告。报告中说：

县以上地方各级人民代表大会组织法是否决定取消革命委员会恢复人民委员会，是否设常务委员会的问题，是现在修改地方各级人民代表大会组织法工作中的一个先决问题，也是关系到人民法院组织法和人民检察院组织法以及各级人民代表大会选举法修改工作的一个先决问题。如何解决，请中央指示。（听说各地希望这几个组织法尽快制定。）

关于这个问题，现在有三个方案：

一、用立法手续把革命委员会体制固定下来。这样做，不赞成的人可能很多。

二、取消革命委员会，恢复人民委员会。这样做，在名义上虽然取消了革命委员会，但对于“扩大人民民主”、“健全社会主义法制”不一定能有多大实质性的帮助和改进；同时，也牵连到修改宪法的有关条文问题，还可能引出地方各级人民代表大会是否设常委会问题，这次人大会议是否提出这个法案，也值得考虑。

三、县以上地方各级人民代表大会设常务委员会，并恢复人民委员会（包括省长、市长、县长等职称）。这个方案可能比较好些。

第一，现在已经开始了社会主义现代化建设的新长征和“扩大人民民主”、“健全社会主义法制”的新阶段。“文化大革命”时期曾经独揽大权的革命委员会宣告结束，这样一个新的地方各级人民代表大会组织法产生是顺理成章的。

第二，县以上各级人民代表大会设置常务委员会有利于扩大人民民主、健全社会主义法制。例如以省、市、自治区一级常务委员会来说，它可以根据本地区的需要，在和宪法、国家法律、法令、政令不抵触的范围内行使地方立法权，制定和颁布地方性法规、条例等；可以讨论决定有关本地区政治、经济、文化工作的重大事项；可以任免法院副院长、审判庭长、副庭长、审判委员会委员和检察院副检察长、检察员、检察委员会委员等。这比由革命委员会任免好得多，它更便于司法机关“独立进行审判，只服从法律”和“保持应有的独立性”；还可以随时补选上级人民代表大会出缺的代表或撤换个别代表；还可以接待人民群众对一些有关本地区政府或司法机关工作问题中的申诉事项。

三个方案究竟采取哪个？请中央决定。以便着手修改地方各级人民代表大会组织法以及各级人民代表大会选举法。这些法现在都已有了修改的初稿。如果中央决定采用二、三方案，都牵涉到修改宪法有关条文问题。

如果采用第三方案，人大只须决定：县以上地方各级人民代表大会设常务委员会，恢复各级人民委员会（包括恢复省长、市长、县长等职称）或者规定宪法有关原规定以新的立法为准即可，并不需要修改整个宪法。

 5月17日当天，彭真的这个报告即由胡耀邦转华国锋主席和叶剑英、邓小平、李先念、陈云、汪东兴副主席。华国锋批示：“耀邦同志在常委会开会时提出议一下。”邓小平批示：“我赞成第三方案，相应的这次人大只是修改宪法这一条，其他不动。这个问题建议在人大会前议一下。”5月31日，胡耀邦批示：“组织法和选举法请按邓副主席批示原则修改。”

随即，法制委员会即按邓小平、胡耀邦的意见，对地方组织法等有关法律草案作了修改，同时相应地起草了关于修正宪法若干规定的决议草案（主要的内容有三项：一是，将人大代表的直接选举由乡级扩大到县级；二是，规定县级以上地方各级人大设立常委会；三是，将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府〔有别于实行集体领导的“人民委员会”〕），连同七部法律草案一并提请五届全国人大二次会议审议通过。

1982年宪法以1954年宪法为基础，总结我国30多年来政权建设的基本经验，坚持并完善了人民代表大会制度，体现了政治体制的重大改革。

这部宪法第一次全面、明确地揭示了我国人民民主政权所体现的民主集中制原则的制度内涵：一是，各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；二是，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督；三是，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

这部宪法立足我国的基本国情和实践经验，对人大与政府的机构、体制作了许多新的规定：一是，扩大全国人大常委会的职权，主要是规定全国人大常委会与全国人大共同行使国家立法权，共同监督宪法的实施，并解释宪法；二是，加强全国人大及其常委会的组织，主要是规定全国人大设立专门委员会，在全国人大及其常委会的领导下，负责研究、审议和拟订有关议案；三是，肯定了1979年7月1日全国人大关于修改宪法若干规定的决议，规定县级以上地方各级人大设立常委会，并赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力；四是，第一次规定了行政机关实行首长负责制，这是为加强行政机关建设、提高行政工作效率所采取的一项重要改革。

宪法关于国家机构的设置和职责权限的规定，在坚持民主集中制的人民代表大会制度的基础上，借鉴人类政治文明有益成果的分权和权力制衡原则，从中央到地方全面实行“议行分开”，体现了这样的精神：在法律的制定和重大问题的决策上，必须由国家权力机关即全国人大和地方各级人大充分讨论，民主决定，以求真正集中和代表人民的共同意志和根本利益；而在其贯彻执行上，必须实行严格的责任制，以求提高工作效率。人民通过国家权力机关作出决定以后，只有这些决定得到行政机关正确有效地执行，人民的意志和利益才能得到实现。根据这样的精神，现行宪法在规定由人民代表大会统一行使国家权力的前提下，又明确划分了国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权。国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又有利于各国家机关依法各司其职、协调一致地开展工作，保证国家各项事业有效地进行，集中力量办大事。

1983年6月6日至21日，六届全国人大一次会议在人民大会堂举行。会议依据新宪法选举产生了新一届国家机关及其领导人员，彭真当选全国人大常委会委员长。会议期间，他就考虑，全国人大和它的常委会要加强经常性工作，没有专门委员会作助手，是困难的。因此，6月7日，会议刚刚选出六个专门委员会，他就立即主持召开专门委员会联席会议，讲了专门委员会的工作任务、方针和原则。为了准备这次讲话，彭真花了几天时间，经过反复思考，写了一个“讲话要点”并报胡耀邦等中央领导审阅同意，其中还有一个重要问题，就是“关于全国人大和国务院的关系”，是这样表述的：

“依照宪法规定，全国人大是最高国家权力机关，国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高行政机关。它们的关系是很清楚的。一个是最高国家权力机关，一个是它的执行机关，办事都是以人民利益为根据，以宪法为准绳，都是在共产党的领导下，方针、政策、目标是一致的。显然，全国人大（包括它的常委会及专门委员会）的职责和方针，决不是无原则地同政府唱对台戏的。当然，它也不是不问是非、等因奉此的‘橡皮图章’”。

这样短短的一段话，把宪法原则与历史经验结合起来，当时的针对性和指导性都是很强的。但是，彭真在六个专门委员会联席会议上并没有讲这个问题，可能是考虑到正确处理人大与政府的关系不仅是中央层面的事情，对于刚建立不久的地方人大常委会具有更大的现实意义，需要再找一个更恰当的场合去讲。六届全国人大一次会议闭幕后，全国人大常委会紧接着于6月23日、24日举行了第一次会议。在这次会议上，他以《做好省级人大常委会的工作》为题发表讲话，果然把“省级人大常委会同本级政府的关系”作为重点，展开来讲了讲。他说：

“人大和它的常委会同政府的关系，一个是权力机关，一个是它的执行机关。省级人民政府有两个‘婆婆’，一个省级人大和它的常委会，一个国务院。省级人大常委会在同政府的关系上，方针不是‘唱对台戏’，但也不是等因奉此、不问是非的‘橡皮图章’。方针是实事求是，以人民利益为根据，以宪法、法律为准绳，是就是，非就非。对的，就肯定，就支持；错的，就否定，就纠正。不批准就是否定。它错了，违法了，你也不管，那还怎么代表人民？

人大常委会对政府工作的监督，主要是监督它是否违宪、违法，是否正确执行国家的方针、政策，是否符合人民的根本利益。现在，原来在党和政府工作的相当一批负责同志选到人大常委会，加强了人大常委会的工作。但是，如不注意正确支持政府工作，而是干涉政府日常工作，政府就不好办事了。所以，不要代替政府工作，不要不恰当地干扰政府工作，只管重大原则问题。至于具体工作，可以这样办，也可以那样办，还是由政府去办比较好。重大原则问题，该管就管，少一事不如多一事；日常工作问题，不必去管，多一事不如少一事。”

话说至此，应是可以作这样一个判断的：依据现行宪法规定，在我国的人民代表大会制度内部，人大与政府的关系不是“议行合一”，而是“议行分开”。